憲法法庭

公開書狀案件

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案號
111年度憲民字第4196號

受理日期
2023-02-15

聲請人
鍾淑姬

案由
- 為公職人員選舉罷免法事件，認最高行政法院111年度上字第460號裁定，及所適用之公職人員選舉罷免法第53條第2項、第110條第5項規定，有違憲疑義，聲請法規範及裁判憲法審查。

案件公告

書狀
聲請人聲請書、補充聲請書
- 鍾淑姬1111219法規範憲法審查及裁判憲法審查聲請書_OCR
關係人意見書
專家諮詢意見書
其他
- 憲法法庭函詢及內政部1121205台內民字第1120142276號回函_OCR

言詞辯論

言詞辯論影音

說明會

說明會影音

宣示判決影音

言詞辯論或說明會資訊
113年05月21日言詞辯論

{"news":[{"doc_id":"352099","doc_title":"憲法法庭審理111年度憲民字第4196號鍾淑姬聲請案、112年度憲民字第383號震傳媒股份有限公司、謝家鼎聲請案（就禁止選前公布民調聲請憲法審查），定於中華民國113年5月21日上午10時於憲法法庭行言詞辯論"},{"doc_id":"352177","doc_title":"憲法法庭審理111年度憲民字第4196號鍾淑姬聲請案等（就禁止選前公布民調聲請憲法審查），增列言詞辯論爭點題綱公告"},{"doc_id":"352530","doc_title":"憲法法庭審理111年度憲民字第4196號鍾淑姬聲請案等（禁止選前公布民調案），原定行言詞辯論之庭期延期舉行，新言詞辯論期日另行公告"}],"pub_news":"[{\"doc_title\":\"憲法法庭審理111年度憲民字第4196號鍾淑姬聲請案、112年度憲民字第383號震傳媒股份有限公司、謝家鼎聲請案（就禁止選前公布民調聲請憲法審查），定於中華民國113年5月21日上午10時於憲法法庭行言詞辯論\",\"doc_url\":\"https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=77&id=352099\",\"doc_text_id\":195069},{\"doc_title\":\"憲法法庭審理111年度憲民字第4196號鍾淑姬聲請案等（就禁止選前公布民調聲請憲法審查），增列言詞辯論爭點題綱公告\",\"doc_url\":\"https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=77&id=352177\",\"doc_text_id\":195094},{\"doc_title\":\"憲法法庭審理111年度憲民字第4196號鍾淑姬聲請案等（禁止選前公布民調案），原定行言詞辯論之庭期延期舉行，新言詞辯論期日另行公告\",\"doc_url\":\"https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=77&id=352530\",\"doc_text_id\":195296}]","oral_debate_video":"[]","briefing_session_video":"[]","declare_judgment_video":"[]","atts":[{"doc_att_id":471764,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt1","doc_att_type":3,"doc_att_title":"鍾淑姬1111219法規範憲法審查及裁判憲法審查聲請書_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/bb70915a-1dcb-4e8b-85d2-1df4aa5e77a0.pdf","doc_att_content_real":"鍾淑姬1111219法規範憲法審查及裁判憲法審查聲請書_OCR.pdf","doc_att_sort":0,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"法規範憲法審查及裁判憲法審查聲請書案號名鍾淑姬聲請人姓國民身分證勒-編號出生年月日住居所話電姓送達代收人名陳素芬律師地址訴訟代理人姓名陳素芬律師地址話電憲法法if-收文丨111.12.19姓名何剛律師丨憲户字第皂丨號地址話電聲請一般查詢案件審理進度聲請線上查詢案件進度陳報E-Mail以一組為限如下E-Mail茲依憲法訴訟法第59條之規定聲請法規範蕙法審查及裁判憲法審查主要爭點第1頁共16頁一公職人員選舉罷免法第53條第2項後段禁止任何人於選前散布民意調查資料其未區分禁止期間内尚未發布之民意調查資料或已發布之民意調查資料及未區分利用大眾媒體或社群媒體之散布行為方式有無違反憲法法律明確性比例原則二公職人員選舉罷免法第110條第5項就前條所生之行政罰鍰未區分禁止期間内尚未發布之民意調查資料或已發布之民意調查資料且未區分利用大眾媒體或社群媒體之行為方式一律處以最低新台幣50萬元罰鍰有無違反蕙法責罪相當性原則原因案件或確定終局裁判案號最高行政法院111年度上字第460號裁定審查客體一確定終局裁判所適用之法規範公職人員選舉罷免法第53條第2項二確定終局裁判所適用之法規範公職人員選舉罷免法第110條第5項應受判決事項之聲明一公職人員選舉罷免法第53條第2項及第110條第5項應受違蕙宣告並自本判決宣示或公告之日起失效二最高行政法院111年度上字第460號裁定因所適用之公職人員選舉罷免法第53條第2項及第110條第5項應受違憲宣告並廢棄發回最高行政法院事實上及法律上之陳述壹聲請法規範憲法審查及裁判蕙法審查之目的第2頁共16頁為聲請人違反公職人員選舉罷免法下稱選罷法事件認最高行政法院111年度上字第460號裁定及該判決所適用之公職人員選舉罷免法第53條第2項及110條第5項規定有牴觸蕙法第11條第15條第23條比例原則及責罪相當原則為此聲請法規範蕙法審查及裁判蕙法審查貳基本權遭受不法侵害之事實及所涉憲法條文或憲法上之權利一憲法上所保障之權利遭受不法侵害之事實聲請人於民國下同109年1月1日上午7時許因轉傳新竹市立委參選人高鉦婷109年12月31日發表於其臉書之民調資料遭民眾檢舉案經中央選舉委員會下稱中選會依公職人員選舉罷免法第53條第2項及第110條第5項對聲請人作成新台幣下同50萬元罰鍰之行政處分二所經過之訴訟程序本案聲請人向行政院提起訴願前經行政院111年4月14日院臺訴字第1100170846號訴願駁回嗣經臺北高等行政法院110年度訴字第674號驳回聲請人之訴聲請人不服上開判決依法提起上訴惟經最高行政法院111年度上字第460號驳回上訴而確定聲請人於111年8月9日收受確定終局裁判書並於111年12月19日提出本聲請書向憲法法庭聲請裁判蕙法審查及法規範蕙法審查屬確定終局裁判送達後6個月不變期間内所為之聲請三確定終局判決所適用之法律或命令之名稱及内容第3頁共16頁公職人員選舉罷免法第53條第2項規定政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述及同法第110條第5項規定違反第五十三條或第五十六條規定者處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰違反第五十六條規定經制止不聽者按次連續處罰參確定終局裁判所適用之法規範或該裁判違憲之情形一確定終局裁判所適用之法規範法律或命令牴觸蕙法確定終局判決所適用之公職人員選舉罷免法第53條第2項及第110條第5項規定允許中選會對聲請人處以50萬元罰鍰侵害聲請人之言論自由財產權關涉有無牴觸憲法法律明確性原則憲法第23條規定所依據之比例原則以及違反憲法法庭第641號第761號及748所闡釋之責罪相當原則二確定終局裁判牴觸憲法確定終局判決考量原告係初犯且違規情節並非重大裁處公職選罷法第110條第5項所規定之法定最低罰鍰50萬元其裁量結果並未逾法定裁量範圍亦無有出於不相關動機之裁量濫用自難認有何違法裁量情事該判決認中選會之處分並無不當而適用選罷法規定侵害聲請人之言論自由財產權關涉有無牴觸憲法法律明確性原則蕙法第23條規定所依據之比例原則以及違背憲法法庭第641號第761號及748所闡釋之責罪相當原則三聲請人對本案所主張之立場及見解第4頁共16頁一公職人員選舉罷免法第53條第2項之規定下稱系爭規範一不能通過形式合蕙性之法律明確性要求系爭規範一構成要件有關民意調查資料散布之用語違反法律明確性原則1按基於法治國原則以法律限制人民權利其構成要件應符合法律明確性原則使受規範者可能預見其行為之法律效果以確保法律預先告知之功能並使執法之準據明確以保障規範目的之實現依本院歷來解釋法律規定所使用之概念其意義依法條文義立法目的及法體糸整體關聯性須為受規範者可得理解且為其所得預見並可經由司法審查加以確認始與法律明確性原則無遠蕙法法院第432號第521號第594號第617號第623號第636號第690號及第777號解釋參照揆諸蕙法法院所揭橥之明確性原法律規範應使受規範者可得理解得以預見並得經司法加以審查故就本案系爭規範一之明確性而言1就受規範者可否理解及可否預見之部分系爭規範一所規範者非限於具有特別身分之民眾故其受規範者於一般人民即有適用合先敘明而文義解釋上系爭規範一前段所禁止者為投票日前十日之下稱禁止期間發布t行為而後段方有散布t之規範立法者是否區分禁止期間前尚未發布之民調資料丨或已發布之民調資料-般人民無法理解與預見第5頁共16頁再者就所謂散布i行為之方式應以可非難性等同利用大眾媒體散布i之行為相繩為必要歷史解釋上立法者即無以預見社群媒體i結合科技產品此散布資訊方式則當人民於社群媒體單純分享丨轉傳i之行為難謂一般人民能以理解與預見該當系爭規範一之散布i行為而就兩者合併觀之一般人民更難以理解及預見運用社群媒體i單純分享i轉傳i禁止期間前已發布之民調資料i之客觀資訊此簡單不具主觀犯意之行為竟為法律所禁止並輿主觀利用大眾媒體i散布禁止期間前尚未發布之民調t同受至少50萬元之重罰2就司法可審查部分所謂民意調查資料實務上亦有裁判疑義而認未區分禁止期間前或禁止期間内發布者將生裁判疑義者審酌該條文謂不得以任何方式發布之民意調查資料亦不得加以報導散布之文義是否以第2項規定投票日前10曰起至投票時間截止前之期間内發布者為限始禁止加以報導散布至於投票日10日前已發布者之民調資料既未受禁止發布自不在禁止加以報導散布之範圍就文義解釋而言實有模糊不清之疑義高雄高等行政法院111年度訴字第66號行政判決參照第6頁共16頁爰此系爭規範一之規定一般受規範者已無法從就文義上理解及預見何謂民意調查資料時效範圍司法者更有認未區分禁止期間前或禁止期間内發布民調資料將生裁判矛盾者由此可知司法者為對此不確定法律概念不但未有統一見解亦難以就具體個案作出適法之裁判既司法者在認事用法上存有裁判矛盾則難謂司法者可加以確認審查甚有跳脫法律文義之恣意造法遠反處罰法定原則故其規範實不合法律明確性之要求不合形式合憲性之要求二本案應採最嚴格審查基準1.按政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述違反第五十三條或第五十六條規定者處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰違反第五十六條規定經制止不聽者按次連續處罰公職人員選舉罷免法第53條第2項規定及同法第110條第5項定有明文2.次按憲法第十一條規定人民之言論自由應予保障鑒於言論自由具有實現自我溝通意見追求真理滿足人民知的權利形成公意促進各種合理之政治及社會活動之功能乃維持民主多元社會正常發屐不可或缺之機制國家應給予最大限度之保障蕙法法庭字第509號第644號第678號第734解釋理由第7頁共16頁書參照憲法第11條保障人民有積極表意之自由及消極不表意之言論自由其保障之内容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述國家法律如強制人民表達主觀意見或陳述客觀事實係干預人民之是否表意及如何表意而屬對於人民言論自由之限制蕙法法庭111年蕙判字第2號裁判意旨參照3末按其中有關時間地點及方式等未涉及集會遊行之目的或内容之事項為維持社會秩序及增進公共利益所必要屬立法自由形成之範園於表現自由之訴求不致有所侵害與蕙法保障集會自由之意旨尚無牴觸言論自由在於保障意見之自由流通使人民有取得充分資訊及自我實現之機會包括政治學術宗教及商業言論等並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則其中非關公意形成真理發現或信仰表達之商業言論尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀蕙法法庭第445號解釋文第414號解釋理由書參照4.揆諸上開憲法法庭之解釋意旨立法者固然對於維持社會秩序及增進公共利益所必要有立法形成空間惟倘涉及特別重要基本權之剝奪司法審查之密度應採嚴格或較嚴格之標準又言論自由基本權攸關人民實現自我追求真理維持民主政治之重要功能屬憲法上特別重要基本權乃自明之理而倘立法者系爭對人民言論自由為内容上政治性i限制依照憲法法庭第445號第414號所採取之雙軌雙第8頁共16頁階i類型化解釋意旨司法機關面對此高價值言論應給予最大限度之保障並應採最嚴格之審查基準5.經查選罷法系爭規範一及系爭規範二限制人民於投票日十日前發布報導散布評論或引述任何民意調查資料違反者並課以最低50萬元行政罰鍰實已涉及人民對於言論自由之内容上限制且民意調查資料為人民表達民主政治環境之組成型態政策支持率政治監督效率等資訊固屬政治性言論無疑此種政治性言論乃實現法治國及民主國原則不可或缺之重要基本權如予以限制無異使人民失去最基本之公民權故審查密度不宜從寬再者政治性言論常與其他重要基本權競合如人民之參政權限制人民選前呈現客觀民調資訊似將造成人民寒蟬效應及對民主政治之冷漠已形同對人民言論自由與參政權之完全剝奪故國家以法律限制人民之政治性言論應有較高且嚴格之蕙法上正當性基礎查此聲請人認為應採嚴格之違蕙審查基準方為適當三系爭規範一未就投票日前十日之禁止期間區分已發布之民調資料或尚未發布之民調資料同時未區分利用大眾媒體或社群媒體之散布行為有違憲法第23條之比例原則1按政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述選罷法第53條第2項定有明文第9頁共16頁2.揆諸本條之立法目的無非係以避免任何人在選舉最後階段發布民意調查資料影響選民原有之正確判斷進而影響選舉結果其目的固有助於社會重要公益達成3.惟手段上將禁止期間前已發布之民調資料納入系爭規範一之構成要件範圍並無助於前揭社會重要公益之達成蓋從目的解釋而論立法者既就前段先以限制禁止期間發布民調資料後段再以限制加以散布做為系爭規範一之構成要件顯見立法者所欲規範者應係針對禁止期間前尚未發布之民調資料i行為認方具有擬制成抽象危險必要換言之禁止期間前已發布之民調資料i既已公開揭露該資料對於動搖選情之風險即不具有明顯而立即性選舉人自可透過民調資料之作成時間加以判斷被選舉人也可輕易的澄清該民調資料為舊I民調資料否則立法例上立法者更應要求禁止期間前已發布之民調資料i應於禁止期間開始後下架i或刪除i然立法者顯然並未有此配套立法足證立法者未擬制禁止期間前已發布之民調資料i之危險性4.其次就所謂散布行為之方式系爭規範一雖有以不得以任何方式明定但此應係指發布之行為合先敘明而就散布行為之方式系爭規範一之立法脈絡無非是以在資訊尚未普及的年代民調資料參差不齊民眾之媒體近用權僅有大眾媒體如電視電台報章雜誌等不論查證或散布第10頁共16頁也僅有此大眾媒體管道因此以專業大眾媒體之方式散布民調資料為系爭規範一之構成要件範圍固亦有助於系爭規範一之立法目的達成5.惟利用社群媒體方式散布民調資料此非但立法之初所得預見其分享轉傳之行為亦多為現代民眾無意識不帶感情作為社交目的之習慣此以社群媒體i經營自媒體i所擔保之資訊不論與大眾媒體i之專業性即時性修正性相比實不足以動搖選情結果反之過度限制民眾利用此具強烈人格權特性之社群媒體散布資訊更有若入執政者發動國家機器箝制言論自由破壞民主發展之口實爰此限制人民利用社群媒體散布民調資訊並無助於系爭規範一之目的達成6.進言之單就不區分禁止期間前已發布之民調資料與不區分利用社群媒體散布行為縱使可通過合蕙性之檢驗然當兩者合併觀察時利用社群媒體i散布禁止期間已發布之民調資料之行為僅系將一個客觀中性資訊再此提供予他人見聞行為人並無增加影響選情之危險性且資訊接收者自可透過該行為人於社群媒體i之政治性向判斷該民調資料之參考價值並即時查證此利用社群媒體i散布i禁止期間已發布之民調資料對於選愔產生不利結果之危險已經過雙重稀釋立法者未加以區分而一律限制此等行為實無法達成系爭規範一之立法目的第11頁共16頁四系爭規範二未區分禁止期間前尚未發布之民意調查資料或已發布之民意調查資料且未區分利用大眾媒體或社群媒體之行為方式一律處以最低新台幣50萬元罰鍰有違憲法責罪相當性原則1.按違反第五十三條或第五十六條規定者處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰選罷法第110條第5項定前段有明文2.次按對人民遠反行政法上義務之行為處以罰鍰其遠規情節有區分輕重程度之可能輿必要者應根據遠反義務愔節之輕重程度為之使貴罰相當立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為為求執法明確以固定之方式區分运規情郎之輕重並據以計鼻罰鍰金額而未預留罰鍰之裁量範圍者或非蕙法所不許惟仍應設適當之調整機制以避免個案顯然過苛之處罰始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨憲法法庭第641解釋理由書第716解釋文參照3.末按立法者針對應予非難之違反行政法上義務行為給予處罰而預留視違規情節輕重而予處罰之範圍固屬立法形成自由原則上應予尊重惟所設定之裁量範圍仍應適當以避免造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形蕙法法庭第786號解釋理由書參昭4.揆諸前揭憲法法庭所揭橥意旨於違反行政法義務而課予之罰鍰自應符合蕙法比例原則下之責罪相當性第12頁共16頁且應就個案兼顧實質正義調整機制更應審查立法之裁量範圍有無不當否則即有個案情輕法重之情形而過度侵害人民之財產權15.經查本案中系爭規範一未就何時發布之民意調查資料及散布行為方式作區分無法通過手段有助於目的達成之合憲性已如前述然退言之縱使系爭規範一有助於目的之達成法律效果上立法者未就個案民調資訊與散布行為之影響力調整以系爭規範二之立法手段上一律處以行為人最低50萬元之裁罰實以違反責罪相當原則6.具體而言禁止期間尚未發布之民意調查資料相較已發布之民意調查資料其可查證性更新性被選舉人之澄清機會等皆較後者來的低故對選情之影響力較大而就利用大眾媒體i相較社群媒體之散布i行為方式前者專業性較高更新性低民調之作成較嚴謹背後亦有媒體集臛擔係民眾對其之信任度亦較高故影響力自然也較後者來的大爰此行為影響力應作為立法者區分與裁量範圍之基準聲請人試擬以下行為組合1利用大眾媒體散布禁止期間前尚未發布之民意調查資料此可非難性最重蓋一般民眾對於大眾媒體新民調之作成難以即時判斷其品質而作出正確判斷2利用社群媒體散布禁止期間前尚未發布1參黃俊傑責罰相當與個案過苛一最高行政法院109年度判字第82號判決月旦裁判時報108期2016年6月頁5以下第13頁共16頁之民意調查資料此可非難性次之3利用大眾媒體散布禁止期間前已發布之民意調查資料此可非難性再次之4利用社群媒體散布禁止期間前已發布之民意調查資料此可非難性最薄弱蓋一般民眾對於社群媒體上轉傳分享之資訊除能快速的查證更能有效的選擇與判斷然上開不論何種行為分類立法者皆課予最低50萬元之行政裁罰難謂就個案行為之影響力及可非難性兼顧實質正義最密切手段在過去資訊傳遞尚未發達時期立法者考量民調資料一經發布散布因人民對媒體近用權低難以輕易分辨民調資料之品質故對投入高成本利用大眾媒體散布禁止期間前尚未發布之民意調查資料之行為人課予高額裁罰尚屬符合法律風險然近晚人民媒體近用權多元社群媒體作為管道之一其資訊傳播力雖快速但同時也賦予人民更多的選擇與查證能力也因此當行為人僅須利用手邊電腦手機媒介低成本利用社群媒體散布已發布之民意調查資料民調資料立法者亦應降低可非難性裁罰方符合法律風險與責罪相當性換言之立法者如認利用社群媒體i散布禁止期間前已發布之民調資訊I同具有影響選情結果之危險性則立法者更應考量社群媒體i所展現的功能與影響力一般民眾早已能透過更充足之言論自由市場加以查證判斷故不論從文義歷史目第14頁共16頁的解釋難以為系爭規範二尋求其立法不足之合憲正-當性則再再體現現行系爭規範二難謂最小必要手段與其目的之達成欠缺實質關聯8.聲請人試擬立法建議手段上立法者除可考慮降低行政罰鍰之裁量範圍增列行為類型之區分亦可利用法院裁量權立法例套用於系爭規範二中2使法院能依具體個案情況判斷對於行為人是否有課以重罰之必要例如考量行為人利用媒體影響力之高低行為持續之長短避免情輕法重之情況發生五本件聲請人之案件確實存有上開情輕法重之情事酌請大法官一併衡量1.聲請人於109年1月1日上午7時許為限制發佈民調資訊之受日因利用臉書社群媒體轉傳禁止期間前已發布之新竹市立委參選人高鉦婷109年12月31曰發表於其臉書之民調資料遭民眾檢舉案經中選會依公職人員選舉罷免法第53條第2項及第110條第5項對聲請人作成50萬元罰鍰2.聲請人固因助眠劑藥物影響在神智並非清楚的身心狀況下鑄成違法惟倘僅因上開選罷法不合時宜之立法連動影響聲請人之財產權無疑是先對聲請人之言論自由否定再就聲請人之人性尊嚴否定而裁處機關中選會與原審法院卻礙於立法者之裁量範圍未能將上揭因素併列檢視而予以審酌其處分與裁判是2另有論者認可透過設置獨立民意調查管制委員會增設制裁手段強化獨立執法機關獨立性與執法效能等相關規範參李雅村選前禁止發布民意調查資料規定之研析立法院議題研析立法院網站httDswww.lv.eov.twPagesDetai1.aspxnodeid6590pidJ74364最後更新日111年1月7日第15頁共16頁否妥適即非無疑義難認符合憲法對人民之權利保障目的3.爰請鈞院准予宣告上開公職人員選舉罷免法違憲以維人權不勝感激供證明或釋明用之證據證據編號證據名稱或内容備註附屬文件之名稱及其件數文件編號文件名稱或内容備註1最高行政法院111年度上字第460號裁定2行政院110年4月14日院臺訴字第1100170846號訴願書3黃俊傑責罰相當與個案過苛一最高行政法院109年度判字第82號判決月旦裁判時報108期2016年6月頁5-164李雅村選前禁止發布民意調查資料規定之研析立法院議題研析此致蕙法法庭公鐾聲請人鍾淑姬代理人陳素芬律師何剛律師111年12月f7曰中華民國第16頁共16頁原裁定案號11丨年度上字第460號治股聲請解釋憲法委任狀委任人受任人姓名或鍾淑姬名稱出生年月曰陳素芬律師國民身分證統一編號職業住居所或營國際通商法律事務所業所郵遞區號及電話號碼委任人因聲請解釋憲法案件依憲法訴訟法第8條規定委任受任人為訴訟代理人謹呈司法院憲法法庭公鑒德受任人陳素芬律師師t印穿中華民國M年聲請解釋憲法委任狀原裁定案號111年度上字第460號治股委任人受任人姓名或鍾淑姬名稱出生年月曰何剛律師國民身分證統一編號職業住居所或營何剛法律事務所業所郵遞區號及電話號碼委任人因聲請解釋憲法案件依憲法訴訟法第8條規定委任受任人為訴訟代理人謹呈司法院憲法法庭公鑒中華民國丨丨年1月ffa行政法院裁定最高〆-111年度上宇第460號人錄淑姬上訴訴訟代理人陳素芬律師被上訴人中央選舉委員會設臺北市中正區徐州路5號10樓代表人李進勇住同上上列當事人間公職人員選舉罷免法事件上訴人對於中華民國111年3月24曰臺北高等行政法院11D年度訴字第674號判決提起上訴本院裁定如下主書妨上訴驳回上訴審訴訟由上訴人負擔議理由按對於高等行政法院判決之上訴非以其違背法令為理由不得為之行政訴訟法第242條定有明文依同法第243條第1項規定判決不適用法規或適用不當者為違背法令而判決有同法條第2項所列各款情形之一者為當然違背法令是當事人對於高等行政法院判決上訴如依行政訴訟法第243條第1項規定以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時其上訴狀或理由書應有具體之指摘並揭示該法規之條項或其内容若係成文法以外之法則應揭示該法則之旨趣倘為司法院大法官解釋則應揭示該解釋之字號或其内容如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時其上訴狀或理由書應揭示合於該條項各款之事實上訴狀或理由書如未依此項方法表明或其所表明者與上開法條規定不合時即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘其上訴自難認為合法二民取檢舉上訴人於民國109年1月1曰7時許在其個人臉書轉傳新竹市立委參選人高钰婷108年被上訴人109年9月3曰中1治欲選法字第1093550415號裁處書下稱原處分之事實攔誤植為109年12月31日發表於其臉書之民調資料下稱系爭貼文經被上訴人第549次會議審議結果認為上訴人於第10屆立法委員選舉禁止發布民調期間即109年月1日零時起至109年1月11曰16時止散布有關選舉之民意調查資料違反公職人員選舉罷免法下稱選罷法第53條第2項規定依同法第110條第5項規定以原處分處上訴人罰鍰新臺幣下同50萬元上訴人不服循序提起行政訴訟聲明訴願決定及原處分均撤銷經臺北高等行政法院下稱原審110年度訴字第674號判決下稱原判決駁回後提起上訴三上訴人對原判決提起上訴雖以該判決違背法令為由主張略以上訴人之臉書僅開放給好友觀看並非不特定多數人得以共見共聞其散布範圍甚小更無影響力可言再徵諸上訴人行為時因失眠之苦而使用助眠藥物致產生精神不振及夢遊症狀之可能意識薄弱狀態而欠缺主觀達法意識等情事原處分率以50萬元裁罰顯輕重失衡選罷法第53條第2項後段涵蓋之行為樣態甚廣包括報導散布評論或引述同法第110條第5項之罰則如適用於大眾媒體或明確之故意.散布行為或屬合理但立法當時並未預見今日社群媒體之普及對於一般人於個人臉書等平臺對朋友為簡單的按鍵轉傳其主觀違法意識及客觀可能影響皆屬輕微卻因選罷法第110條第5項未區分行為態樣或影響程度一律以50萬元罰鍰為最低裁罰金額致不論情節重大與否均施以重罰有違司法院釋字第716號及第614號解釋闡示之比例原則並對憲法第15條所保障之人民財產權形成過度侵害等語四惟查原判決巳敘明上訴人以臉書轉傳系爭貼文違規行為時是否因藥物副作用而處於夢遊狀態之事實有真偽不明之情形因該事實之存在攸關上訴人得否適用行政罰法第9條第3項規定不予處罰係有利於上訴人之免責事由且足以影響判決結果自應由上訴人負客觀舉證責任而上訴人2神並未對此提出舉證即應由其承受不利益結果又上訴人曾任國大代表截至110年6月24曰止尚未計入追蹤者臉書好友已達4100人並曾參選103年新竹市南區市議員亦為環保運動人士台灣維新第1屆教行委員活躍於新竹市上訴人以臉書轉傳系爭貼文之狀態為公開亦即除朋友外追縱者及任何人均得在上訴人之臉書看到系净貼文且觀看者不一定會按讚因此從系爭貼文之按讚數回推本案客觀上對選舉公正性難認不會產生影響等情足認被上訴人審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度所生影響等行政罰法第18條第1項所定因素並考量上訴人係初犯且違規情節並非重大裁處選罷法第110條第5項所規定之法定最低罰鍰50萬元其裁量結果並未逾法定裁量範園亦無有出於不相關動機之裁量濫用自難認有何違法裁董情事等語甚詳經核上訴意旨無非重述其在原審提出而為原審所不採之主張就原審取拾按據認定事實之職權行使指摘其為不當並執其一己之主觀見解就原審已論斷或指駁不採其主張之理由泛言原判決違背法令而非具艎表明合於不適用法規適用法規不當或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘依首揭規定及說明應認其上訴為不合法五據上諭結本件上訴為不合法依行政訴訟法第249條第1項前段第104條民事訴訟法第95條第78條裁定如主文中華民國111年7月28曰最高行政法院第三庭審判長法官胡方新法官簡慧娟法官蕭惠芳法官林惠瑜法官曹瑞卿34行政院訴願決定書院臺訴字第1100170846號訴願人鍾姬訴願代理人陳芬訴願人因公職人員選舉罷免法事件不服中央選舉委員會109年9月3日中選法字第1093550415號處分提起訴願本院決定如下主文訴願驳回事實一原處分機關中央選舉委員會以第10屆立法委員選舉禁止發布民調期間109年1月1日零時起至109年1月11日16時止訴願人於109年1月1日7時許在個人臉書轉傳新竹市立委參選人高鉦婷108年誤繕為109年12月31日發表在其臉書之民調資料以下稱所爭民調資料訊息違反公職人員選舉罷免法第53條第2項規定依同法第110條第5項規定以109年9月3日中選法字第1093550415號裁處書處訴願人罰鍰新臺幣下同50萬元二訴願人提起訴願並到院陳述意見意旨一訴願人長期受失眠所苦依醫囑服用助眠藥物STILN0X早上都在89點起床被檢舉7點轉發所爭民調資料訊息不符訴願人的生活習慣或有可能臉書帳號被盜用或受藥物副作用影響致精神不振而在案號A-109-003277第1頁夢遊情況下轉發所爭民調資料訊息事後始驚覺有此事件原處分機關以貫難想像訴願人在沒有意識之狀態下在立法委員候選人高鉦婷的原始文章或訴願人臉書朋友分享該篇原始文章之貼文按下分享按鈕輸入前述最後10天了你決定了嗎文字再按下確認以分享至自己臉書首頁而於事後全然無知且不復記憶等情所為事實認定與目前醫學上對於安眠藥造成之夢遊副作用之基本理解牴觸衛生福利部食品藥物管理署於109年4月公告含有eszopiclonezaleplonzolpidem及zopiclone成分安眠藥品可能出現夢遊之風險訴願人轉貼所爭民調資料訊息時確實處於主觀上辨識能力薄弱情形二訴願人103年間參與選舉落選後即甚少關注臉書臉書僅成為閒聊玩遊戲轉貼趣聞分享生活照片等私人帳號而與政治無關訴願人臉書只開放給好友觀看所爭民調資料訊息僅7人按讚散布範圍甚小不具影響力並未對選舉公平公正造成危害處罰鍰50萬元顯然過重非訴願人所能負擔而依新竹市選舉委員會109年6月29日第262次會議紀錄記載該委員會曾建議減輕罰鍰金額二分之一或三分之一原處分機關函致新竹市選舉委員會有關民眾檢舉網友10人疑違反總統副總統選舉罷免法第52條第2項及公職人員選舉罷免法第53條第2項規定但只有處罰訴願人一人並不公平案號A-109-003277第2頁三從公職人員選舉罷免法第53條第2項之構成要件來看在個人臉書貼文是否屬於散布行為尚有爭議雖實務上或法院見解均認為在臉書貼文亦屬公共場合之情形然該立法係在處理大眾媒體之散布行為僅因現在個人臉書發達而有適用上述規定之必要因此產生法重情輕之現象是應考量個案情境給予適當調整減輕訴願人因服用藥物意識不清之情況下在臉書轉發所爭民調資料訊息之行為應針對客觀情節主觀意圖及對社會造成的危害等因素審酌行政罰法第18條規定之適用外並考量是否依行政罰法第9條規定減輕或免除罰責三原處分機關答辯意旨一依檢舉人提供所爭民調資料訊息截圖該次立法委員選舉候選人高鉦婷原始文章上方之最後10天了你決定了嗎文字按照臉書分享文章機制應為訴願人在分享時自行打字加上檢舉人在立法委員候選人高鉦婷的原始文章上選取次分享按鈕顯示轉貼這個連結的人並予以截圖亦顯示訴願人臉書帳號名稱及自行繕打之最後10天了你決定了嗎文字復依照臉書機制此分享動作必須是訴願人在立法委員候選人高鉦婷的原始文章或訴願人臉書朋友分享該篇原始文章之貼文上按下分享按鈕輸入前述文字並按下確案號A-109-003277第3頁認該原始文章才會呈現在訴願人臉書而成為所爭民調資料訊息訴願人臉書帳號名稱才會出現在檢舉人所提供轉貼這個連結的人之截圖中是難想像訴願人在沒有意識之狀態下於立法委員候選人高鉦婷的原始文章或訴願人臉書朋友分享該篇原始文章之貼文按下分享按鈕輸入前述最後10天了你決定了嗎文字再按下確認以分享至自己臉書首頁而於事後全然無知且不復記憶二訴願人說詞前後反覆且不斷變更主張先稱在還沒有清醒的狀態下按下同意分享所爭民調資料訊息後稱對此事全然不復記憶嗣又稱是在夢遊狀態下分享所爭民調資料訊息復未能舉證證明所爭民調資料訊息係訴願人在夢遊狀態下所分享所訴自不可採三訴願人於投票日前10日起至投票時間截止前在個人臉書分享立法委員高鉦婷之民調數據違反公職選罷法第53條第2項規定事證明確原處分機關考量訴願人係初犯且情節非重大依據公職人員選舉罷免法第110條第5項規定處以最低罰鍰額度50萬元認事用法並無違誤理由一公職人員選舉罷免法第53條第2項規定政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦案號A-109-003277第4頁不得加以報導散布評論或引述第110條第5項規定違反第53條規定者處50萬元以上500萬元以下罰鍰二公職人員選舉罷免法第53條之立法目的係為保障選舉之公平與公正避免任何人在選舉最後階段藉由民意調查資料影響選民之判斷進而影響選舉結果參照臺北高等行政法院97年度訴字第2594號判決要旨三第10屆立法委員選舉禁止發布民調期間109年1月1曰零時起至109年1月11日16時止訴願人經人檢舉於109年1月1日上午7時許在臉書轉發所爭民調資料訊息新竹市立委參選人高鉦婷108年12月31日發表在其臉書之民調資料原處分機關以檢舉人提供所爭民調資料訊息截圖依照臉書分享文章機制所爭民調資料訊息上方之最後10天了你決定了嗎文字應為訴願人在分享時自行打字加上以訴願人於109年1月1日7時許發布所爭民調資料訊息違反公職人員選舉罷免法第53條第2項之規定並無不妥四所訴受藥物副作用影響致精神不振在夢遊情況下無意識轉發所爭民調資料訊息云云參照最高行政法院109年度判字第143號判決意旨主張有利之事實者應負舉證責任善盡協力義務訴願人檢附之康健雜誌109年5月4日報導衛生福利部食品藥物管理署109年4月27日公告等資料均僅表示服用STILNOX可能會夢遊另乙種診斷證明書醫囑亦表示病人長期使用STILNOX可能出現精神不振或夢遊的案號A-109-003277第5頁症狀上述資料尚難據以證明所爭民調資料訊息係訴願人在夢遊狀態下所分享難謂訴願人已盡舉證義務訴稱所爭民調資料訊息僅7人按讚散布範圍甚小不具影響力未對選舉公平公正造成危害云云以訴願人曾任國大代表臉書好友4千餘人參選103年新竹市南區市議員亦為環保運動人士臺灣維新第一屆執行委員活躍於新竹市有訴願人維基百科資料可查所爭民調資料訊息狀態為公開除朋友之外追蹤者及任何人均得在訴願人臉書觀看所爭民調資料訊息應具備一定觸及度及影響力原處分機關委員會於審議本案時依據全般事實以訴願人難謂因服用安眠藥致辨識行為能力達顯著降低之程度未符合行政罰法第9條第4項第18條第3項等規定考量訴願人違規情節並非重大依據公職人員選舉罷免法第110條第5項規定處以最低罰鍰額度50萬元以上業經原處分機關109年10月21曰中選法字第1090002376號函附訴願答辯書109年11月12日中選法字第1093550557號函附訴願補充答辯書辯明所舉民眾同時檢舉違反規定者共10人僅訴願人被處罰一節以其他違法情節與本案是否有別要屬另案非本案審究之範圍且不法本身並非法律所保障之範圍亦不得以不法行為主張平等原則之適用訴稱僅因個人臉書發達即適用公職人員選舉罷免法第53條第2項規定處罰有法重情輕之現象一節係屬立法政策範疇亦非訴願所應審究所訴核不足採原處分案號A-109-003277第6頁應予維持五據上論結本件訴願為無理由爰依訴願法第79條第1項決定如主文訴願審議委員會主任委員林秀蓮委員蔡茂寅委員郭麗珍委貝林春榮委員沈淑妃委員黃育勳委貝林明錯委員程明修委員呂理翔中華民國110年4月14日如不服本決定得於決定書送達之次日起2個月内向臺北高等行政法院提起行政訴訟案號A-109-003277第7頁","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471765,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt3","doc_att_type":3,"doc_att_title":"內政部1130506法規範暨裁判憲法審查言詞辯論意旨書_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/5ef33706-efe7-4a54-af25-c3ec5f3e4b16.pdf","doc_att_content_real":"內政部1130506法規範暨裁判憲法審查言詞辯論意旨書_OCR.pdf","doc_att_sort":0,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"巳本-將糕求傳送對造法規範暨裁判憲法審查言詞辯論意旨書案號111年度憲民字第4196111年度憲民字第383號關係機關内政部代表人林右昌訴訟代理人顏碧志律師設為法規範憲法審查及裁判憲法審查案件陳述意見事一爭點題綱一民國下同105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第53條第2項下稱系爭規定一及同法第110條第5項下稱系爭規定二立法意旨乃為維護選舉之公平性並無牴觸憲法第11條人民言論自由之保障憲法法庭收文113.50一對於系爭規定一二不宜採嚴格之審查基準字第乂1.查系爭規定一規定政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述系爭規定二則對違反系爭規定一者定有罰鍰處分僅係對發布報導散布評論或引述民意調查資料之時間有所限制至少管制觀點中立又民調數據偏向事實甚或摻雜不實且數據呈現之支持度高低對於理性思辨助益1不大復屬立法對於選舉制度形成之空間不應採取最嚴格審查標準宜採寬鬆合理或中度之審查基準二系爭規定一二之目的乃維護選舉之公平性應屬特別重要之公共利益系爭規定一係參照總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定而來該條彼時之立法考量為鑑於近年來選舉期間候選人政黨個人法人代表以發布民意調查資料為競選或助選手段影響選情甚鉅因此為不使民意調查之公器成為候選人及政黨之私器並兼顧新聞媒體反應確實民意之必要性本條以列舉之方式規定投票前不得發布候選人得票數或得票率預估值候選人聲望或選民認同排名選民政黨認同及其他選民政治態度等足以影響選情之民意調查資料以維護選舉之公平性本部112年12月5日台内民字第1120142276號函附件5第3頁參照質言之系爭規定一二之目的係為避免有人於投票日前操作選舉民調干擾選民投票結果故於投票日前十日起至投票時間截止前禁止任何有關選皋民調資料之發布報導散布評論或引述行為以維護選舉之公平性而選舉乃人民於民主體制上具體展現民意決定並賦予國家權力行使民主正當性之核心機制乃民主2政治之根基所在故選舉之公平性當眉特別重要之公共利益三系爭規定一二所採取於投票日前十日起至投票時間截止前禁止發布報導散布評論或引述民意調查資料之手段有助於達成維護選舉公平性之目的未牴觸憲法第23條比例原則與憲法第11條保障言論自由之意旨尚無違背1.查我國政黨候選人常以民調作為競選助選手段選舉期間民意調查資料多如牛毛然各民調機構或基於其政治立場或因取樣或問題設計導致不同的民意調查資料常有大相逕庭之結果無堅定立場之選民其投票意向常隨著民調結果搖擺不定而產生策略性投票從眾效應或信心效應等情形詳後述2.參中央選舉委員會於105年6月16日舉辦選舉民意調查有無規制必要性公聽會紀錄會中即有學者提出法國於西元2012年所做研究證實選舉民調對於投票意向有所影響且負面影響比較大主要會產生策略性投票效應感染傳染效應和信心效應等效應附件1所謂策略性投票效應即選民為了避免自己不喜歡的候選人當選基於投票策略考量不依自己的政治立場或理念投給自己真正偏好之候選人或政黨而投給較有機會3當選之其他候選人以防止自己更不喜歡的候選人當選俗稱之棄保效應即屬之感染傳染效應或稱西瓜效應樂隊花車效應Bandwagoneffect羊群效應Herdmentality指人有從眾性會傾向跟從大眾之思想或行為故當民調顯示大多數人都投給某人之趨勢時部分並無堅定立場之選民即會受民調影響而隨波逐流投給支持率較高之候選人信心效應則是指選民可能看到民調資料顯示其支持的候選人沒有當選的希望或穩定當選而不去投票或是因此而一定要去投票故投票率也會受到民調資料影響是以臨選舉之際有心人士透過民調操作棄保或是讓選民跟隨大多數人所擁載之潮流或趨勢投票又或因候選人民調之高低導致投票不投票或改投他候選人此於複數選區之影響尤其顯著造成民主制度之扭曲亦與選舉期能選賢與能或政策導向不符尤有甚者若民調係不實或是形式真實然透過取樣或問題設計方式引導結果偏誤誤導選民更會使選民的意志受到外力不當扭曲而破壞選舉結果之公正進而對我國民主制度造成傷害3.又參照國家科學及技術委員會人文及社會科學研究發展4處下簡稱國科會人文處規劃與推動之台灣選舉與民主化調查於2020年總統與立法委員選舉後所製作之選後面訪調查附件2詢問受訪者於何時決定總統投票人選調查結果顯示有5.4之受訪者於投票日二週以前決定有4.9之受訪者於投票前一兩天決定有3.9之受訪者於投票當天才決定亦即至少有14.2的受訪者在選舉曰前兩週都還沒有決定要投給誰此尚未計入有20.9因跳題未作答之受訪者這些搖擺不定以及其他意向不堅的選民如在選舉日前看見他人發布或散布之民調即有可能因而決定或變更原本的投票意向且此種搖擺未定之中間選民往往係選舉勝負之關鍵而不利於特定候選人之民調遭到發布或散布時候選人欲核實該民調之取樣問題設計等制作過程以及結果是否正確並對民調結果加以回應澄清尚需花費相當時間若准許於選舉日前十日内發布散布民調候選人恐來不及核實民調結果並加以因應縱使事後證實該民調結果不實如選舉已經結束其所造成破壞選舉公正性之結果即無從補救又候選人縱在選前數日針對民調結果加以核實回應澄清亦可能無足夠的時間使其在舆論間擴散選民也沒有充分的時間可以針對該民調資料為檢驗或討論同樣無法避免選舉結果受到不實民調資料之不當影響因此民調資料發布或散布之時間距離選舉日越近候選人可以採取措施避免選民受到不實民調資料影響之時間就越少對選舉公正性造成之危險即越大4.再者系爭規定一二限制之範圍並非漫無邊際僅限於與選舉或候選人有關之民調始不得發布並非所有民調資料均不得發布且限制之期間更僅限於選舉投票日前十曰内是其手段係屬輕微且適當最高行政法院92年度判字第73號行政判決參照因此為達成避免蓄意操作選舉民調干擾選舉投票結果之立法目的系爭規定一二禁止於投票日前十日起發布報導散布評論或引述民調資料有助於達成公正選舉之目的乃符合比例原則亦無違背憲法保障言論自由之精神二爭點題綱二系爭規定一所稱發布與散布之文義與系爭規定二與法律明確性原則均無違背一按法律明確性之要求非僅指法律文義具體詳盡之體例而言立法者於制定法律時仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性從立法上適當運用不確定法律6概念而為相應之規定依本院歷來解釋如法律規定之意義自法條文義立法目的與法體系整體關聯性觀點觀察非難以理解且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象為受規範者所得預見並可經由司法審查加以認定及判斷者即無違反法律明確性原則釋字第794號解釋參照二系爭規定一規定政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述i按所謂發布I依中央選舉委員會85年3月13曰第220次委員會決定所謂發布有關候選人或選舉之民意調查資料係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達予以彙計公開之行為而言至於其彙計之方式與公開之形式則非所問亦即將民意調查資料予以公開無論其公開方式係以語言文字圖書媒體傳播或其他方式均屬系爭規定一所禁止之發布行為又許多法律規定中都有使用散布之用語並迭經實務判決釋義在案如著作權法第3條第1項第12款規定散布指不問有償或無償將著作之原件或重製物提供公眾交易或流通公平交易法第24條所謂散布乃散發僂布於公眾之意臺北高等行政法院高等庭92年7度訴字第5294號行政判決參照刑法第315條之2第3項所謂散布係指散發分布乃對不特定人或多數人為無償之交付而言臺灣高等法院91年度上訴字第2892號刑事判決參照證券交易法第155條第1項第6款所謂散布則係指對不特定人或多數人為傳述的行為臺灣高等法院107年度金上訴字第15號刑事判決參照三據上發布與散布乃常見之法律用語其文義並無不明確或難以理解之處系爭規定一依文義解釋受規範之主體為政黨及任何人禁止之行為乃發布報導散布評論或引述有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料禁止之時間則為投票日前十日起至投票時間截止前故只要是有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前均不得以任何方式發布報導散布評論或引述顯非一般人所難以理解且系爭規定二亦明定違反系爭規定一者處新臺幣下同50萬元以上500萬元以下罰鍰故受規範之一般人對於違反系爭規定一會受罰鍰處分亦非不能預見四個案事實是否屬系爭規定一所欲規範之對象仍可經由司法程序加以認定及判斷無礙於法安定性之要求81.聲請人雖引用高雄高等行政法院111年度訴字第66號行政判決審酌該條文謂不得以任何方式發布之民意調查資料亦不得加以報導散布之文義是否以第2項規定投票日前10日起至投票時間截止前之期間内發布者為限始禁止加以報導散布至於投票日10日前已發布者之民調資料既未受禁止發布自不在禁止加以報導散布之範圍就文義解釋而言實有模糊不清之疑義等語主張司法者對此不確定法律概念未有統一見解難以就具體個案作出適法之裁判故其規範不合法律明確性之要求云云恐屬斷章取義2.蓋該判決復謂經考量該條文寓有蓄意避免操作選舉民調干擾選舉投票結果之立法目的而無論投票曰10日前已發布或投票日前10日内發布之選舉民調資料倘經人F加以報導散布評論或引述使該資料訊息流通於選民舆論中均無法排除其將對選民投票意向及選舉投票結果發生干擾作用之可能性再者倘從寬採不予禁止之解釋則只要於第1項期間之投票曰10日前之12日先行發布即可於第2項投票日前10曰起至投票時間截止前之期間内任意加以報導散布評論或引述而不受法規禁止此種解釋結論將創設放任有心人恣意操作選舉民調以干擾投票結果之空間有違立法者之本意準此在文義解釋有兩種可能情形下參採合法規目的解釋應認不論何時發布之選舉民調資料均在禁止報導散布之範圍内i等語係基於目的解釋認為不論民意調查資料係發布在投票日10日前I還是投票日前10日内i均有可能對選民投票意向及選舉投票結果發生干援作用故均在系爭規定一禁止報導散布之範圍内殊無聲請人所稱因對此不確定法律概念未有統一見解而難以就具體個案作出適法之裁判之情形三爭點題綱三不論係已發布之民調資料尚未發布之民調資料利用大眾媒體或社群媒體為散布對於選舉公平性所生之危害均無明顯差異故系爭規定二未為區分均處罰最低50萬元之罰鍰並無違反憲法第23條比例原則及第15條財產權保障意旨一參前引台灣選舉與民主化調查選後面訪調查附件2有為數不少的受訪者在選舉日二週前始決定要投給誰甚至有3.9的受訪者到了投票當曰才決定這些搖擺不定的選民10及其他意向不堅的選民如果在選舉日前看見民調資料不論係在投票曰前十曰前發布還是在投票曰前十曰起至投票時間截止前以下簡稱禁止期間内發布其投票意向均有可能因此而受影響聲請人雖主張於禁止期間前已發布之民調資料因已公開揭露而無明顯而立即之動搖選情的風險惟我國選舉期間民調資料不可勝數多數選民並不會每一則民調資料都看過因此即便是禁止期間前已發布之民調資料選民也極有可能是在禁止期間内才首次看見然而卻沒有看到受該民調不利影響之候選人針對該民調所為回應或澄清使其形成不利於該候選人之投票意向且選民亦不見得能清楚分辨民調時點所接受到之印象僅為民調的高低進而產生前述影響投票意向之效果此外倘從寬採不予禁止之解釋則只要於投票日10日前之12日先行發布即可於投票曰前10日起至投票時間截止前之期間内任意加以報導散布評論或引述而不受法規禁止此種解釋結論將創設放任有心人恣意操作選舉民調以干擾投票結果之空間有違立法者之本意高雄高等行政法院111年度訴字第66號行政判決參照因此從目的解釋而言為達成避免蓄意操作選舉民調干擾選舉投票結果之立法目的不論係於禁止期間前還11是禁止期間内發布之民調資料均有於禁止期間内禁止發布報導散布評論或引述之必要二聲請人又主張利用社群媒體散布民調資料之行為並非立法者立法之初所得預見以及限制人民利用社群媒體散布民調資料無助於系爭規定一之目的達成云云惟查1.系爭規定一最早於96年11月7日公布施行然當時已有PTT無名小站等社群網站以及MSNYahoo奇摩即時通等即時通訊軟體一般民眾早已會在網路上討論選情及傳播民調資料2.此外大眾媒體固有其傳播優勢然隨著視聽習慣的改變現今社群媒體之影響力並不亞於大眾媒體相較於廣播電視報紙等傳統大眾媒體公眾只能在固定的時間或藉由特定的媒介接受訊息透過網路傳播之社群媒體不但可以隨時透過手機電腦等設備隨選隨看每一個接收到資訊的人更可再將其所見資訊透過網路傳達擴散給他人且大眾媒體多是單方面傳達資訊然社群媒體更有人與人之連結與互動是透過社群媒體散布之民調資料可能對選舉公正性造成之衝擊較之透過大眾媒體傳播之民調資料乃有過之而無不12及況如有不實民調資料透過具有一定程度封閉性之社群媒體傳播不在該等群組或團體中的候選人可能自始至終都不知悉該不實民調資料之存在而無從核實與回應其内容或著難以查詢源頭卻因該不實民調資料之影響而流失選票因此於禁止期間内不論係利用大眾媒體或社群媒體散布民調資料對於維護選舉公正性之立法目的所生危害並無二致系爭規定二未加以區分與憲法第23條比例原則及第15條保障財產權之意旨並無扞格3.又112年6月9日修正公布之公職人員選舉罷免法第110條第6項規定已依發布報導散布評論或引述民調資料者之身分制定不同之罰鍰上下限政黨候選人罷免案提議人之領銜人被罷免人及其受僱人代理人或使用人處20萬元以上200萬元以下罰鍰前款以外之人處10萬元以上100萬元以下罰鍰已調降系爭規定二之罰鍰金額此併予敘明四爭點題綱四選前民調對選舉之結果有負面影響而該影響性因為數不少選民係在瀕臨選舉日期始行決定投票意向且此種搖擺未定之中間選民往往係選舉勝負之關鍵是禁止選前一定期13間禁止公布民調有助於選舉之公正性一如前所述參中央選舉委員會於105年6月16日舉辦選舉民意調查有無規制必要性公聽會紀錄會中即有學者提出法國於西元2012年所做研究證實選舉民調對於投票意向有所影響且負面影響比較大主要會產生策略性投票效應感染傳染效應和信心效應等效應附件1詳參爭點題綱一三2.之說明二又亦如前所述參照國科會人文處規劃與推動之台灣選舉與民主化調查於2020年總統與立法委員選舉後所製作之選後面訪調查附件2詢問受訪者於何時決定總統投票人選調查結果顯示有5.4之受訪者於投票日二週以前決定有4.9之受訪者於投票前一兩天決定有3.9之受訪者於投票當天才決定亦即至少有14.2的受訪者在選舉日前兩週都還沒有決定要投給誰此尚未計入有20.9因跳題未作答之受訪者足徵有為數不少之選民於瀕臨選舉日期始行決定投票意向且此種搖擺未定之中間選民往往係選舉勝負之關鍵詳參爭點題綱一三3.之說明三綜合上述禁止選前一定期間禁止公布民調有助於選舉之公正性14謹狀憲法法庭公鑒附件附件1105年6月16曰選舉民意調查有無規制必要性公聽會紀錄影本1件附件2台灣選舉與民主化調查2020總統與立法委員選舉面訪案列印資料節錄1件引自網址httpteds.nccu.edu.twteds_planlist.phpg_isn143g_tid0g_cid93年5月6曰中華民國具狀人内政部代表人林右昌訴訟代理人顏碧志律師15","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471769,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt4","doc_att_type":3,"doc_att_title":"黃凱苹副教授1130412專家諮詢意見書_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/f30c0d51-8cc4-494e-8c7d-214ed65124b2.pdf","doc_att_content_real":"黃凱苹副教授1130412專家諮詢意見書_OCR.pdf","doc_att_sort":0,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"1為憲法訴訟類型提出專家諮詢意見事2應揭露事項23一相關專業意見或資料之準備或提出是否與當事人關係人4或其代理人有分工或合作關係5二相關專業意見或資料之準備或提出是否受當事人關係人6或其代理人之金錢報酬或資助及其金額或價值7三其他提供金錢報酬或資助者之身分及其金額或價值8專業意見或資料9一關於選前民調對選舉結果之影響觀諸現有國外研究發現10正反面意見兼具選前民調的正面影響為有助於政治練達的11選民正確預測選舉結果且民調影響選民投票抉擇的效果有12限Daoustetal.2020DurandGoyder2023Meffert13Gschwend2011然上述結果僅限於選民觀看民調數字後的14影響現實中多數民調公布會伴隨民調數字變動報導與解15讀而這些圍繞於民調數字的報導對於投票抉擇具有相當影16響力究其實民調變動的相關報導易引發從眾效應17bandwagoneffect也就是選民的投票抉擇會因報導而傾向18民調領先者GasperoniMantovani2015MorwitzPluzinski191996vanderMeeretal.2015根據實驗研究結果顯示只20是單純的呈現民調數字並不會影響投票抉擇人們還是會依21照原本的期望或喜好投票但是當閱讀有關民調報導某政黨1221或候選人的支持度上升時會引發閱讀者改變投票意向給民2調領先者雖然人數可能不多但在競爭激烈的選舉時足以3影響最終的選舉結果4以結論而言民調數字本身影響選舉結果的效果有限5但是有關民調數字的相關報導所造成的媒體效應才是影響選6舉結果的關鍵在媒體與政治行為研究中已經確認媒體報導7對投票抉擇的影響GelmanKing1993Sorokaetal.20098媒體透過框架與激發效應影響選民對民調數字的解讀若執9行民調單位與媒體本身僅單純傳達訊息其造成的影響如上10述研究結果來說效果有限但若民調與媒體成為競選工11具在民調數字可被操縱媒體正面或負面解讀民調數字變12化時這時兩者結合所造成的影響不可小覷最終部分選民13選擇的不是最反映自己偏好的候選人而是媒體塑造的最強14候選人15以此次2024年總統選舉為例各候選人的民調與民調16相關新聞的走向大致呈現兩種趨勢對候選人A而言其民17調走勢與民調相關新聞呈負向關係也就是越到選舉日民調18相關新聞越少但其民調數字卻逐步上揚表示有其他因素驅19動民調候選人B則是民調與民調新聞呈正向關係恰好與1321候選人C成對比候選人C的民調與民調新聞呈現負向關2係越多的民調新聞報導反而導致其民調數字每況愈下這3些分析圖表可以顯示從眾效應的存在尤其對候選人B和C4而言越多的媒體曝光度只對其中一人有正向效果代表越5多民調新聞有關B民調逐步上升的報導可能導致越多人支持6B78142123451521二民調對選舉結果的影響是否會因距離選舉日之遠近而有不2同3如上所述民調對投票抉擇的影響來自於媒體報導而越到4選舉日選戰相關報導會越多就算是不關心政治的選民在5選戰最後很難不接觸到相關新聞由於多數選民仍認為投票6是應盡義務因此選戰後期的民調在理論上會比前期的民調7更容易影響投票抉擇尤其對於舉棋不定的選民而言其投8票意向越會受到後期選舉策略與媒體報導的影響9下圖顯示越到選舉日於民調中表示還未決定投給哪10位候選人的比例逐漸降低而越到選舉日民調相關新聞的比11例則逐漸提高雖然兩者之間未必有因果關係因為越到選12舉日會有越多人做出投票抉擇且越到民調封關日會有越多13民調新聞以提供大家抉擇資訊因此兩者同時被大眾關注選14舉結果的動機驅動然而就因為選民越到投票日會越關注15選舉新聞民調新聞提供直接的結果預測比起選民要透過16其他資訊判斷候選人的支持度如造勢人數或是後援會數目17等更具直觀的資訊若加上過度渲染營造支持度上升的印18象民調新聞會更具有影響選舉結果的能力這也是部分國19家禁止民調於選前發佈的主要原因16212三禁止選前公布民調是否有助於選舉之公正性3選舉是民主國家用以甄補國家領導人的唯一方式民主的運4作品質有賴於選舉過程遵循自由且公平freeandfair之原則5所謂的自由是公眾享有言論與結社自由可以發表其政治理6念並支持特定候選人公平則是不同的言論或看法都有發聲7的管道即其他訊息管道alternativeinformation的存在理8論上民主國家媒體自由各種言論皆有其發聲管道形成9觀念的自由市場marketplaceofideas透過競爭讓多數支持10的言論成為主流然而現實上觀念的自由市場可能因為11某些媒體傳達訊息較有效率而成為主流且資訊混雜各說各1721話的結果可能造成民眾對議題產生困惑甚或各持己見而形2成衝突Voltmer20043以目前台灣媒體與政黨競爭相合的程度非主流4政黨之言論已難以見諸媒體而媒體作為政黨競爭攻防的5環閱聽大眾也很難從單一管道媒體得到其他訊息因6此雖然媒體報導内容與方向已不再受限制但是媒體在不7同資源下競爭的結果可能導致部分訊息被忽視甚或扭曲8最終影響選舉公平性雖然這些負面效果來自於整體媒體9報導但如前所述民調新聞具有影響選民態度的效果10因此在選前減少一些資訊作為媒體報導的標的有助於維持11些許公正性12參考書目13DaoustJ.-FDurandC.BlaisA.2020.ArePre-ElectionPollsMoreHelpfulthan14HarmfulEvidencefromtheCanadianCase.461Y15186.15DurandC.GoyderJ.2023.DopollsinfluencethevoteSSRNElectronicJournal.16httpsdoi.org10.2139ssrn.452204217GasperoniG.MantovaniD.2015.Theimpactofexposuretopre-electionpollson1821votingbehaviour.ItalianPoliticalScienceReviewRivistaIalaaDiScienzaPo-2litica4511-23.3GelmanA.KingG.1993.WhyAreAmericanPresidentialElectionCampaign4PollsSoVariableWhenVotesAreSoPredictableBritishJoalofPolcalSci5ence234409-451.6MeffertM.F.GschwendT.2011.PollscoalitionsignalsandstrategicvotingAn7experimentalinvestigationofperceptionsandeffects.EoeaJoalofPol-8calResearch505636-667.9MorwitzV.G.PluzinskiC.1996.DoPollsReflectOpinionsorDoOpinionsRe10flectPollsTheImpactofPoliticalPollingonVoters5ExpectationsPreferences11andBehavior.TheJournalofConsumerResearch23153-67.12SorokaS.BodetM.A.YoungL.AndrewB.2009.CampaignNewsandVote13Intentions.JournalofElectionsPublicOpinionandParties194359-376.1921vanderMeerT.W.G.HakhverdianA.AalderingL.2015.OfftheFenceOnto2theBandwagonALarge-ScaleSurveyExperimentonEffectofReal-LifePoll3OutcomesonSubsequentVoteIntentions.Tn纪maionalJournalqfblicCinion4Research28146-72.5VoltmerK.2004.Themassmediaandthedynamicsofpoliticalcommunicationin6processesofdemocratizationanintroduction.InK.VoltmerEd.Massmedia7andpoliticalcommunicationinnewdemocraciespp.1-17.Routledge.https8doi.org10.43249780203328668910ii附屬文件之名稱及其件數3文件編文件名稱或内容備註號12110212此致3憲法法庭公鑒45中華民國丨3年十月曰6具狀人簽名蓋章7撊认簽名蓋章M111211憲法訴訟法以下簡稱本法第19條第1項規定憲法法庭審理案件認有必要時得依2職權或依聲請通知當事人或關係人到庭說明陳述意見並得指定專家學者機關或團體3就相關問題提供專業意見或資料本法第6條第1項第2項以外之機關受憲法法庭通知依4本條第1項規定提出專業意見或資料意見時使用本意見書52本法第19條第3項規定當事人關係人以外之人民或團體依第一項指定提出專業意6見或資料時應揭露以下資訊一相關專業意見或資料之準備或提出是否與當事人關係人或其代理人有分工或合作關78係二相關專業意見或資料之準備或提出是否受當事人關係人或其代理人之金錢報酬或資910助及其金額或價值11三其他提供金錢報酬或資助者之身分及其金額或價值123本法第14條第1項第7款規定書狀應記載附屬文件之名稱及其件數","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471772,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt7","doc_att_type":3,"doc_att_title":"憲法法庭函詢及內政部1121205台內民字第1120142276號回函_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/60e5d5ae-7996-4220-a8c3-fd0263c5788f.pdf","doc_att_content_real":"憲法法庭函詢及內政部1121205台內民字第1120142276號回函_OCR.pdf","doc_att_sort":0,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"函稿代碼C009-9空白函稿蕙法法庭函稿地址100203臺北市中正區重慶南路一段124號承辦人陳淑婷電話02-23618577轉770受文者如行文單位發文日期中華民國112年11月7曰發文字號憲庭力111憲民4196字第1120000044號速別密等及解密條件或保密期限附件如文附件已上主旨為本庭審理當事人聲請法規範及裁判憲法審查案請於文到30日内就說明二及四所列事項提供意見及相關資料惠復說明一依憲法訴訟法第19條第1項規定辦理二民國105年12月14日施行之公職人員選舉罷免法第53條第2項規定政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截人舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述其立法理由為何三關於選前禁止發布民意調查資料之規定貴部有無相關研究報告有無相關外國立法例可供參考如有請惠予提供參辦四請就附件聲請人之聲請意旨提供貴部意見正本内政部副本憲法法庭審判長許檔號保存年限内政部函地址100218臺北市中正區徐州路5號聯絡人章法琪聯絡電話02-2356-5066傳真02-2356-6217電子信箱moi2015@moi.gov.tw受文者蕙法法庭憲法法庭收文112.1205發文曰期中華民國112年12月5曰發文字號台内民字第1120142276號憲字第號速別普通件密等及解密條件或保密期限k附件如主旨301000000A112014227601-l.pdf主旨有關貴庭函詢公職人員選舉罷免法第53條第2項規定疑義1案檢陳本部意見1份復請查照說明復貴庭112年11月7日憲庭力111蕙民4196字第1120000044號函正本憲法法庭副本線21205憲法法庭RGUY111第1頁共1頁TCCA1120056069憲法法庭為審理當事人聲請法規範及裁判憲法審查案内政部意見112.11.27一105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第53條第2項規定之立法理由一105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法以下簡稱公職選罷法第53條第2項政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述之規定係96年公職選罷法全文修正時參照總統副總統選舉罷免法以下簡稱總統選罷法第52條第2項規定增列一致禁止規範105年公職選罷法復再增列將罷免等同選舉為相同之規範如附件1二至上開總統選罷法第52條規定則係84年制定之時由立法委員提案增列如附件2其立法理由為繼於近年來選舉期間候選人政黨個人法人代表以發布民意調查資料為競選或助選手段影響選情甚鉅因此為不使民意調查之公器成為候選人及政黨之私器並兼顧新聞媒體反應確實民意之必要性本條以列舉之方式規定投票前不得發布候選人得票數或得票率預估值候選人聲望或選民認同排名選民政黨認同及其他選民政治態度等足以影響選情之民意調查資料以維護選舉之公平性如附件3嗣92年擴大其規制範圍除維持選前10曰不得發布選舉民調外亦明定不得加以報導散布評論或引述另外為避免不實民調誤導選民提高1民調公信力增列自選舉公告發布之日起至投票日10曰前雖可發布選舉民調惟應載明相關事項如附件4二選前禁止發布民調之規定貴部有無相關研究報告有無相關外國立法例可參考一有關選前禁止發布民調之規定卷查本部檔存資料並無相關研究報告二至外國立法例部分經查中央選舉委員會105年6月16日召開之選舉民意調查有無規制必要性公聽會會議資料所載如附件5我國選舉公告發布後至投票曰10日前選舉民調之規制應係參酌法國立法例依據法國1977.7.19第77-808號法律11法國每1輪選舉投票日之前1個星期及投票進行中不得以任何方式發表散布或評論民意調查結果發表或散布與公民投票總統選舉選舉法所適用之各種選舉歐洲共同體大會代表選舉直接及間接相關之民意調查時執行單位應向民意調查委員會報備未依規定報備前不准發表或散布民意調查結果其報備應包括下列說明1.調查目的2.被訪者挑選方法樣本選擇及組成3.執行訪問情形4.問卷全文5.每項問題之未回答人數比例6.對所發表結果在解釋上之限制7.如有必要所發表之間接結果以及其推論方法民意調查委員會得要求民意調查發表或散布者公開說明其全部或部分内容民意調查委員會認為必要時執行單位應保留其據以發表或散布民意調查結果之資料民意調查委員會應確認各民意調查單位或人士2在準備發表或散布之民意調查中並無任何形式或為任何利益之共同研商共識明文或默認之協議或結盟以阻止或妨礙其他人士或單位辦理相同之民意調查三聲請人之聲請意旨本部回應意見一公職選罷法第53條第2項規定之民調資料無論係散布尚未發布之選舉民調資料或已發布之選舉民調資料均應受該條規範限制有關聲請人主張公職選罷法第53條第2項規定之民調資料未區分禁止期間内尚未發布之民調資料或已發布之民調資料1節鑑於該條之立法目的係為保障選舉之公平與公正避免任何人在選舉最後階段藉由民意調查資料影響選民之判斷進而影響選舉結果爰規定政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前之期間内禁止發布報導散布評論或引述任何有關候選人或選舉之民意調查資料違反者自應依法論處至於所發布的選舉民意調查資料係何時作成則非所問另參照高雄高等行政法院111年度訴字第66號判決意旨該院認為無論投票曰10曰前已發布或投票日前10日内發布之選舉民調資料倘經人加以報導散布評論或引述使該資料訊息流通於選民舆論中均無法排除其將對選民投票意向及選舉投票結果發生干擾作用之可能性如從寬採不予禁止則只要於第1項期間之投票曰10曰前之12曰先行發布即可於第2項投票曰前10曰起至投票時間截止前之期間内任意加以報導散布評論或引述而不受法規禁止將創設放任有心人恣意操作選舉民調以干擾投票結果之空間有違立法者之本意準此公職選罷法第53條第2項規範禁止之行為係投票曰前10日起至投票時間截止前期間内發布報導散布評論或引述選舉民調資料即該當該規定之違規行為至選舉民調資料何時作成有無發布過均不影響違規行為之成立聲請人投票日前10日内散布之選舉民調資料早於投票曰10日前已作成發布仍屬上開規定禁止之選舉民調資料散布行為以符合立法規制目的公職選罷法第53條第2項規定之散布行為無論係利用大眾媒體或社群媒髏均應受該條規範限制有關聲請人主張公職選罷法第53條第2項規定之散布未區分利用大眾媒體或社群媒體1節按公職選罷法第53條第2項對於大眾傳播媒體之管制規定係著重在個案的特定行為規範並未預先定義行為人之特定行為係利用何種媒介型態從事違規行為類似立法模式如公職選罷法第104條規定意圖使人當選或不當選之散播不實及第56條規定政黨及任何人不得於投票日從事競助選或罷免活動均未預先定義何種媒介型態行為人利用大眾傳播媒體網際網路或其他社群媒體為該違規行為即屬該當法條射程所及之規範範圍均屬適例聲請人利用新興型態媒介如臉書散布選舉民調自屬選舉民調限制規範之適用範圍至為明確三公職選罷法第53條第2項規定係為達成選舉公平與公正之公益目的對於聲請人言論所為合理之限制符合比例原則且無侵害憲法保障言論自由有關聲請人主張言論自由應採最嚴格審查基準1節言論自由為人民之基本權利蕙法第11條有明文保障國家應給予最大限度之維護俾其實現自我溝通意見追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮惟為兼顧對個人名譽隱私及公共利益之保護法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制司法院釋字第509號參照公職選罷法第53條第2項規定及其立法目的在於追求選舉之公正係基於公共利益之保護而設符合憲法第23條限制權利之目的且其限制之範圍並非漫無邊際僅限於與選舉或候選人有關之民調始不得發布並非所有民調資料均不得發布且限制之期間更僅限於投票前10日内公職選罷法第53條第2項規定之限制其手段係屬輕微且適當為達成公正選舉之目的所必要符合比例原則亦無違背蕙法保障言論自由之精神臺北高等行政法院101年度訴字第1825號判決臺北高等行政法院106年度訴字第515號判決參照四違反公職選罷法第53條規定之處罰中央選舉委員會可就個案情況加以審酌裁處另本部已調降違反規定者之罰鍰額度並依不同對象分別定明罰鍰之上下限105年12月14日修正公布之公職選罷法第110條第5項規定違反第53條規定者處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰上開規定定有10倍罰鍰區間賦予裁罰機關在罰鍰額度内有裁量空間又查行政罰法第18條第1項規定裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度所生影響及因違反行政法上義務所得之利益並得考量受處罰者之資力同條第3項亦有減輕處罰之規定中央選舉委員會可就個案情況加以審酌裁處另衡酌政黨候選人罷免案提議人之領銜人被罷免人及其受僱人代理人或使用人違反上開規定係有藉以動搖他人投票意向影響選舉罷免結果與渠等以外對象之違法多屬一時不察違法之惡意及影響程度容有差異112年6月9曰修正公布之公職選罷法第110條第6項規定已依該2類對象分別定明違反第53條規定者政黨候選人罷免案提議人之領銜人被罷免人及其受僱人代理人或使用人處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰前款以外之人處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰併予敘明附錄附件列表附件1公職選罷法第53條法條沿革節錄6附件284年立法院公報第84卷第47期院會紀錄節錄附件384年立法院議案關係文書趙永清委員等23位提案增訂總統選罷法草案節錄附件492年行政院函請審議公職選罷法部分條文修正草案節錄附件5選舉民意調查有無規制必要性公聽會會議資料7","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471770,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt4","doc_att_type":3,"doc_att_title":"陳英鈐教授1130515專家諮詢意見書_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/0502efc6-06d2-41a5-8b15-82b4919471fc.pdf","doc_att_content_real":"陳英鈐教授1130515專家諮詢意見書_OCR.pdf","doc_att_sort":1,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"專家諮詢意見書1案號111年度憲民字第4196號專家學者機關或團體姓名或名稱陳英鈐身分證明文件字號住居所所在地事務所或營業所電話傳真電子郵件位址送達代收人國立中央大學法律與政府研究所送達處所機關團體代表人姓名憲法法庭彳1m5.1e身分證明文件字號稱謂職業住所或居所電話傳真電子郵件位址1為憲法訴訟類型提出專家諮詢意見事2應揭露事項23相關專業意見或資料之準備或提出是否與當事人關像人或其4代理人有分工或合作關僑無5二相關專業意見或資料之準備或提出是否受當事人關像人或其6代理人之金錢報酬或資助及M金額或價值無7三其他提供金錢報酬或資助者之身分及其金額或價值無8專業意見或資料9一系爭規範的沿革........................................410二比較法的規定...........................................811一國際管制鳥瞰....................................812二不同規範脈絡的解釋..............................9131歐洲規範或建議...................................10142法國............................................11153德國............................................12164英國...........................15175加拿大..........................................16186南韓與聯合國人權委員會.........................1719三小結我國憲法規範的解釋.......................1920三中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免21法第53條第2項禁止於選前十日發布報導散布評論或引22述民意調查資料是否牴觸憲法第11條人民言論自由之保障.2023一系爭規定限制人民言論自由.......................2024二審查基準......................................2025三比例原則審查.................................21211投票自由與選舉公平公正為特別重要公共利益....2122系爭規定有助於目的達成........................2233無較小侵害手段.................................2344系爭規範造成侵害與達成目的之間具相稱性.......2355小結系爭規範並未侵害言論自由...............25四中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免6法第53條第2項所稱發布與散布之文義是否不明確78而違法律明確性原則......................................259一發布與散布之差異非難以理解........2510二發布與散布之差異為一般受規範者所得預見2911三發布與散布之差異可由法院審查認定及判斷3012四小結............................................31五中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免13法第110條第5項未區分所禁止者係已發布之民調資料1415或尚未發布之民調資料亦未區分係利用大眾媒體或社群媒體而為散布等行為一律處罰最低新臺幣50萬元之1617鍰是否違反憲法第23條比例原則及第15條財產權保障意18旨........................................................3119一系爭規定未區別民調資料是否已發布違反比例原則.3120二系爭規定未區分利用大眾媒體或社群媒體的21違法者責任一律處新台幣五十萬以上違反比例原則與罰22責相當原則............................................3323六選前民調對選舉結果之影響為何其是否會因距離選舉日之24遠近而有不同禁止選前公布民調是否有助於選舉之公正2514..............................3426一選前民調對選舉結果之影響為何................3427二其是否會因距離選舉日之遠近而有不同3631三禁止選前公布民調是否有助於選舉之公正性.......372七鑑定報告結論.........................................3834一系爭規範的沿革5禁止選前公布民調是為了避免選舉民調武器化成為不公平6競爭的工具最早禁止選前10天不能發布民意調查資料的規定7出自民國84年總統副總統選舉罷免法下稱總統選罷法當時8正值第三次台海危機特別將總統選罷法單獨立法趟永清等三9十八位委員提案禁止選前7日後修正為10日1發布下列列民意10調查資料一候選人得票數或得票率預估值二候選人聲11望或選民認同排名三選民政黨認同及其他選民政治態度12立法理由說明鑑於近年來選舉期問候選人政黨個人法13人代表以發布民意調查資料為競選或助選手段影響選情甚鉅14因此為不使民意調查之公器成為候選人及政黨之私15器並兼顧新聞媒體反應確實民意之必要性本條以列舉之方16式規定投票日前7日不日得發布....等足以影響選情之民意調查17資料以維持選舉之公正性2立法委員蔡同榮為避免選前民18調成為選戰工具選前偽造民意調查結果試圖影響選舉提案19禁止選前五天公布民調320經立法院表決通過之85年總統選罷法第47條第1項規定政21黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動即一般所稱之22競選安靜日electionsilence同法第47條第2項規定採立法委23員趙永清提案但因為原草案列舉規定仍難以窮盡管制行為類24型於是改採不確定法律概念4政黨及任何人或法人代表1立法院公報第84卷45期2802號.45頁立法院公報84卷37期2794號報45頁2立法委員趙永清版總統副總統選舉罷免法立法院第二屆第五會期第十七次會議議審關係文畫中華民國84年4月26曰印發報84之263立法院公報第84卷45期2802號59-60頁4中選會選舉民意調查有無規制之必要公聽會會議記錄憲法法庭函詢及內政部1121205台1不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料25違反者處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰違反者85年總統選罷法第86條第2項3民國86年立法委員陳其邁等31人認為z公布以預測選舉45結果為目的之民意調查動機未必純正而且公布民意調查結果往往會影響選舉的公正弊害甚多參照日本公職選舉法第1386條之36提案增訂公職人員選舉罷免法下稱選罷法第51條之782禁止任何人在選罷法第45條所規定的競選活動期間内公9布有關候選人受歡迎程度或預測選舉結果之民意調查違反10者處新台幣50萬到500萬罰鍰選罷法第97條之3草案711民國89年總統選舉22家民調機構在投票日前十天所做最12後民調中高達10家45.5預測失準8政大選舉研究中心民13國89年的研究顯示受訪的民眾有53.4不相信選舉民調9民國1489年行政院提出選罷法修正草案第52條仿效當時總統選罷法15第47條第2項規定政黨聯盟及任何人於投票日前五日起至投票時間截止前不得以任何方式發佈有關候選人或選舉之民意調16查資料媒體轉播是否屬於發佈有爭議草案新增亦不1718得加以報導散布評論或引述民意調查資料因公職人員選舉競選期間較短故規定禁止時間為投票日前五日起至投票時間19截止1民國90年民進黨團做出相同內容提案11同年第五屆20內民字第1120142276號回函附件二s立法院公報第84卷47期2804號上冊.360-361頁6曰本公職選舉法第138條之3譯文及解說請參照田中宗孝著劉好山譯日本公職選舉解說中央選舉委員會出版台北1993頁1857立法院第三屆第四會期第二十四次會述遞邊中華民國86年12月13日印發報283頁8蘇建州台灣2000年總統選舉民調之準確度評量與影響因素分析調查研究第12期200210頁999陳陸輝主編民意調查台北202326頁11立法院第四屆第五會期第二次會議謙案關fe义枵中華民國90年2月24日印發政617-618頁賴錦珧公職人員選舉罷免法釋論台北2003頁18251立法委員選舉部分候選人選前具有高民調開票卻落選批評2者認為選前公布民調結果嚴重扭曲選民投票意向導致若干民3調領先的立委候選人落選1112換言之民意調查並無法預測4實際選舉結果僅淪爲候選人與政黨傳達棄保效應的文宣工具13民國91年間立法委員已形成跨黨派共識14立法委員56蔣孝嚴等48人參照當時有效之總統選罷法第47條以及日本公7職選舉法第138條之3提案禁止自競選活動開始至投票截止前以任何方式舉行發表報導散布評論或引述民意調查89資料15中選會和行政院也贊成禁止公布民調時間延長為投票曰10前10日16民國92年總統選罷法第47條移列為第52條並修正為避免1112以不霣民調誤導選民提高民調公信力增列第一項要求投13票曰十日前民意調查資料之發布應載明負責調查單位或主持14人抽樣方式母體及樣本數經費來源及誤差值第二項修15正為於投票日前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發16布有關候選人或選舉之民意調查資料此外增列禁止對於該17民意調查資料加以報導散布評論或引述違反第52條規18定者罰鍰提高為新臺幣五十萬元以上五百萬元以下1719民國96年選罷法修正第53條增列與當時有效之總統選罷法第52條完全相同之規定禁止選前10日發佈或散播民意調查2011立法院第四屆第五會期第五次會議遥翻疆鹿艺邊中華民國90年3月17日印發委130頁12臺北高等行政法院105年度訴字第1488號判決頁913吳重禮曹家鳳蔡宜寧民意調查能否準確預測選舉結果理論與政策第16卷第三期91年10片頁19-2014立法院公報第91卷第27期率a砰紀銳頁23立法院公報第91卷第45期委員會紀錄頁24615立法院第五屆第一會期第十五次會邁趟迴中華民國91年5月15曰發行委10716賴錦珧公職人員選舉罷免法釋論台北2003頁18217立法院公報第92卷40期3314號中蔣冊討261-262頁立法院公報第92卷41期3315號.253頁61資料行政院提案之立法理由說明一本條新增二為避免以2不實民調誤導選民提高民調公信力第1項爰明定自選舉公告3發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發4布應載明負責調查單位或主持人辦理時間抽樣方式母體5及樣本數經費來源及誤差值三參照總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定明定投票曰前10日起至投票時間截止前政黨67及任何人不得發布有關候選人或選舉之民意調查資料對於該民8意調查資料加以報導散布評論或引述者亦應予以禁止爰為第2項之規定18910民國99年有立法委員建議將禁止公布民調時間延長避免選舉不公平19民國105年12月14日選罷法第53條修正下稱11105年修正條文將罷免亦等同選舉為相同之規範2105年修1213正條文即本案鈞庭違憲審查對象民國112年選罷法修正第52條增列第2項未備載出處來1415源之民意調查及其他各式具民意調查外觀之選舉罷免資料有誤16導選民使之無從辨識此類出處來源不明資訊之真確性自應禁止其發布報導散布評論及引述另外配合行政法院判決1718政黨候選人提議人之領銜人或被罷免人自行評估其得票數或18立法院第六屆第二會期第10次會議謎案關係文民國94年11月9曰印發政56印全文規定如下政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日十日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布應載明負責調查單位或主持人辦理時間抽樣方式母體及樣本數經費來源及誤差f值第一項政黨及任何人於投票曰前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人或選舉之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述第二項19立法院公報第99卷第70期委員會紀錄155-156頁2全文規定如下政黨及任何人自選舉公告發布及罷免案成立宣告之日起至投票日十日前所為有關候選人被罷免人或選舉罷免民意調查資料之發布應載明負責調查單位及主持人辦理時間抽樣方式母體數樣本數及誤差值經費來源第一項政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資料亦不得加以報導散布評論或引述第二項請見立法院第九屆第一會期第20次會議議案關係文書民國105年7民國105年7月6日印發月6日印發討98-99頁1得票率則不在禁止之列105年選罷法第二項改列第三項21105年選罷法第一百一十條第五項移列為第六項並做修正2過去因違反選罷法第五十三條規定者處新臺幣五十萬元以上34五百萬元以下罰鍰歷年來類此案例多以最低之新臺幣五十萬元裁罰該額度對一般無意間違反規定者霣屬過苛修正後56第一百一十條第六項調降處罰額度並依違反者身份可能對選7舉罷免公平產生之影響不同分別其處罰額度政黨候選8人罷免案提議人之領銜人被罷免人及其受僱人代理人或使9用人違反上開規定係有藉以動搖他人投票意向影響選舉罷10免結果處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰第一百一11十條第六項第一款參照上述對象以外之人違法多屬一時不12察違法之惡意及影響程度容有差異處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰第一百一十條第六項第二款參照221314二比較法的規定15一國際管制鳥瞰161718選前是否應該禁止公布民調應該在多久以前禁止公布民19調國際社會並無定論歐洲民意及市場研究協會European20SocietyforOpinionandMarketingResearch及世界民意研21究學會WorldAssociationforPublicOpinionResearch202322年發布的研究報告顯示在六大洲157國資料中共有18的國家禁止在選前七天或更久期間發佈民調歐洲國家平均禁止2324在選舉前三天公布民調拉丁美洲國家平均禁止在選舉前七天公布民調2017至2022年延長和縮短禁止期間的國家數目大致2521立法院公報第112卷056期5141號二冊.討188-189頁22立法院公報第112卷0S6期5141號二冊討223-224頁81相同23另一項研究顯示新興民主國家採行的比例高於老牌民主國2家2452論者依此指臺灣封關天數比全球6成以上國家都還長3425新加坡規定選舉期間禁止發佈允許發佈或促使發佈選舉民調違者處1500新加坡幣以下或一年以下有期徒刑或兩者56俱罰26宏都拉斯禁止在選前三十天發佈民調歐盟27會員國對於是否禁止選前公布和散布民調並無統一規7定會員國規定也不一致義大利禁止在投票前15天發佈或散布89民調27賽普勒斯七天西班牙五天2810二不同規範脈絡的解釋11選舉民調要如何管制大抵可分為四種模型A自由市場完全尊重媒體新聞自由與民調人員的職業自由及言1213論自甶聽任選舉民調百鳥爭民鳴由言論市場決定民調對選舉14的影響B自我管制由新聞媒體與民調組織自我管制自行制訂民調守1516則公布民調方法與資料供大眾檢視與批評17C透明化管制由政府強制要求媒體與民調組織公布民調方法與資18料供大眾檢視與批評管制強度則依各國管制理念而定ESOMARandWAPORTheFreedomtoConductandPublishOpinionPolls-A2023WorldwideUpdatep.20-21.24LagolGuinjoanMBermudezS.Regulatingdisinformationpollembargoandelectoralcoordination.PublicOpinQ.2015Sep2794932-51947.25台灣民調範圍一直比你想的寬封關天數比全球6成以上國家都還長出處信傳媒httpswww.cmmedia.com.twhomearticles432862678cParliamentaryElectionsAct1954.27IRISSpecial2017-1Mediacoverageofelections-thelegalframeworkinEuropepara.13.2.4httpsrm.coe.int1687834b2SofiaVerzaAnoverviewofItalianonlineandofflinepoliticalcommunicationregulation5p.18httpsglobalfreedomofexpressioncolumbia.eduwp-contentuploads201802policy-brief_defl.pdf28EPRSEuropeanParliamentaryResearchServiceLengthoftheelectioncampaignandtheelectoralsilenceperiodinEuropeanParliamentelections.2023p.3.1D完全禁止.在投票日或投票日之前幾日完全禁止出口民調或民2調影響選民投票行為維護選舉公正性29033以上四種類型僅為理想類型各國對於選前民調的管制各有其脈4絡以下僅擇幾種混合管制類型說明英國和德國禁止投票日出口民5調同時依賴新聞媒體與民調組織自我管制選前民調法國加拿大6和南韓則採投票日與選前幾日禁止民調法律另要求禁止期之前的選7舉民調必須公開民調方法聯合國人權委員會的裁決與歐洲人權法院8不認為禁止選前民調本身即當然抵觸言論自由選罷法第53條基本9上是採取C和D混合管制模型但是對投票日10日前的民調透明化10要求採低度管制111歐洲規範或建議12威尼斯委員會建議應該避免過長的民調禁制期間2018年賽13普勒斯的總統選舉禁止在投票日前七天公布民調2019年斯洛伐克14的總統選舉禁止在投票日前14天公布民調兩者皆影響選民的資15訊不無疑問許多民調都是在投票日或投票日前夕於網路或社16群媒體上公布很難加以控制特別是對於假民調317由歐洲理事會CouncilofEurope目前46個會員國外交部18長組成的部長委員會CommitteeofMinisters312007年建議無19論經由管制或自我管制應確保媒體散布選舉民意調查結果時應20載明主持或出資調查的政黨或組織執行調查的組纖與調查方法21調查的樣本數與誤差值辦理民調的日期或期間歐盟會員國如禁22止在投票曰或投票曰之前數曰發布或散布publicationdissemi-23nation選民投票意向的民意調查應與歐洲人權法院解釋的歐洲29以上參考GuyLachapellePollsandthemediainCanadianelections-takingthepulse1991p.15的分類而形成的管制類型30VENICECOMMISSIONREPO叮ONELECTORALLiWANDELECTORALADMINISTRATIONINEurope8October2020para.187.31CommitteeofMinistersAbouttheCommitteeofMinistershttpswww.coe.intenwebcmabout-cmlastvisitedMay72024.1人權公約第10條言論自由保障相符會員國得考慮在投票時間截止2前禁止媒體報導出口民調的結果32歐洲人權法院並沒有對禁止選前民調做出實體判決在20093年判決當中對於希臘禁止在投票日前15日內發佈或散布選民投票4意向民調法院認為並未影響聲請人的投票權利因而不受理3343562法國7法國原本禁止在選前一個禮拜發布播送或評論民意調查資料8342001年法國最高法院認為系爭規定違反歐洲人權公約第10條9言論自由保障35法國因而縮短禁止期間為選舉前一天至投票日投1011票時間結束為止36法國在投票日當天禁止所有競選活動如果不12禁止選前民調在投票日當天即無法反映對其不利的民調3713法律禁止的民調並不包涵以網路使用者為對象的網路民調因其不構成全體選民的代表性樣本38法國民調專家NicolasSauger1415認為如果要禁止選前民調就應該要拉長時間到兩週否則可以透過其他選舉預測的方法來影響選舉例如google趨勢大數據分1617析Googletrendsdata或者賭博等其他方法這不在法國選32CommitteeofMinistersRecommendationCMRec200715.para.8.33DimitrasandOthersv.Greeceapplicationsnos.5957309and.6521109citedfromECHRpressreleaseBanondisseminatingopinionpollsonvotingintentionsfor15dayspriortoelectionsapplicationsinadmissible07.09.2017.34Jean-ClaudeMascle著張台麟譯法國選舉法規釋義台北1996l52.35陳淳文表意自由與選前民調發布之禁止總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項評析政大法學評論第69期2002年3月第121頁36GraemeOrrandRonLevyRegulatingOpinionPollingADeliberativeDemocraticPerspectiveApril292016UniversityofNewSouthWalesLawJournalVol.39No.12016p.329.AvailableatSSRNhttpsssrn.comabstract277241937HouseofLordsSelectCommitteeonPoliticalPollingandDigitalMediaCorrectedoralevidencePoliticalPollingandDigitalMediaTuesday21November2017.0102ProfessorNicolasSaugero38ErnestoApaet.Al.MediacoverageofelectionsthelegalframeworkinEuropeStrasbourg2017p.53.httpsrm.coe.int16807834b2.lastvisitedonmay62024.11舉法規的禁止之列3904若要禁止網路上發佈或散布民調執法上有12困難瑞士和比利時的法語網站並不受法國民調禁令的管制20173年總統選舉在所有投票所結束投票以前許多外國網站開始出現出4口民調的報導432022年總統選舉面臨Tweeter現改名為X上的5訊息難以管制的困難413424根據歐洲視聽觀察組織EuropeanAudiovisualbservatory2017年的研究報告違反選前民調的規定很少67受到制裁法律規定的刑罰從未動用常用的只是對媒體的警告42893德國10德國基於言論自由資訊自由以及職業自由的保障選前或11者投票日當天都可以發布民意調查或根據民意調查作出選舉預測1243根據德國聯邦選舉法第32條第2項在傍晚六點投票時間結束之1314前不得公布包括在網路上公布44訪問剛投完票者投票意向之民意調查結果45這種民調一般稱之為出口民調ExitPolls具有相1539HouseofLordsSelectCommitteeonPoliticalPollingandDigitalMediaCorrectedoralevidencePoliticalPollingandDigitalMediaTuesday21November2017Q102ProfessorNicolasSauger40DamianTambiniStudyontheuseofinternetinelectoralcampaignsCouncilofEuropestudyDGI201711p.17.http5rm.coejntuse-of-intern6t-in-eiectoral-campaifins-16807c0e24.41MathieuPolletTwitterputsFranceselectoralcoveragebantothetesLEuractivFrancetranslatedbyDanielEckApril13.2022updatedApril14.2022lastvisitedatMay62024httpswww.euractiv.comsectiondigitalnewstwitter-puts-frances-electoral-coverage-ban-to-the-test42ErnestoApaetAlvMediacoverage-ofelectionsthelegalframeworkinEuropeStrasbourg2017p.53.httpsrm.coe.int16807834b2lastvisitedonmay62024.43ThuminSchrieberBWahIGllAufl.Koln202132Rn.10WissenschaftlicherDienstdesDeutschenBundestagesEinflussvonMeinungsumfragenundDemoskopienaufWahlerverhaltenundWahlergelpnisse2016S.8.44VerfassungsgerichtshofSaarlandUrt.v.29.09.2011Az.Lv411.4532Abs2BundeswahlgesetzDieVeroffentlichungvonErgebnissenvonWahlerbefragungennachderStimmabgabeuberdenInhaltderWahlentscheidungistvorAblaufderWahlzeitunzulassig.httpswww.gesetze-im-internet.debwahlg32.html121當的準確性若在投票時間結束前公布恐影響尚未投票人的投票2意向侵害投票人的投票自由46倘若有的人在投票日上午投票3沒有其他人的投票資訊有的人在下午投票已經有出口民調的資訊這違反投票權的平等保障47違反者將被課處最高50000歐元4罰鍰聯邦選舉法第49條之14856是否違反上述規定並不以公布真實的出口民調為限重要的是公正的觀眾依據新聞的客觀內容可能得到的印象例如199978年歐洲議會選舉投票時間至晚上九點結束德國公共電視第二台ZDF在投票日當天晚上七點節目播報我們已經可以說很多910選民已經改變了他們的傾向觀眾可能會認為該播報是根據出11口民調得出的結論即使該聲明不涉具體有數字為據的結果而12僅為總體趨勢觀眾的假設可由以下事實得到支持該新聞是在大多數選民已經投票的時間選舉曰晚上7點發布的因此該播1314報顯然違反聯邦選舉法第32條第2項但聯邦選務長Bundeswahlleiter認為德國公共電視第二台編輯室主管並非故15意為之因此綜合各種情況不予處罰49502009年德國聯邦眾議院16選舉在投票選舉時間結束之前有人在Twitter上面先行洩漏出1718口民調的結果預測自由民主黨將大敗引起軒然大波5C法定投票時間結束後德國聯邦選舉法並不限制媒體依據出口1920民調參酌過去選舉資料民調結果等等推估選舉結果如果選舉46BT-Drucks82306.S.3Drucksache82881.S.8.47WissenschaftlicherDienstdesDeutschenBundestagesGesetzlicheRegelungenzurVeroffentlichungvonWahlumfragen2017S.3.48BergerinSchrieberBWahIGllAufl.Koln202149aRn.2.49BeschluRdesWahlprufungsausschusseszurEP-Wahl1999inBT-Drucks142761v.22.02.2000AnlageI5S.6乃本案並為後續案例引用請見BeschluRdesWahlprOfungsausschussesinBT-Drucks.161800v.22.06.2006Anlage25S.181.ThuminSchrieberBWahIGllAufl.Koln202132Rn.9.50BerlinerZeitungWahlgetwitterzurbtw13verSffentlichtam23_09_2013最後澳J覽曰2024年5月4曰httpswww.berliner-zeitung.dearchivbundestagswahl-bei-twitter-wahlgetwitter-zur-btw-13-li.504275.131競爭激烈推估的結果變化有如洗三溫暖51在投票時間結束之前已2經排隊要投票在法定投票時間截止後仍然有權完成投票以保3障已經排隊者的選舉權投票時間截止後已排隊而尚未投票者可能知悉出口民調因而侵害平等投票權但聯邦憲法法院認為.而45此不違反聯邦選舉法第32條第2項的規定5262021年9月26日德國聯邦眾議院選舉之前民調機構Forsa7發佈民調預測選舉結果民調資料包含尚未投票的選民以及已經透8過郵寄投票Briefwahl的選民德國聯邦選務長GeorgThie丨認9為這違反德國聯邦選舉法第32條第2項的規定Forsa向德國10Wiesbaden行政法院提起確認訴訟以及假處分.法院2021年9月1116曰判決認為無論從歷史解釋體系解釋或目的解釋來看.系爭12禁止規定皆不包含郵寄投票而僅及於投票日當天親自投票的出口民調2021年正值新冠肺炎期間.預測會有57.2的人以郵寄投13票參與選舉53但法院認為系爭民調包含詢問已經郵寄投票的投1415票人也不構成對選民投票行為的非法影響5455法院因此做成判16決暫時性確認Forsa系爭行為不違反聯邦選舉法第32條第2項17案件提起抗告Kassel高等行政法院在2021年9月22日裁定聯邦選舉法第32條第2項所規範的對象不包括郵寄投票駁回抗告確定18551920德國文獻和媒體早已有人呼籲仿效其他國家禁止選前公布民調56GerdBosbach建議德國應該仿效其他歐盟國家在選前2151ThuminSchrieberBWahIGHAufl.Koln202132Rn.10.52BVerfG2BvC423Rn.168.53DieWeltStreitumSonntaesfraRe-Forsa-lnstitutverklagtBundeswahlleiterVeroffentlichtam10.09.2021.httpswww.welt.depolitikdeutschlandarticle233723434BundestaESwahl-Strelt-um-SonntafisfraBe-Fofsa-institut-verklafit-Bundgswahlleiter.htmi最後閱覽曰2024年5月4曰.54VGWiesbaden6.KammerBeschlussv.16.09.2021.Az.6L117421.WI.55VGHKasselBeschl.v.22.9.2021-8B19292156ThuminSchrieberBWahIGHAufl.Koln202132Rn.4.一至二週禁止民調57德國歌廷根大學FrankSchorkopf教授認12為郵寄投票和本人親自投票所獲得的選舉資訊不同為了確保投票自由和平等應該將德國郵寄投票時間縮短為投票日前二周同3時在此期間規定禁止民調以避免部分人已經郵寄投票之後民調45機構再度發佈民調已經郵寄投票的人無法回應民調尚未投票的6人則可以根據民調做策略性投票58784英國英國2014年仍為歐盟會員國禁止任何人在最後一個歐盟會9員國歐洲議會議員選舉投票所關閉前.發佈publish出口民調59061011荷蘭在2014年5月23日即完成投票荷蘭媒體當天即報導出口民12調而英國直到2014年5月25日星期天才完成投票英國媒體不得13發佈出口民調亦即以任何方式或方法使公眾或部分公眾知悉出口14民調這造成一種矛盾現象英國媒體綁手綁腳但任何人只要滑15鼠稍微動一下即可透過外國網站知悉荷蘭出口民調616英國2015年大選選前大多數民調預測選後英國將面臨無任何政黨取得過半席次形成所謂懸峙議會hungparliament17GerdBosbachSchafftdieWahlumfragenabinDIEZEITonlinevom4.September20171httpswww.zeit.depolitikdeutschland2017-09meinungsforschung-wahlumfragen-prognosen-einflussnahme-fuenf-fisch-dl7komplettansicht同見解HahleninSchreiberKommentarzumBWahIG10.Aufl.201732Rn.7.58FrankSchorkopfBundestagswahl-WahlrechtDieGrammatikderMachtFAZvom03.10.2013httpswww.faz.netaktuellpolitikstaat-und-rechtbundestagswahl-wahlrecht-die-grammatik-der-macht-12602098.html.59英國國內選舉也禁止在投票結束之前公布出民調RepresentationofthePeopleAct1983UKc2s66A.httpswww.legislation.gov.Ukukpga19832section66A.另見GraemeOrrandRonLevyRegulatingOpinionPollingADeliberativeDemocraticPerspectiveApril292016UniversityofNewSouthWalesLawJournalVol.39No.12016p.328.AvailableatSSRNhttpsssm.eomabs1ract277241960SimonWilsonEuropeanelectionsDutchexitpolldilemmaBBC23May2014accessedat03.May.2024httpswww.bbc.comnewsblogs-eu-27535855.151選舉結果出爐保守黨取得國會多數席次61引發英國是否應該禁止2選前民調的辯論62英國上議院特別委員會2017年調查報告認為3應該擴大英國媒體委員會BritishPollingCouncil自律組織的管4轄提升監督民調的功能所有選舉民調都應該向英國選舉委員會登5錄但沒必要引進法國式的媒體委員會也無須禁止選前民調63675加拿大8加拿大最高法院1998年判決加拿大選舉法禁止在競選期間9最後三天播送公布或傳播broadcastingpublicationordis-10semination選舉民調的結果系爭規定侵害加拿大自由與權利憲章11第2條第2項保障的言論自由自判決強調政治性言論限制的審查密12度必須考慮脈絡包括系爭規範保護的對象是否脆弱易受侵害13保護對象對於不實民調的畏懼和理解等因素64系爭規定為了保護14選民不受最後選舉期間不實民調影響該目的具有足夠的重要性15三天閉鎖期給予選民足夠機會批評不正確民調的調查方法因此目16的和手段之間具有合理關聯6517系爭規定並非侵害最小手段等因素應假設加拿大選民為理性18行為人rationalactor並非如此脆弱易受不實民調影響系19爭規定對言論自由的強烈侵害並非達成系爭目的精準手段一方面20係爭規定包含過廣overbroad連符合正確方法的民調也一併禁61PatrickSturgisandetal.Anassessmentofthecausesoftheerrorsinthe2015UKGeneralElectionopinionpolls.1813JournaloftheRoyalStatisticalSociety.SeriesAStatisticsinSociety2018p.758.62DavidCowlingshouldpollingbebannedbeforeanelectionBBC20January2016lastvisitedMay4th2024.httpswww.bbc.comnewsuk-politics-3b3SU419.63HouseofLordsonPoliticalPollingandDigitalMedia-ThePoliticsofPollingChapter5theOversightofPollingpara.215https卩ublications.parliamentukpald201719ldselectldppdrn10610602.htm.LastvisitedonMay42024.64ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral-SCCCases1998R.C.S.p.878.65ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral-SCCCases1998R.C.S.p.879.16止另一方面系爭規定規範不足underbroad並未強制要求公開12民調方法以供批評者或大眾檢驗而後者乃侵害言論自由較小的3手段664不同意見則認為系爭規定並未侵害言論自由一方面國會沒有5義務採取所謂侵害最小的手段因為替代方法強制公開民調方6法並無法達到相同的效果系爭規定僅是用於投票前三天才發佈7的新民調在這麼短的期間之内難以分辨民調正確與否故採全8面禁止每一位公民無論擁有多少政治上的知識都有權免於錯誤資訊misinformation的誤導67系爭規定在2000年修改選舉910民調必須詳載出資者以及調查方法同時禁止在投票日當天投票時11間截止前發佈任何先前未曾發布的新民調結果68有鑒於渥太華省2022年選舉選前兩週總共有36個民調發1213佈平均每天2.5個民調民調具有動員或反動員選民的作用因此14渥太華省選務長thethiefElectoralOfficer建議選前兩週應該禁15止發佈任何有關政黨支持率的民調69166南韓與聯合國人櫂委員會南韓舊公職選舉及選舉不正當防止法下稱選舉法第108條1718第1項規定在總統競選期間共23日內以及投票曰當天不得19發佈或在文章中引述選舉民調包括模擬選舉或受歡迎度之民意調66ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGenera-SCCCases1998R.C.S.p.880.67ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral-SCCCases1998R.C.S.pp.883-884.68Subsection3281Nopersonshallcausetobetransmittedtothepublicinanelectoraldistrictonpollingdaybeforethecloseofallofthepollingstationsinthatelectoraldistricttheresultsofanelectionsurveythathavenotpreviouslybeentransmittedtothepublic.CanadaElectionsActElectionsCanadaChapter4-AHistoryoftheVoteinCanadahttpswww.elections.cacontent.aspxsectionresdirhischap4documentindexlange.LastvisitedonMay52024YasminDawoodDemocracyandtheRighttoVote_RethinkingDemocraticRights2013511OsgoodeHallLawJournal251p.285.Note198.69ElectionsOntario2022GeneralElection-Post-EventReportp.50批評意見請見Jean-FrancoisDaoustClaireDurandMelyannGuevremont1AndreBlaisBanningpre-electionpollsisabadideahttpspolicyoptions.irpp.orgmagazinesjune-2023banning-pre-election-polls.17查的細節或結果違反者處兩年以下有期徒刑或4百萬以下韓1圓1997年南韓有位記者在總統選舉投票曰前七日發表文章報導23總統選舉民調抵觸上述規定遭南韓首爾地方法院刑事庭判處14百萬韓圓罰金5南韓憲法法院引用從眾效應以及同情弱勢效應7駁6回該記者訴訟韓國憲法法院有鑒於韓國對於選舉民調的特殊社會7環境以及對於公正選舉的需求對於選舉民調特別採取和加拿大8最高法院不同的審查路徑即使總統選舉的民意調查沒有造假恐怕也有誤導選民真正意圖妨礙選舉公正性之虞而且越接近9投票日公佈民意調查結果的的負面效果將極大化特別是不公平1011或不正確的民意正調查結果公佈時極有可能決定性地損害選舉公12正性但反駁和糾正民調結果的可能性越來越小因此法院認為系爭規定對言論自由的限制乃合理而必要70711314該記者向聯合國公政公約人權委員會提出申訴人櫂委員會152005年8月31日裁決認為南韓並未違反公政公約第19條第2項保16障的言論自由自系爭規定目的在於提供選民投票前不受干擾屬於公政公約第19條第3項第2款所保障的公共秩序publicorder17許多國家都有類似規定委員會注意到1997年當時南韓正處於民主1819政治程序的歷史特殊情境禁止選前民調本身不必然即抵觸公政公20約第19條第3項23天的選舉民調禁制期固然非比尋常人權委員會認為不需要就該項規定是否符合公政公約第19條第3項表示意2170StephenJ.CeciEdwardL.KairtJumpinRontheBandwagonWiththeUnderdogTheImpactofAttitudePollsonPollingBehaviorThePublicOpinionQuarterlyVol.46No.2Summer1982pp.228-242.71ConstitutionalCourt97heonma362394consolidatedMay281998.citedfromKyuHoYoumTheConstitutionalCourtandFreedomofExpressionJournalofKoreanLawVol.1No.22001pp.60-61.181見而認為處罰在投票日前七日引述民調做評論仍屬達成正當目2的的必要手段723人權委員會不同意見則認為系爭規定並無必要性所謂從4眾效應以及同情弱勢效應兩者互斥南韓並未展示選前民調5對選舉公平威脅的真實性736南韓2005年隨即修法禁止在投票日前6天至投票時間截止前7公佈民調結果例如今年20244月10曰舉行選舉自4月4曰起8禁止發布民調在禁止期間前一天以前進行的民調内容可在禁止9期予以公佈和報導但必須註明是在禁止期以前進行的調查另外也允許對禁止期以前公佈的結果進行報導74在缺席提1011早投票期間選舉日前5天的兩天內韓國選民可攜帶身份證12等有效證件至全國任何一個缺席投票站投票75今年缺席投票時13間為4月5日和4月6日76換言之在選民提早投票之前即禁止發14布新民調不會發生缺席投票者和本人投票日當天親自投票者兩者之間有投票資訊落差的問題韓國電視台的出口民調則於4月1015曰當天下午6點投票時間截止時準時公開7716三小結我國憲法規範的解釋1772言羊見CommunicationNo_9682001Jong-Choelv_TheRepublicofKoreainUnitedNationsReportoftheHumanRightsCommitteeVolumeIINewYork2005pp.60-65.73SupraNote60p.66.SarahJosephandMelissaCastanTheInternationalCovenantonCivilandPoliticalRightsCasesMaterialsandCommentary3rd.edvNewYork2013para.18.43p.610.74KBS韓4日起禁十.公你和報绰國會議員選舉民調結果httpworld.kbs.co.krserviceiiewsviev..hlmlanuSeaCode82324TheKoreaTimesPublicationofopinionpollstobebannedfromThursdaythroughElectionDay5httpswww.koreatimesxo.krwwwnation202404356_372024.html.75王明德張瑜明中選會赴韓國參加世界選舉機關協會選舉管理能力建構課程出國報告民國108年5月頁876KBS大選第一天提前投率上午11點現在5.09...比之前的大選高httpsnewskbs.co.krnewspcviewview.doncd7932403.77KBS將在10日進行迅速公正的開槊廣播httpswoiid.kbs.co.krservicenews_viewhtmlangcSeq_Code82364191鑑定人將參考以上各國法院論述基於鈞庭歷來判決形成的憲2法架構提出鑑定意見3三中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第534條第2項禁止於選前十日發布報導散布評論或引述民意調查資5料是否牴觸憲法第11條人民言論自由之保障6系爭規定限制人民言論自甶7人民之言論自由有...滿足人民知的權利形成公意及促進8各種政治與社會活動之功能乃維持民主多元社會健全發展不可9或缺之機制受憲法第11條明文保障其保障之內容包括主觀10意見之表達及客觀事實之陳述78系爭規定禁止於投票日前十11日起至投票時間截止前發布報導散布評論或引述民意調12查資料涉及人民取得選舉資訊的權利7908表達與陳述民意調查13的權利8候選人的被選舉權媒體的新聞自由81鈞庭主要問14題涉及言論自由國家應給予最大限度之維護82以下僅就此15分析1617二審查基準18選前10日禁止發佈報導散布評論或引述民意調查資19料對言論內容直接干預應受嚴格審查83其目的應為追求特78112年憲判字第8號邊碼50另見司法院釋字第509號第577號解釋79釋字第744號解釋80涉及公政公約第I9條言論自由請參jng-Cheolv.RepublicQfKoreaCCPRC84D9682001para.8.281德國出民調限制涉及言論自由資訊自由媒體自由請參WissenschaftlicherDienstdesDeutschenBundestagesEinflussvonMeinungsumfragenundDemoskopienaufWahlerverhaltenundWahlereebnisse2016S.8.釋字509邊碼182釋字59邊碼183釋字第806號解釋邊碼12鍾淑姬1111219法規範憲法審查及裁判憲法審查聲請書頁8頁8-9201別重要公共利益所採手段應有助於目的之達成又別無其他相2同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用且其對基本權利之3限制與其所欲追求之特別重要公共利益間應具相稱性始與憲法4第23條之比例原則無違845聯合國人權委員會的裁決特別考慮南韓特殊的歷史情境並指禁止選前民調本身不必然即抵觸言論自由歐洲人權法院至今67默認各締約國對於是否禁止選前民調有適用差異空間國際規範並無一致見解已如上述系爭規範的解釋必須考量該規範8近30年來經由立法院不同黨派行政法院判決以及中選會解910釋函令的互動與選舉民調對選舉公平公正的影響11禁止選前民調並未針對特別政治觀點加以歧視由中選會過12去裁罰案例可見主要處罰對象為政治人物以及媒體或媒體負責人85一般民眾受處罰50萬元當然也通不過嚴格審查下的相稱1314性審查1516三比例原則審查1投票自由與選舉公平公正為特別重要公共利益1718台灣由威權統治轉型成為憲政民主人民投票自由以及人民19信任投票過程的公正與公開願意接受選舉結果的正當性極關重20要憲法法庭揭示選舉為民主國家中公民參與政治最重要21之管道人民之選舉權自應受高度保障86保障投票自由及選22舉的公正性屬於特別重要的公共利益8784111年憲判字第1號邊碼2085請見2023年5月22日中選會公布2004年至2020年各級選舉委員會裁罰案件統計表httpsweb.cec.eov.twcentralcms110072686112年憲判字第11號邊碼6187美國最高法院表示保障人民自由投票以及確保投票過程以誠信和可靠的方式進行乃特別重要的公共利益compellinginterestBursonv.Freeman504U.S.191198-1991992pluralityP.另見NicholasE.PetroskyElectionSilenceRevisitingMillsv.AlabamaintheModemContext21不實的選舉民調下稱假民調足以生損害於候選人被選12舉權以及該區選民之投票傾向88系爭規定為保障人民的投票自由以及選舉之公平與公正避免任何人在選舉最後階3段藉由民意調查資料影響選民之判斷或以不實之民調誤導選45民侵犯選民冷靜理性之思考空間進而影響選舉結果8962系爭規定有助於目的達成78系爭規定源自84年總統選罷法第47條隨後中選會跨黨派立委提案在選罷法制訂相同的禁止規定立法院遲遲未通過9由於選舉民調不斷被當成影響民意的武器2001年立法委員選10舉造成部分候選人選前民調高反而落選有學者認為20041112年總統選舉的選後爭議可能和選前民調預測錯誤有關9直到105年立法院才通過公職人員選舉禁止選前民調相關規定見1314上述成為維護選舉公正性的跨黨派共識15行政法院判決明白揭示系爭規定乃為避免投票日前10日16內另因民意調查資料之發布左右或主導選民之選舉意向並17動搖選民之主觀信念不論該等資料是否屬實或客觀是否像本18於最近期調查所得凡於投票日前10日內發布選民並無足夠之時間予以分辨其他候選人亦無充分時間得以釐清如放任其散19布自有違選舉之公正912021UniversityofDaytonLawReviewVol.47No.1p.158.Availableathttps8commons.udayton.edUudlrvQi47issl7.88軎灣高等法院事中分院102如咚谀卜訴卞消1818驰仙軍判決第201-202行吳昇峰製作不實民調相關法律問題研析最高檢察署月刊16期202312頁2489最高行政法院107年度判字第221號判決頁6另見立法委員趙永清提案立法理由見上述M楊芬瑩從41和壞统大缆者fei调测.卜芈_瑁免2016年n月7日報導者年11月7日報導者httpswww.twreporter.orgapresidertial-election-口oils91高雄高等行政法院99年度訴字第285號判決臺北高等行政法院110年度訴字第27號判決2213無較小侵害手段選罷法第53條第1項強制要求投票日十日前所為民調必須23發布民調方法供檢驗由候選人媒體或公眾檢驗其民調方法4系爭規定就是為了避免有人亂用民調來影響大家的投票意願因為我們無法確認每一個民調數字的真實性科學性92相較5於系爭規定僅強制公開民調方法固為侵害較小手段但無法達67成相同效果8面對假民調的爭議民調自律組織自我管制效能不彰選罷9法並未設置專責的民意調查委員會管制民調方法任何人無10論是否具備民調專業訓練均可進行民調民調之前無須向任何機關登記選罷法第53條第1項雖然要求民調必須具備的格式但1112僅為形式化的要求難以防止假借民調形式操弄輿論93王業立教授認為2024年總統與立法委員選舉當中民調作為一種策1314略一種武器就比過去的選舉來得更為嚴重94154系爭規範造成侵害與達成目的之間具相稱性1617有些選民會在禁止民調期間才做成投票決定卻無法獲得民18意調查候選人的支持度變化資訊構成對資訊取得自由的限制19但系爭規範對於民調限制產生的影響並不嚴重例如日本學者小笠原欣幸2022年九合一選舉投票日前1個月2022年10月262092陳片隅民調到底準芈科塔歸科租政治歸政ETiodav新問鎏2024年1月24曰httpsforum.ettoday.netnews2669744tfixzz8YwLfqWGor呂翔禾假民調應制定罰則學者帶風向fpf取httpsanntw.comartides20240117-l64v94王業立民調更加作為選舉策略武器阳窀政搽木身與台汽社舍httpswww.twreporter.Orga2024-election-wang-yeh-lih-view231曰I人在東京於臉書發文95參考台灣媒體的各種民調和報2導整理好目前的選情預測台灣22縣市長選舉結果與20223年11月26日投票結果對比除嘉義市長選舉延後.金門預測失4準外其他幾乎全命中965依照2023年5月22日中選會公布之2004年至2020年各級6選舉委員會裁罰案件統計表97違反選罷法第53條第2項的31個7案件最終被裁罰的有22案其中政治人物有6人媒體及其代8表人共14人一般民眾只有2人.另外有3個政治人物不罰.一9般民眾2人不罰另外因無法查知當事人有4人98這種情況通常10是指臉書基於其政策不願透露臉書用戶資訊整體而言系爭11規定主要是限制政治人物以及媒體及其代表人的政治性言論一12般民眾受到限制的比例相當低而且主要是因為105年選罷法第13110條第4項最低處新台幣50萬罰鍰欠缺彈性不符合罰責相14當原則所致詳下述15縱上單就105年選罷法第53條第2項在投票日前10日內對16民調的限制尚符合狹義比例性原則17有裁罰無法查知當事不罰合計人6309政治人物95YoshiyukiOgasawara222年10月26日臉書httpswww.facebook.comogasawara.yoshiyukipostspfbidOY5dQoTZLCUMUGidzrVzjwygaqUeQuDQGssESFLS2wdhSkMPPiXvdT3SgErBvbB2LI96YoshiyukiOgasawara222年11月26日臉書httpswww.facebook.comogasawara.yoshiyukipostspfbid02NhDhqXLm5dnz8VVtADa345WihMyk7aVRFUXad2XPQwpxdiZTafRecnCtU5tRzZKQI97httpsweb.cec.gov.twcentralcms110072698以下圖表為鑑定人參照中選會公佈數據指導中央大學法律與政府研究所研究生傅瑋翎檢核後做成.2414媒體及其代表1400人2248其他對象431225合計25小結系爭規範並未侵害言論自由34系爭規範為保障投票人的投票自甶與選舉公正性其對言論自5由所造成的限制仍然經得起比例原則的嚴格審查67四中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第538條第2項所稱發布與散布之文義是否不明確而違法律明確9性原則1011系爭規定的發布與散布之文義並不違反法律明確12性原則依鈞庭向來解釋如立法者所選擇之法律概念與用語13之意義自其文義立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理14解且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象為一般受規範者15所得預見並可經由法院審查認定及判斷者即無違反法律明確16性原則9900117發布與散布之差異非難以理解18發布與散布之差異可由系爭規定的演變明確界定19何謂民意調查選罷法迄未做成立法定義1X在民國85年3月2320日舉行第一次民選總統投票日之前10日3月13日中選會舉行99112年憲判字第11號邊碼52其他解釋参照100中選會主委李進勇答覆立法委員黃世杰發言立法院公報茁112卷委員會紀錄頁42251第220次會議特別釐清總統選罷法第47條第2項所謂發布有2關候選人或選舉之民意調查資料像指將民眾有關候選人或選舉3所為之意見表達予以彙計公開之行為而言至於其彙計之方法4與公開之形式則非所問11此項決議應該是根據立法委員5趙永清提案及其說明濃縮而成但中選會並未有進一步說明6此一定義所謂發布有關候選人或選舉之民意調查資料包7含各種預測選舉結果diePrognosevonWahlergebnissen的方法132但並不侷限於學理上的民意調查1C3縱以非學理所89稱民意調查之方法取得甚或持不實資料以具民意調查性10質之外觀假民意調查將有關候選人或選舉之資料予以發11布仍有該條規定之適用14所謂非學理上的民意調查包12括其他以科學方法進行選舉結果預測方法以及非正式民意調13查非正式民意調查可能存在或不存在其調查方法可能具有科14學性也可能不具備或者方法新穎仍在嘗試階段從一般民15眾的觀點來看非正式民意調查具有民意調查外觀亦在選罷法第53條第2項禁止之列1617中選會將85年總統選罷法第47條第2項的If二字做廣義解釋不僅不得公布民調現今有效條文所指的報導散18布評論或引述民調也在所謂1文意禁止射程之內19民國89年3月18日舉行總統大選中選會於89年3月7日投票前202111曰發布新聞稿呼籲政黨個人法人代表大眾傳播媒體22報社及網際網路業者等自律選前10日不得發布民意調查資料201101101中選會第220次繼纪銥102JochenGroRDiePrognosevonWahlergebnissenAnsatzeundempirischeLeistungsfahigkeitHeidelberg2010S.18.1M所謂學理上的民意調查定義請見陳陸輝主編民意調查台北2023頁20另見臺北高等行政法院102年度訴更一字第67號判決臺北高等行政法院102年度訴更一字第68號判決原告主張僅限於學理上的民意調查1M最高行政法院102年度判字第321號判決26115民國89年3月17日投票日前一天晚間總統副總統選舉2活動最後一夜有人明知違法仍聲稱甘願受罰在選舉造勢場合公開發布蓋洛普最新民意調查156現場轉播之電視公司一34併受罰137民國90年12月台北高等行政法院採中選會見解認為媒體轉播民意調查資料係公開行為之一種當然屬發布行5為1C8最高行政法院92年4月判決肯定北高行判決1396民國92年總統選罷法修正第52條第2項增列禁止在選前1078曰對民意調查資料加以報導散布評論或引述見上述民國96年選罷法新增第53條與上述總統副總統選舉罷免法第952條同規定禁止選前10日發布與散布民意調查資料1011見上述中選會第220次會議決議為最高行政法院所採納凡民眾1213有關候選人或選舉所為之意見表達予以彙計公開之行為皆14屬選罷法禁止對象不問其彙計之方法與公開之形式是否合於學理上所稱民意調查之定義113民國103年未來事件1516交易股份有限公司在網路上架設之未來事件交易所網站下稱系17爭網站在投票日前10日之前進行緜市長當選機率預測之發18布中選會認為系爭行為雖非學理上所稱民意調查仍屬19選罷法第53條第1項管制之民意調查資料台北高等行政法院認20為z候選人利用交易所的價格進行宣傳廣告彼此競爭之候選21人期貨價格忽高忽低試圖干擾市場交易各自營造有利於己的22選舉氣勢中選會因系爭網站未載明發布時應載明事項而裁罰8010110S臺北高等行政法院89年度訴字第2392號判決頁7臺北高等行政法院89年度訴字第2391號判決最高行政法院92年度判字第73號判決i7臺北高等行政法院89年度訴字第2392號判決最高行政法院92年度判字第466號判決108臺北高等行政法院89年度訴字第2392號判決頁71M最高行政法院92年度判字第466號判決頁3咄最高行政法院92年度判字第466號102年度判字第321號判決最高行政法院102年度判字第321號判決最高行政法院107年度判字第221號判決271公司及代表人各50萬元為行政法院所支持1112媒體報導上述未來事件交易所網站的選舉預測是否因未載3明民意調查方法而應受罰頗有爭議中選會101年曾解4釋候選人投票日10日前所發競選文宣引述民調資料.無5須載明被引述民調之負責調查單位等資料112中選會於105年6月16日舉行公聽會一方面引用行政法院判決認為民意預測67資料仍為系爭規範管制對象但因新型態網路民意預測以預8測市場或其他大數據等新興民意調查為理論基礎所為之民意調9查與傳統民調方式不同沒有母體樣本數抽樣方式誤10差值等相關資訊是否認為系爭規範效力所及仍有爭議於11是建議應明確納入規範以杜爭議113行政法院認為依105年選罷法第53條第1項規定僅要求1213選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民14意調查資料之發布應載明事項並未要求發布後之報15導散布評論或引述民調資料也應載明民調方法平面媒體16報導上述選舉預測並非發布基於處罰法定主義即不得加17以處罰114為解決上述爭議民國112年選罷法修正第52條增列第二18項未載明前項應載事項及其他各式具民意調查外觀之選舉罷1920免資料於前項期間自選舉或罷免公告發布之日起至投票曰十21曰前均不得發布報導散布評論或引述因來路不明的22民調可能誤導選民有關選舉或罷免資訊115此項修法可視為中選111臺北高等行政法院判決105年度訴字第1218臺北高等行政法院判決105年度訴字第1219號判決112中撰法字街1010000364號民國101年02月01日m中選會選舉民意調查有無規制之必要公聽會會議記錄憲法法庭函詢及內政部U21205台內民字第1120142276號回函附件二114臺北高等行政法院105年度訴字第1488號判決最高行政法院107年度判字第412號判決臺北高等行政法院105年度訴字第1436號判決最高行政法院107年度判字第559號判決115立法院公報第112卷056期5141號二冊.討188頁28會第220次會議決議的明文化以克服新型態選舉結果預測未交12代來源與方法無法可罰的困境3二發布與散布之差異為一般受規範者所得預見4發布與散布之差異為一般受規範者所得預見由系爭規範自選罷法第53條的整體演變可知if發布民調資料係指第56一次將民調公諸於公眾或部分公眾而散布民調資料則指將7已經發布的民調資料進一步擴大公眾或部分公眾的可知悉範8圍若認為發布即包含散布民國92年總統選罷法即無9須修正增列禁止在選前10曰對民意調查資料加以散布見10上述民國112年選罷法第53條也無須增列第2項處罰散11布民意調查資料者未載明應載事項以填補105年選罷法第5312條第1項的漏洞見上述中選會於108年12月30日投票日前12日發佈新聞稿任1314何人於投票日前10日起至投票時間截止前不得以任何方式散播或轉傳民調資料116中選會的新聞稿同時在臉書發送117並為1516其他媒體所報導118原因案件1候選人於108年12月31日臉書貼出民調資料並1718呼籲1再次請大家幫忙轉貼今天就是能夠發布民調的最後一天還請大家把握時間119憲法審查聲請人109年1月1日轉1920傳臉書若解釋為發布民調資料則依原因案件1候選人臉21書貼文已經進入禁止發布民調期間已經違反系爭規定反而22對聲請人不利故難以認定聲請人無法區別發布與散布116中央選舉委員會新協民國108年12月30日117請見中選會臉書2019年12月31日httpswww.facebook.eomcec.gov.twphotosa.125748395456224167756861255377type3118優傳媒記者李英婷自2020年1月1日0時起不得散播轉傳民調資料2019-12-30122500httpsumedia.worldnewsdetails.phpn2019123Q1234378285119請見18年12月30日臉書httpswww.facebook.comytkao.npp2912012原因案件2為罷免投票日10日前政論評論員引述民調所做3Youtube影片121021雖非學理上所稱民調僅具有民意調查之4外觀依行政法院判決仍為系爭規定所禁止122110年1月265日首播即系爭規定之發布外觀民調資料110年2月1曰6_次播出即系爭規定之散布外觀民調資料因110年27月6曰為罷免案投票曰123而遭中選會開罰新台幣50萬元124聲8請人於系爭節目二次播出當曰因恐被外界誤解為民調故主動9撤回系爭影片故原因案件2聲請人亦能理解二次播出系爭影10片為系爭規定之散布11三發布與散布之差異可由法院審查認定及判斷12由上述說明可知發布與散布民調資料的區別已由13行政法院判決釐清並為112年選罷法第53條第2項修改所採14納不違反法律明確性原則憲法審查聲請人若對發布與散布之區別有疑義而恐為中選會或縣市選委會所裁罰亦1516可仿效前述德國禁止出口民調是否包含郵寄投票者案例125在轉17傳臉書貼文或者二次播出政論評論之前向行政法院提起確認18訴訟行政訴訟法第6條同時依行政訴訟法第298條第2項提起定暫時狀態假處分請求行政法院暫時確認聲請人得在本案1920判決前轉傳舊臉書貼文或二次播出舊政論評論不違反選罷120最高行政法院ill年度上字第46號裁定121震傳媒I李正皓皓事之徙Ep05PART3大罷免時代來臨罷免黃捷大膽預測影片自9分50秒開始引述民調評論httpswww.voutube.CQmwatchvlzxEYa6koOO122最高行政法院102年判字第321號判決123震傳媒股份有限公司謝家鼎1120407法規範憲法審查及頁5裁判憲法審查聲請書狀頁5124110巾撰訴5110中辨況6高雄高等行政法院111年度訴字第66號判決125這種預防性確認訴訟在德國稱為達摩克利斯一案例法diesog.Damokles-Rechtsprechung亦應為我國行政訴訟法所許請見陳英鈐確認訴訟與行政規範審查德國與我國制度發展的比較研究臺大法學論叢43卷4期2014年12月1408-14091443-丨444頁30法第53條第2項規定詳下述12四小結3基於以上說明鑑定人認為發布與散布民調資料的區4別符合法治國家法律明確性的要求5五中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第11067條第5項未區分所禁止者係已發布之民調資料或尚未發布之8民調資料亦未區分係利用大眾媒體或社群媒體而為散布等行為一律處罰最低新臺幣50萬元之罰鍰是否違反憲法第23條9比例原則及第15條財產權保障意旨101112-系爭規定未區別民調資料是否已發布違反比例原則1314系爭規定未區別已發布之民調資料或尚未發布之民調資料違反比例原則行政法院判決認為無論投票日10日1516前已發布或投票日前10日内發布之選舉民調資料倘經人加以報導散布評論或引述使該資料訊息流通於選民輿1718論中均無法排除其將對選民投票意向及選舉投票結果發生干擾19作用之可能性倘從寛解釋容許任意加以報導散布評論20或引述投票日10日前已發布之選舉民調資料將創設放任有21心人恣意操作選舉民調以干擾投票結果之空間有違立法者之本22意126行政法院判決見解違反系爭規定主觀解釋將造成選罷23法第53條第1項與第2項互相矛盾形成體系違反民國85年總統選罷法第47條第2項制訂時僅禁止政黨及24任何人或法人代表不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉25126高雄高等行政法院111年度訴字第66號判決11.6.16原因案件判決311之民意調查資料發布僅限於新民調資料不及於已發布2之民調資料127102年總統選罷法47條第2項移列第52條第23項修正將不得於投票日前十日内發布修正為於投票曰前4十曰起至投票時間截止前不得以任何方式發布立法理由並5說明對於該民意調查資料加以報導散布評論或引述者亦應予以禁止爰予以增列明訂128所謂該民意調查資料自67然是指投票日前十日起至投票時間截止前發布的新民調資料選8罷法第53條第2項於民國96年制訂時承襲102年總統選罷法第52條第2項規定自應做同一解釋9112年選罷法第53條第3項修正為政黨及任何人自投票日1011前十日起至投票時間截止前不得以任何方式發布報導散12布評論或引述前二項資料禁止範圍涵蓋第1項已發布之民調資料此項修法說明105年選罷法第53條第2項禁止範圍不13包括已發布之民調資料否則何須修法14如上所述選罷法第53條第1項的公開民調方法被視為侵害1516言論自由較小的手段在投票曰前10日以前已發布之民調資17料藉民調資訊之公開提高民調公信力可避免任意為有關候選人或選舉民意調查資料之發布影響選民判斷之選舉公1819正r避免以不實民調誤導選民129憲法審查聲請人轉載或二次播出合法已發布之民調資料即無限制之必要105年選罷20法第53條第2項乃針對在投票日前10日以前尚未發布之民調資2122料若在投票日前10曰以内發表未有足夠時間加以批判投23票人投票自由因而受到不當或違法的影響故加以禁止禁止已發布之民調資料與105年選罷法第53條第1項立法目的有24127請見100t中带讲請钮宇.009httpswww.cec.eov.twcentralcmsappealdec5600-觀方H5月7日2024年887頁128立法院第五屆第四會期第三次會議議本悶係文一中華民國92年9月24日印發討2UM立法院第十屆第六會期第十三次會議議案關尚义冉中華民國111年12月21日印發政2932違1原因案件1聲請人只是轉傳臉書已發布之民調資料而受2罰但原臉書貼文仍在臉書上卻不受罰毋寧是對105年選罷法3第53條第2項的諷刺如比較法所示加拿大南韓英國等規45定禁止民調期間長短不一但只有禁止尚未發布之民調資6料不禁止已發布之民調資料若為避免舊民調產生混淆7可要求第一次發布民調者必須註明日期後續散布或評論者必須8註明是在禁止期以前已發布之民調資料910二系爭規定未區分利用大眾媒體或社群媒體的違法者責11任一律處新台幣五十萬以上違反比例原則與罰責相當原則12系爭規定未區分係利用大眾媒體或社群媒體而為散布等行為一律處罰最低新臺幣50萬元之罰鍰違反憲法第231314條比例原則及第15條財產權保障112年選罷法第53條及第11015條第5項移列為第6項並做修正已依違規主體而有不同處罰政黨候選人等處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰而其他16人則處處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰修正理由正是考17量比例原則見上述18中選會於89年發布新聞稿即呼籲網際網路業者等自律總19統選前10日不得發布民意調查資料13105年選罷法第53條始制20訂適用於社群媒體應無疑義然即使依照112年的修法2122仍然不符合責罰相當原則在原因案件1新竹市選委會建議考量其長期服用安眠藥在未完全清醒的狀態下意識完成貼文2324分享行為.爰依行政罰法第9條第4項第18條第13項規25定建議裁處鍾員新臺幣25萬元罰鍰131且所舉民眾同時檢13臺北高等行政法院89年度訴字第2392號判決頁7131中央選舉委員會第549次委員會議紀錄頁17新竹市撰辦_獅箱263次件謝P錄頁3331舉違反規定者共10人僅訴願人被處罰132因其他被檢舉人無法查知其資料造成以真名在臉書轉傳舊民調的原因案件1聲請人23受罰而以假名轉傳者只能結案各地選委會不堪其累的後果例如被檢舉人HenryAloisiaLee同樣在禁止期間內於臉書45轉傳立法委員選舉候選人高0於108年12月31日1508於臉書6所貼民調資料違反105年選罷法第53條第2項規定美商Facebook公司以不符其協查政策為由拒絕協助調閱涉案人基7本資料因當事人無法查知新竹市選委會乃依新竹市選委會監8察小組委員建議133簽結並決議z類似案件多請向中央選舉9委員會反映建請研議處理方式或修改法令13410上述德國聯邦選舉長並不處罰德國公共電視第二台法國更11是從未以刑罰處罰違規者原因案件2的聲請人並非故意散布1213已發布之民調資料只因我國行政管制傾向以行政罰做為威14嚇手段依舊沒有轉寰餘地違反處罰責任相當原則1516六選前民調對選舉結果之影響為何其是否會因距離選舉日之遠17近而有不同禁止選前公布民調是否有助於選舉之公正性18一選前民調對選舉結果之影響為何19選舉民調被當成選戰武器在歷次選舉有許多民調可能影響2021選舉的案例且影響民眾對選舉公正性的認知選舉民意調查並22非對選舉結果的預測而是選民在民調日期内偏好的捕捉選戰23期間的民調起起伏伏容易受到電視辯論醜聞等等事件的影新竹市選舉委員會監察小組委員會則建議裁處17萬元請見新竹市選舉委員會監察小组委員里129次舰縱頁3132行政院訴願決定書院枭拆卞第1100170846號頁6133新竹市選委會監察小組委員消127次讁纪錄頁3-4134新竹市撰舉委員會篮258艾錡瀟紀路頁6-7341響若將選舉民調用於預測選舉結果容易受到抽樣樣本以及2非抽樣樣本錯誤的影響而有失準或誤導的風險135即使選前幾曰的民調也無法窺知搖擺未決定選民的心在競爭激烈的34選舉搖擺選票往往足以決定選舉勝負選舉民調一般的實際誤差範圍realmarginsoferror在5競爭激烈的選舉勝負差5距往往小於5在誤差範圍內136政治學者Panagopolous認67為選舉民調既是藝術也是科學137縣市長立法委員選舉遇到競爭激烈時勝負在4以內所89在多有若在禁制期公布或傳播民調即有可能對於選民產生10棄保效應或哀兵效應南韓憲法法院亦採此見解原因案件1候選人在臉書貼文即強調只差2.4就差你一票希1112望激發潛在支持者出門投票學術上所謂從眾西瓜偎大邊效應bandwagon是指選民傾向於投票支持民調中領先的1314候選人138相反地哀兵效應underdogeffect則是指選15民傾向投票支持在民調中落後的候選人13916在選舉過程中民意調查是選民得到其他選民投票偏好訊17息的主要管道選民如何進行棄保因而與選前的民意調查息息135SeungwooKangHee-SeokOhForecastingSouthKoreaspresidentialelectionviamultipartydynam-icBayesianmodelingInternationalJournalofForecasting402024124-141127.136DavidDutwinWhatcanElection2024PoolsreallytellusMarch52024ScientificAmericahttpswww.scientificam6rican.comarticlewhat-can-election-2024-poHs-refllly-tell-us.137DavidDutwinWhatcanElection2024PoolsreallytellustMarch52024ScientificAmericahttpswww.scientlficamerican.comarticlewhat-can-election-2024-polls-reallv-ten-us.138AbhijitV.BanerjeeASimpleModelofHerdBehaviorTheQuarterlyJournalofEconomicsAug.1992Vol.107No.3Aug.1992pp.797-817798.WissenschaftlicherDienstvomDeutschenBundestagEinflussvonMeinungsumfragenundDemoskopienaufWahlerverhaltenundWahlergebnisse2016S.9-10.139周軒逸吳秀玲周繼祥哀兵訴求簡訊在競選中之廣告效果東吳政治學報2016第三十四卷第三期頁4351相關民意調查的排名訊息是預測棄保方向的關鍵因素143民2國89年總統選舉以及民國90年第五屆立法委員選舉都是民3調可能影響選舉的顯例即使無法確定選前民調是否產生棄保效應或哀兵效應民調會影響選舉策略媒體報導以及45選民的非正式對話1416二其是否會因距離選舉日之遠近而有不同78一般而言距離選舉日越近選民越欠缺時間辨識假民調9瑕疵民調或民調造成的資訊不對稱之可能後果因此才有所謂10選舉日禁止競選活動或投票日前X日禁止民調的規定11系爭規定目前尚無法透過媒體或政治人物自治而廢除選罷12法第53條第1項的透明化規定實際發揮功能有限142對於學理上的民調選罷法第53條第1項要求公開的事項相當簡略並無主1314管機關監督或查核縱然民意調查研究方法有偏頗或者出資機15關有政治動機即使民調專家也不容易在投票前一兩天內窺知其16破綻對於其他新型態的投票意向預測模式要在投票前一兩天17內指出其缺陷困難度更高至於所謂非正式民調僅有所謂18民意調查外觀散布或評論者常常是在投票日前十天内才第19一次引用無從依靠強制公開其調查方法達到管制目的若縮短選罷法第53條第2項禁止期限恐怕造成更多政治人物甘願被處2021罰而在選前揭露民調造成對選舉公正性的質疑鄧志松周嘉辰西岸效應與策略性投票2018年臺北市市長選舉的空間分析選舉研究27卷2期202011Pp.93-12596ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral-SCCCases1998R.C.S.p.893.141這是加拿大學者最近對加拿大選前民調的硏究結論請見JFDaoustCDurandABlaisArePre-ElectionPollsMoreHelpfulthanHarmfulEvidencefromtheCanadianCaseCanadianPublicPolicyMarch2020Vol.46No.1p.183.142李寧修教授建議強化對民調品質之控管請見李寧修論選舉期間民調之行政管制界限東海大學法學研究第54期2018年4月第84頁361韓國至今仍有七日限制並且為聯合國人權委員會所認可2加拿大和法國為了保障言論自由縮短限制時間但並未完全撤除3禁止期即使英國和德國強調保障言論自由以及媒體自治在投票日當天仍然限制不得在投票時間結束前公布出口民調系爭45規定像我國參照他國規定為解決民調被當成競選武器問題經過近30年管制演化而成在投票日前10日內限制民調時間上67固然略長但鑑定人並不認為違反比例原則已如上述8到底禁止民調多久才能達成管制目的立法史上有不同建9議從競選期間陳其邁蔣孝嚴到投票日前5曰行政院5提10案最後形成10日前共識目前有立法委員提案將總統選罷11法禁制時間由十天縮短為三天143但同黨立法委員曾於2001年12選舉中因選前民調高而意外落選144他認為假民調太多因13此他認為十天就可以了三天是有點短1451415三禁止選前公布民調是否有助於選舉之公正性1617如上所述系爭規定主要是為對抗民調被當成選戰武器經18由多年演變慢慢形成跨黨派共識行政法院的判決也揭露系爭規定要避免藉由操弄民調動搖選民之主觀信念在AI風起1920雲湧之際各界擔心各國選舉淪為AI操弄場域系爭規定對於21維護民眾對選舉公正的信念別具時代意義22143請見立法委員提案也统副總統撰舉a罷免法修正京次I第52條立法院第11屆第1會期第4次會議議案關係文書委140144佳旮播月刊第2004-03期頁6httpwww.goodnews.org.twmagazine.phpid11680ffbk01145林哲遠陳政宇2024年3月15日自由時報httpsnews.ltn.com.twnewspoliticspaper1635678371七鑑定報告結論2基於以上說明鑑定人認為3105年選罷免法第53條第2項限制投票曰前10曰至投票時4間截止前以任何方式發布報導散布評論或引述民意調5查資料不抵觸憲法第11條對言論自由的保障6二105年選罷免法第53條第2項所稱發布與散布之7文義不違反法律明確性原則8三105年選罷免法第53條第2項未區別民調資料是否已發布9而處罰違反憲法第23條比例原則及第15條財產權保障10四105年選罷免法第53條第2項未區分利用大眾媒體或11社群媒體的違法者責任一律處新台幣五十萬以上違反12比@原剧丨及罰責相當原則13五_次選舉有許多民調可能影響選舉的案例.且影響民眾對選14舉公f性的認知.15六距離選舉曰越近越可能受民調影響.而無足夠時間反應16七禁止選前公布民調有助於選舉之公正性17382附屬文件之名稱及其件數3文件編號文件名稱或內容備註456此致7憲法法庭公鑒中華民國113年5月15日10具狀人簽爸蓋章11撰狀人.簽名蓋章1憲法訴訟法以下簡稱本法第19條第1滇規定憲法法審k案件認有必要時得依職權或依聲請通知當事人或關像人到庭說明陳述意見並得指定專家學者機關或團體就相關問題提供專業意見或資料本法第6條第1項第2項以外之機關受憲法法庭通知依本條第1項規定提出專業意見或資料意見時使用本意見書2本法第19條第3項規定當事人關係人以外之人民或團體依第一項指定提出專業意見或資料時應揭露以下資訊一相關專業意見或資料之準備或提出是否與當事人關係人或其代理人有分工或合作關係二相關專業意見或資料之準備或提出是否受當事人關係人或其代理人之金錢報酬或資助及其金額或價值三其他提供金錢報酬或資助者之身分及其金額或價值3本法第14條第1項第7款規定書狀應記載附屬文件之名稱及其件數39","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471766,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt3","doc_att_type":3,"doc_att_title":"中央選舉委員會1130503言詞辯論意旨書（一）_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/9da75ded-8c3b-4a94-aeb1-2748720db544.pdf","doc_att_content_real":"中央選舉委員會1130503言詞辯論意旨書（一）_OCR.pdf","doc_att_sort":1,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"一言詞論辯患旨苦年號年號案號度憲民字度憲民字第第人淑姬相對鍾等ˊ侈羅司煞︴碑奼履司中央選委員會舉人主代表進任委員李勇訟理人代惠峰訴許陳恩民工韻茹為因鍾淑姬法法查本開你找開請規先生裁判怎字事含為等犖依潞如言詞辯論爭足們提出言詞辯論意旨下碎月日正人年公之公士中民田修布我貝避舉北免華項日法條止於禁避前發布報守散布評第第是條抵法論自由論或了︳述民意調查資料否們忠年言之保陣於由之民意調直料言論自保設先田資屆一其法條自憲明文保言論白由具現第障有實理人知通意見追求滿足民的利形成我溝真權司及政治活之法號公意促進社動功能院釋字會第再照該自由之目於論之自由流參保的在透過言通障且人以元論訊使民得從多言市場獲得資形成意見從以點而加而現自促進現觀等得表達實我發真並健以理之思效監政全社會溝通辨得有督府民年主政治之號決照言論自發展憲判字第判參也由之內延至保容含事實陳述與意見表達伸資障亦訊之訊之流交換與取得即資通客觀事實陳述與主於論由之兩觀意見表達均言自保護範圍任受屬因以結之兩及及保果程度有所不同將涉得否有障生生以如法證於之必何科學方檢其真性對意見形成要實在於訊日訊況前提在獲取相關的資今資科技發達情資訊自由流於論自由重下通對言保障具有要意義對人查之方民意調查資料係指透過調問卷式民經理之查統結意見所為調整計與分析後所得出的其純呈現統果中含單的問卷本身所資料或計資生亦亦而於統結料屬事實陳述有含闡述計果即問兩結之性而可能於意見於卷與果關聯屬表達屬之之而言論自由保護從民調查功能言範圍意資料其尤及之查應其是本案所涉選舉罷免民意調資料作換政治取訊之段言之為形成意見前獲相關資前階其其言論流論自由功能為選舉市場通的一部分亦受言之保障二日止於查於論自由之禁選前發民意調資料你對言布限行使方式的制使之由流人言論自由保意見白通民充分取障有但訊及之得自我現機不是指任何言論均受到資實會一耳而亦絕任限論定脈絡對保障不受何制言在特下人立此可能他公益法碩害權利或共利得權衡情一而於之言論取之言論方形對採適當管制對管制有亦於論內之限於言論式對言容本身所為制有對而之地點及方及論之目內發表時間式未涉言的或前容之的限於言論自由之限程度後事項制對制較應大受格之法查為較為嚴司審日日限方於投止本案的制式係對票前禁選舉民從應於查方於言論意調資料管制式來看屬對發表生再而之地點方之限於言論內時間式所為制非屬對從係立正目首先法目而公容的管制的言為選舉投並日日始的止民意調查自限制票前禁選舉非而之日日調查言論內容投選舉民意資料是在票前亦於此止公或言論定禁對外布散布資料即對種在一再而亦止始於之間內流通自排除言論外時禁非市場從次立法該內容進查體未事前針對行審其系來在得至日日公告投前發選民意調看選舉票布舉生但亦負立法必查料要求須明特定項即資載事主人理調查位間抽樣方式母體責單持辦時換對誤及經之於該數樣數差值源言言本費來更之正證之論內容確性提供驗可出選真實資料看舉投正上查之性的重性綜述民意調資料資料確要所應日日止查係這段間票前禁選舉民意調資料在期並於內止這項言論之流通暫時停資料在市場非對特故以於於之內容加限言論流通間方定制屬對時式毋地點之限司法查度與制須提高審密生日日止之規法投票前禁散民意調查資料定具有怎布條正限之性第制昔須以人法限論自由法律制民行使言遵守憲第始之法論由之條規定符合憲保言自意旨國家基障限人於之公益由之追求特別重要共利制民言論自手所該目之於之段採取達成的手段應屬侵害最小手且不段自由施加限之益大對言論制所造成不利得始比於欲之公益法之所維護共利符合憲例原則第要求年公人法條之立從民國訂職員選罷免增舉第該以法示立法理由料顯條為避免不民意調查資實資提故誤公面料導選民高民調信力方要求在選舉一公之日至日日之查告發布投票前發民意調資料布確另再正明性方面應載特定事項保資料確則是在一禁生日日投至投止止票前票時間截前發布選舉民意在立查由於法自調資料本條項是委員行提案案草亦民以總說明明白查用競中指出意調資料被作為影提助段甚鉅及查選或選手選情選舉民意調資卻在上公器器化之段料作為被私選前時間一禁內止查之流通選舉民意調資料是為了避免影選擾妨可寸礙公在知法亂選民視聽選舉的平情一一正設之公益目公之所定的為選舉性確保選由於主政治主選是民重要的環是顯舉一舉彰落更政治政治之必權在民民意與責任要手段是實年主政治之號決民根基所在憲判字判第參級政照民意代表或各府首長透過選取得行使國家舉以選正正之公公公力當性平與開選出權舉舉多碎具人主數民意支的民選公職體現民原則持員實號決立法之憲照所形塑選舉制年判字第判參亦正公公公之限於投度與開選保不應僅即平舉障也日日公日始至日結含選告開投在票當舉票束透訊之流主思這段間過各種自由通造民辨環期資創選加人此以主政治之使其選深民境舉藉得行舉權立考然於政治發展而法基自社與發展量身會流於主選民意調查料的通對民思辨溝通過程有所舉資尤因礙於日而止於妨其是接近投時禁選舉前票一生其公目定間內發該頂料益的應係為了保貫時布資障屬主公於之公徹民與現選重要益量原則實平舉考立法於內止國對選前定時間禁發外例多有舉一布但例之短如民意調查料規定時間長不一德國規資西日日法規日日日班定投當國定投票前與當牙票日日日以及日規總統投公規定投票前韓國定票前日人日於定內限職員投前等對選舉前一時間制票訊之規之散特定資定被稱為安期布其主活以主目於能思方的要在使選舉動民辨因此活的式進行將可能對選舉動或秩序有所干擾特必訊於自由流通之道但須釐定資暫時排除管比而以止止定言論內容禁非長期禁發布特是在清限該訊之流性止流通定間內制資通這項暫時禁特時以正訊之於活公方進定方式應助選動式行特資有舉而以於止流訊止由僅是禁通特定非禁特定言暫時資其以論內容制侵害程度難謂重大論或安為管而主化查期規定較小侵害手段張強發布民意調資非之說之於侵料明義務或資料性義務屬較小害手真實於之說段惟對民意調查資料課與真性義務或明義實不因於效目之段疑務是否屬同樣有達成的手無慮且主人說明之體說明這項義務行為應課與何其義務對碎於競活活程度為何選舉前各種選動或助選動的頻無甚人候至於繁進行論是參與選舉的選或選民在訊如說選務機關眾的選舉資中應何判無明多斷有甚之反至之義務或性義務違有無先審查言論真實事故疑此段效慮一管制手難謂同樣有的較小侵害手災坪生欲之公目限訊流安期規定所達成益的與制通資應之由比之及之短自是否顯失例形涉安期長有情在以及止流之此認立法禁通特定資料圍應各國範肯政治因而之量自的選舉環境與素有其自由形成考身如立以以空過加法認間台灣選舉程觀察為選民除生日查需要冷判斷的時間為了選舉民意調資料因之訊仍可自由流於論此外其餘的選舉資通言市場止流之限於查本案僅是將禁通特定資料縮選舉民意調亦以日日及限於投過資料縮票前難謂有度侵害言主正自由而欲現公之目比論與所達成實民選舉的顯失彳歹式正年月日公之公人中民田修我貝退北免華布舉Γ是法條項之文所科發其否第第布散布我而反法不明確道律明確性原則法律明確性原則一於法之立依鈞院對律明確性原則闡係指據釋得法法法活之制定律時衡酌律所規生複雜範事實選性及用於個之性之法適案妥當適當律概念與用擇自立語如法目法點其意義的與體系整體關聯性觀且以理個於法欲觀察非難解案是否律所規事實屬範為並之般經法對象一受規範所得預見可由院審司查認及反法定判斷無違明確性原則院釋即號號號年號字第第第憲判字第年號決決照判憲判字第判參二文合法明本條項我符律確性原則年月日正公之公人中華民國修職選布員舉條法於及活之罷免第係屬對選舉罷免動管制規定該從規結上項規公之日範構來看條第範選舉告發布但再至日日投可查必明票發布民意調資料須載特定而項日日項是規投至投止事第則範票前票時間截禁立止立民調查從法內容而法前發布意資料言而之規客體調查受限之所範是民意資料制行為態生樣發報論查則有布散布導評或引述民意調資從發料首先文上說的指使義來布意義是為不特而人以之定共見共公報論得聞開行為導散布評以或引述是他公流則在發布後其行為態樣持續開或通受立調查從法目體而限之民意資料的與系言制行亦查之流為與民意調資料對外通有關即對外使數多從人以知查訊之而必得悉民意調資行為然須指出本規結體上項項並範構與系來看條第與第無從屬亦項以項係規查並關即第範的民意調資料非第所亦之正的查限必要求式民意調資料為即須具備調人理及查位主間抽樣方式母體樣本單持辦時兩並綜數經源項規項不相同費來等事範事難對而法該之上般言無預見條規定發布民眾謂一因此之之文條規發或或散布的義範圍本所範布散布文並反法明性義無違律確原則參年月日正之人修公公我退尼免中華民田布貝舉你條項止以已之法區分發民胡第第未所禁布亦︳之區大尚民調未分才用資料或未發布資料一位而律處眾媒吐或社群媒為散布等行為罰最是︳萬法用比貝元之接否反忠條原低新台罰追弟例十條及第財產權保陣患旨再之目必止民胡的共要性避前禁發布避舉資料一耳正人年月日公之公中民國修職員選舉華布條法規定係規制選期間發選民民意罷免第範管舉布違之反之法效於法調查要件律果則規定同資料構成以條項立法上止亦刑罰禁發選舉民第第例有布我因立法以政此個調查國選行罰案亦意資料擇政法比及法效之應用題綱問題雖僅提律果適行罰一但於規定上似是與要件中關受範客規實際乎構成亦以及之查使用播媒介體即民意調資料散布傳有故入必將兩法規定同納論關仍須前述條律時討範圍立以距法限調查僅離投首先制選舉民意資料在至日日日之區公告投票時間分行為態樣選舉票以目及記之調投前得發布載特定項選舉民資料在票再日日至日止前投間止查票時截前禁發布選舉民意調於日日之資料對在投票前已發民意調查布資料否於項日日止是應排除第投票前禁發民意調查布資論以點既已之以料係發過民意調查該布資料何當再此理次於理次之發布解係將發限公布解為第開行一立法目上知立法日為惟從的與體可將投系票前希日設的期間定安期望民這段受為選在期間不到而之以選舉民意調查資料擾得形自於干成身對選舉因立之政治此此之場或意見條項選民意調查舉資料碎公涵已於此應蓋發過或尚未發由布布開之資料安限限於地項制僅特定期間內期泛涵蓋而非廣因整個過至之政治活此認選舉程甚是選前動難舉為過限之流有度制選舉民意調查料通資於區大對受管制的對象是否應分眾媒體或社媒群冷亦體之而法必所為散布行為為不同律評價有討論社主要張應不法之論點上為同律評價為媒體所群分查之可為轉傳與享選舉民意調資料非難性因以以低聽可快查證及效最閱速有的選與判擇然此以而說法應網路個之理斷種僅係際網別使用而社出現況上而解發與實狀不符從客觀言媒群大體台於訊取之力恐平對資得影與傳播眾媒體早立已望如法於日止其項背前所述對選前舉禁以查發布選舉民意調資料係提供選民選前冷選判斷而訊欲於之地舉相關資對過分擾選料限期干情資有無於流之必區排除通管道中要分大體與社眾媒群媒加體上日已訊考量社群媒體今非純粹的資提供平對以台於兩之方加正媒介式不同對待亦無當性基再礎二正之性罰鍰我兩古追比反法上說究違選前定期間內不得從較來一有查的採取刑處罰亦有散選舉民意調資料行為事布立立法政之政之法首先採取行罰手採取行罰例立次法於比上若重段程度不刑事處罰嚴其對一萬萬之反至鍰是否過度侵害違行為採取罰處罰有在法人此應量的是行政本嚇阻違行民財產權考罰有生再考故主以之目意發選民意調的量民選舉中布舉為生而此競競助段將鍰當作是查資料作為選或選手一罰則立法加鍰低應由綜合量後選或助選成本罰高考以於況且政法個若減或不亦規定行罰對案有罰罰生規定可用訂有相關資適肆之其因距堆投結果形為何是否令票避前民調對選舉年是日而止公助於之近不同禁避前民調否有避遠有布正之公性舉正目油公公益的意避率作為一下＿以結之認止前公民調是確保選舉果有為禁選布立然立法法及而這擷取過程中資料中提確性是影以查競或助選手段選發布民意調資料為選情或邱鉅證究出民調將選民造成棄甚是從實研提對心西效效應而結果扭曲民保效應瓜應與信影選舉立從於主而論可知法競制度然前述討對所有在日之論止選民意調選或助選言選前禁散布舉亦應止查資料即禁該項之流通資料暫時係從選舉認經驗過該主程中定項過於資料在選舉程中對民言故論之過生日溝通程會產擾選內止流干在前禁通而該訊並以項資非是選結果舉作為唯一考量選前而日止之公目於正禁民調益的確保公在選舉所謂也正公只之正選舉不是選結果性有舉確含在選舉選過人程中確保所有候選均受到均的等參與機會前法人民調資料將無確保所候過進有選在程中得與選民效之行有溝通生耳二正公放提高選舉與社信賴呆令僅止公之立法禁選前開民調於規例所在多有在例定內差如短之容有所異安期長規定就此應可各知推國因活之選舉期間或選舉動管制差異有所耳故而短使不規此給立法得有長的安期定處應留一空主三形間台全面經驗成在灣民選舉將近十多年對於活的中之實踐選舉動管制規定是否應採取寬鬆則至施主甚不加任化何管制與民踐與深程度實有使台公關即灣的選舉開票制度採取開唱開程票票仍出序然次的結公在每一選舉果布後現疑程質序公正之正訊性不活目於當資管制選舉動的的在提高就正以人公性及於主之此選舉民對民選信賴舉本案至及日止之所涉選前禁發民調規定少現段布在階過助於公正主之目選舉程中有提高選性與民信舉賴的郵叫坤理輯比致怎法法公庭冬碎日月中年人具狀中央選舉委員會人主代表任委員李進勇人王撰狀韻茹鯽一ˊ","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471767,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt3","doc_att_type":3,"doc_att_title":"中央選舉委員會1130507言詞辯論意旨書（二）_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/93291f62-9828-4c5b-920f-236643183be5.pdf","doc_att_content_real":"中央選舉委員會1130507言詞辯論意旨書（二）_OCR.pdf","doc_att_sort":2,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"言詞辯論意旨書二案號111年度憲民字第4196號112年度憲民字第383號相對人鍾淑姬等關係機關中央選舉委員會代表人李進勇主任委員訴訟代理人陳恩民同上為本會為相關機關因鍾淑姫等聲請法規範憲法審査及裁判12法審査案件提出言詞辯論意旨書狀如下34壹審査標的105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷5免法第53條第2項是否合憲67貳爭點題網8一中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免9法第53條第2項禁止於選前十曰發布報導散布評10論或引述民意調査資料是否牴觸憲法第11條人民言11論自由之保障12一審査標的之立法沿革及其理由131.立法沿革14184年8月9日總统副總统選舉罷免法下稱總统選罷11法制定公布其中第47條規定如下2政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活3動第1項4政黨及任何人或法人代表不得於投票日前10曰内5發布有關候選人或選舉之民意調查資料第2項62上開條文於92年10月29日修正為第52條修正條7文如下8政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日109曰前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布應10載明負責調查單位或主持人抽樣方式母體及樣本11數經費來源及誤差值第1項12政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止13前不得以任何方式發布有關候選人或選舉之民意14調查資料亦不得加以報導散布評論或引述第152項163公職人員選舉選罷法下稱公職選罷法原無禁止17選前發布民調之規定迄行政院89年送請立法院18審議之修正草案始參照總統選罷法上開規定建議19增列政黨聯盟及任何人於投票日前5日起投20票時間截止前不得以任何方式發布有關候選人21或選舉之民意調查資料亦不得加以報導散22布評論及引述之規定是項修正建議因立23法院屆期不續審而未果繼因90年第5屆立法委員24選舉有選前民調甚高的候選人落選引致立法25委員重行倡議禁制選前民調行政院亦回應支26持爰於92年擬具修正草案於公職選罷法增列27與總統選罷法相似之規定嗣經立法院三讀通過總統96年11月7日修正公布嗣於105年12月14曰修正將罷免等同選舉為相同之規範再因未備載出處來源之民意調查及其他各式具民意調查外觀之選舉罷免資料有誤導選民使之無從辨識此類出處來源不明資訊之真確性自應禁止其發布報導散布評論及引述但因政黨候選人提議人之領銜人或被罷免人自行評估其得票數或得票率揆諸一般社會通念無要求渠等嚴格拘束之必要故做排外規定爰於112年6月9曰再修正如現行條文2.理由行政院84年送立法院審議之總統選罷法草案原無禁止審查標的之規定惟於草案審議之際立法委員趙永清等23人自行提出總統副總統選舉罷免法草案版本其草案總說明七避免民意調查私器化謂鑑於近年來選舉期間候選人政黨個人法人代表以發布民意調查資料為競選或助選手段影響選情甚鉅因此為不使民意調查之公器成為候選人及政黨之私器並兼顧新聞媒體反應確實民意之必要性本條以列舉之方式規定投票日前7曰不得發布候選人得票數或得票率預估值候選人聲望或選民認同排名選民政黨認同及其他選民政治態度等足以影響選情之民意調查資料以維持選舉之公正性其具體條文為草案第43條候選人及其所屬政黨或其他個人法人代表不得於投票曰前7曰内發布民意調查資料一候選人得票數或得票率預估值二候選人聲望或選民認同排名三選民政黨認同31及其他選民政治態度立法委員趙永清並於審查時2發言表示民意調查的結果不應在於選舉前一周公3布以免影響選情擾亂視聽妨礙選舉的公平4性蔡委員同榮於審查時亦發言表示在選前55曰不能發布民意調查結果去年台北市長選舉時6國民黨明知黃大洲己經沒有救無法當選卻還要發7布民意調查結果說黃大洲尚可一博在台北市長8選舉時會偽造民意調查結果曰後選舉總統時9當然也會做同樣的事朝野協商後於二讀會提修10正案增列第47條第2項政黨及任何人或法人代表不11得於投票曰前10内發布有關候選人或選舉之民意調查12資料並獲得立法院三讀通過公布施行此為審查13標的原初之立法意旨143.小結15由以上之立法沿革及理由之說明可見105年12月1614曰修正公布之公職人員選舉罷免法第53條第2項禁止17於選前十日發布報導散布評論或引述民意調查18資料之立法乃源自於84年8月9日總統選罷法第47條19第2項規定後同樣為免影響選情擾亂視聽妨礙選20舉的公平性而於公職選罷法為相同之立法此乃經過21我國多年實際選舉過程中民調所引發紛爭得到的實22際經驗經多次立法過程之討論後而形成之立法對23於言論自由依其傳播方式為合理之限制已有充分之考24慮二審査標的是否侵害言論自由25261_憲法第11條保障人民之言論自由乃在保障意見之27自由流通使人民有取得充分資訊及自我實現之機4111會包括政治學術宗教及商業言論等並依其2性質而有不同之保護範疇及限制之準則惟憲法之3保障並非絕對為兼顧對個人名譽隱私及公共利4益之保護法律尚非不得對言論自由依其傳播方式5為合理之限制而立法者於符合憲法第23條規定意6旨之範圍内得以法律明確規定對之予以適當之限7制者自應符合比例原則之要求司法院釋字第6238號及第509號解釋意旨參照92.所有憲法所保障的自由權都可能合憲地受到限制10而這種限制通常是因所保障法益與其他同價值法益11產生衝突時不得不作的調整或限縮表意自由既12屬自由權的一種自然適用此一原則換言之表13意自由不是絶對的權利禁止選前發布民調雖限制14表意自由卻不必然就違反蕙法參附件1表意15自由與選前民調發布之禁止總統副總統選舉罷免16法第47條第2項評析陳淳文刊登於政大法學評論17第69期2002年3月頁10以下禁止選前發布民調18資料的目的無非是為了在投票日前給選民一個19中立公正且開放的思考空間以利其作出適切的20決定由歐盟法的規範分析來看此項禁止規定有21助於民主社會之建立且可與憲法表意自由之保障22相容並存同附件1頁15以下233.此外審查標的在於限制競選及助選活動避免任24何人在選舉最後階段以民意調查資料影響原有之25正確判斷進而影響選舉結果立法者遂以投票曰26前10日起至投票時間截止前為期限禁止任何政27黨法人或自然人發布報導散布評論或引述51關於選舉或候選人民意調查資料係基於公共利益2之保護而設符合憲法第23條規定之意旨又審查3標的之立法目的係在追求選舉之公正自符合憲4法第23條限制權利之目的且其限制之範圍並非漫5無邊際僅限於與選舉或候選人有關之民調始不6得發布並非所有民調資料均不得發布且限制之7期間更僅限於投票前10日内其手段係屬輕微且適8當為達成公正選舉之目的所必要乃符合適當性9原則及比例原則亦無違背憲法保障言論自由之精10神此一見解亦屢經各級行政法院肯認在案1112二中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免13法第53條第2項所稱之發布舆散布之文義是14否不明確而違法律明確性原則15一發布舆散布雖於公職人員選舉罷免法或16總统副總统選罷法内均無定義性之規範惟兩者17向為法律條文内常使用之文字兩者之文義及内18涵分述如下19所謂發布係指將與選舉有關之民意調查資料予20以公開宣布公布或發表予公眾周知之行為所謂散21布指擴散傳布於眾包括一次擴散傳布於不特定22人多數人以及一次傳布於一人但反覆多次為之23使其擴散於眾就選舉或罷免之民意調查資料而言24發布為前置行為其後續之報導散布評論或引述25則屬發布後運用行為其間並無模糊未明之處審查26標的所要規制禁止者為投票日前10日起至投票時間27截止前對選舉罷免民意調查資料之前置及後續之運1用行為2二次按法律明確性之要求非僅指法律文義具體詳3盡之體例而言立法者於制定法律時仍得衡酌4法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥5當性從立法上適當運用不確定法律概念而為相6應之規定如法律規定之意義自法條文義及立7法目的與法體系整體關聯性觀點觀察非難以理解且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象89為受規範者所得預見並可經由司法審查加以認10定及判斷者即無違反法律明確性原則司法院11釋字第432號第594號第768號及第793號解釋12參照審查標的之發布及散布用語不13論其文義或於前述法律規定之規範意旨均在彰14顯與候選人或選舉有關之民意調查資料透過行為15人之行為而他人知悉並進而動搖選民之意向而產16生影響選舉之效果是依其法條文義立法目的17與法體系整體關聯性觀之其意義應非受規範者18難以理解亦為其所得預見核與法律明確性原19則尚屬無違2021三中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免22法第110條第5項未區分所禁止者係已發布之民調23資料或尚未發布之民調資料亦未區分利用大24幕媒體或社群媒體而為散布等行為一律處罰25最低新臺幣50萬元之罰鍰是否違反憲法第23條比例26原則及第15條財產權保障意旨27一民調裁罰額度之修正沿革11.84年8月9日總統副總統選舉罷免法下稱總統選罷2法制定公布其中第47條規定如下政黨及任何人3不得於投票日從事競選或助選活動第1項政黨及4任何人或法人代表不得於投票日前10日内發布有關5候選人或選舉之民意調查資料第2項違者依當6時同法第86條第2項處新臺幣50萬元以上250萬元7以下罰鍰俟於92年修正時配合法務部除罪8化之推動及防杜資力雄厚候選人以付費違法9方式不當競選將罰鍰額度調高為50萬元以上500萬10元以下並增訂處罰法人及其代表人之規定條次更11動為第96條公職人員選舉罷免法於96年增列與上12開總統選罷法相同禁止規定時亦為相同之額度規13定142.為應第13任總統副總統選舉與第8屆立法委員選舉合15併舉行投票而二選罷法兩歧中央選舉委員會乃16於101年即著手二法合併立法可行性之研究嗣並於17105年研提二法合併立法之條文草案其中即鑒於公18職選罷法第56條第2款規定即投票日不得從事競19選助選或罷免活動及審查標的之罰鍰額度50萬20元以上500萬元以下對一般無意間違犯之選民實21屬過苛對其生計不無重大影響如為大眾傳播媒22體違反者於審理上視其媒介方式及影響力雖會23略為加重但亦僅止於100萬與其上限相距尚有24400萬之遙故其上下限之規定是否具實益屢有爭25議致復又有酌降之議考量處罰旨在遏止選舉歪26風非使受罰者陷於生計之困爰擬議將處罰額度27調降為20萬元以上200萬元以下外並明定非為政1黨或候選人之受僱人代理人或使用人之人利2用網路違反前項所訂規定者得減輕其處罰3但不得低於最低額之二分之一意即一般普羅大4眾於投票日經由社群媒體為助選行為可酌情減5輕其裁罰金額為10萬元上開合併立法之建議雖為6行政院所未採惟系爭條文修法建議送請内政部綜7整研商意見擬具公職選罷法部分條文修正草案於8106年12月25日函送行政院審議嗣經行政院會議照9案通過核轉立法院審議惟該草案版本未獲立法院10採納而未果罰鐘額度仍維持在50萬元以上500萬元11以下123.109年内政部再度函送總統公職二選罷法修正草案13報請行政院審議案經行政院召開4次會議研商將14系爭條文修改為政黨候選人罷免案提議人之15領銜人被罷免人及其受僱人代理人或使用人以16外之人違反系爭規定處新臺幣10萬元以上1百萬17元以下罰鍰184.112年配合中央選舉委員會組織法等相關法規之制19定修正或廢止並符合身心障礙者權利公約規20範貫徹掃除黑金防杜境外勢力介入選舉罷21免促進選舉罷免廣告資訊透明公開遏止深度22偽造影音影響選舉罷免結果及改進選舉作業大幅23修改選罷二法對於民調違規者依其行為人為24政黨候選人罷免案提議人之領銜人被罷免25人及其受僱人代理人或使用人或前開人員以外26之人分別律以20萬至200萬10萬至100萬之裁罰27額度1二審査標的亦未區分於禁止期間所禁止者係已2發布之民調資料或尚未發布之民調資料3理由如下41.按現行總統副總統選舉罷免法第52條第3項及公職人5員選舉罷免法第53條第3項規定禁止政黨及任何人於6投票日前10曰起至投票時間截止前發布報導7散布評論或引述任何有關候選人或選舉之民意調8查旨在防止投票曰前10曰内有人利用民調操9縱民意影響選情侵犯選民冷靜理性之思考空10間以維護選舉之公正性類此安靜期規範制11度兩項選罷法亦規定禁止政黨及任何人於投票曰12不得從事競選助選或罷免活動總統副總統選舉13罷免法第50條第2款公職人員選舉罷免法第56條第142款規範目的亦為留予投票權人相對平和冷靜15之政治環境本於自己自由意志而理性抉擇投票16而得自由行使其選舉罷免權之政治參與權利並17能預防惡質選舉罷免活動濫用政治參與自由利用18趨近投票日以虛偽不實或引人錯誤之訊息在短19時間内無從查證也無法利用更多言論及理性討論20以糾錯之急迫情形下使選民受誤導作出不合理性21之政治判斷與投票斲傷言論自由所具促進合理22政治社會活動及維持民主多元社會正常發展之23功能242.兩項選罷法條文並未區分該民意調查資料係於何25時作成只要在選前之禁止期間有發布報導26散布評論引述民意調查資料之行為以下均簡稱27系爭行為無論該資料在選舉公告發布或罷免案成10立宣告之曰起至投票曰10日前業已透過系爭行為公諸於眾而於投票日前十日起至投票時間截止前再次為之或於投票日前10日起至投票時間截止方初次呈現均在禁止之列蓋不如此規制有心之士如要在選前藉民調無論科學與否左右選情大可於投票日10日前先為系爭行為以為預排於投票曰前10日起至投票時間截止前將該資料再次置於各種媒介以達目的加諸是否為已發布之民調資料或尚未發布之民調資料民眾亦難以分辨為免治絲愈棼及為落實規範目的尚無區分必要三選罷法歷次修正雖有將媒介方式納入審査標的之提議惟最终並未被採納1.依上針對民調之違反依其行為人主體之不同選罷法將其額度做了大幅之調降其間雖有依利用網路與否媒介之不同異其裁罰額度之修正提議惟110年3月25日於行政院召開會議審查之公職選罷法及總統選罷法部分條文修正草案第3次會議因與會代表認為依其媒介方式及情節輕重之不同主管機關自可於其額度上下限之範圍作個案之彈性調整並無將媒介方式納入該條文之必要該次會議並經主席羅政務委員裁示為免本項規定與行政罰法第18條意旨衝突本項政黨候選人及其受僱人代理人或使用人以外之人違反第53條或第56條公職選罷法規定者請朝簡化要件及降低法定罰鍰額度之方向研擬罰責是以以網際網路為媒介之違規樣態並未納為修正明文而係由主管機關依其情節於其裁罰額度内做彈性111之處理自無題旨所示再區分利用大眾媒體2或社群媒體而為散布等行為之文字而係由主3管機關依其個案在額度範圍内衡量42.審查標的如依其媒介方式異其處罰恐有掛一漏萬5之虞6按民意調查之定義依中央選舉委員會第220次委員7會議決議有關候選人或選舉之民意調查資料係8指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達予以9彙計公開之行為而言至於彙計之方法與公開之形10式則非所問對於彙計之方法與公開之形式並11無見諸法律條文已彙計之方法而言立法者透過12法律文字之規範意義有其侷限性民意調查之方式13卻曰新月異倘透過調查分析方式略加調整改變14即可規避選罷法民調規範之拘束豈非使民意調查15不受任何限制民眾亦無從對其客觀性進行任何檢16證而輕易淪為特定人誤導選民或操弄選戰之工17具即無法達成該規定所欲達成之立法目的而與18其立法意旨不符是縱以非學理所稱民意調查19之方法取得甚或持不實資料以具民意調查性質20之外觀將有關候選人或選舉之資料予以發布仍21有該條規定之適用而以公開之形式論從過去之22傳統媒體到現在網路之各種通訊軟體以其更新之23迅速甚至有凌駕傳統媒體之趨勢立法者實難以24媒介作類型化之規制且立法者如因媒介方式常處25於可預期不斷之演進更新須經常性修正法律如26此即無法維持法的安定性這樣的立法形式顯非27妥善之立法故現行文字雖簡要抽象其涵攝範圍121卻廣並可維繫原初之立法目的亦不失為一妥善2之立法形式3四按民調禁止之規定沿革已如前述其係基於公共4利益之保護而設符合蕙法第23條規定之意旨尚5無疑義又其立法目的係在追求選舉之公正6自符合憲法第23條限制權利之目的且其限制之7範圍並非漫無邊際僅限於與選舉或候選人有關8之民調始不得發布並非所有民調資料均不得9發布且限制之期間更僅限於投票前10日内其10手段係屬輕微且適當為達成公正選舉之目的所11必要乃符合適當性原則及比例原則此一見12解亦屢經各級行政法院肯認在案再以憲法第1323條比例原則在行政制裁之具體内容即針對行14政犯之行政不法行為之制裁應遵守責罰相當15原則之憲法要求就此釋字第802號解釋理16由書指出對人民違反行政法上義務之行為處17以罰鍰涉及對人民財產權之限制其處罰固應18視違規情節之輕重程度為之俾符合憲法責罰相19當原則惟立法者針對違反行政法上義務行為給20予處罰如已預留視違規情節輕重而予處罰之範21圍對於個案處罰顯然過苛之情形並有適當調22整機制者應認係屬立法形成自由範疇原則上23應予尊重釋字第786號解釋就審查標24的裁罰額度其時代背景有配合法務部除罪25化之推動及防杜資力雄厚候選人以付費違26法方式不當競選已如前述而其額度為上下限27之規定由主管機關兼顧其違犯情節作個案之131彈性調整個案處罰顯然過苛者尚有行政罰法2減輕或免除之相關規定可資適用如第8條第93條第18條等況歷來民調違規案件主管機關4多以最低額度裁罰包括本案尚無責罰過5當情事應無侵犯個案行為人財產權之違蕙疑6慮78四選前民調對選舉之影響為何其是否會因距離選舉曰9之遠近而有不同禁止選前公布民調是否有助於10選舉之公正性11一選前民調對選舉結果有著重大影響主要體現在12三個方面首先民調可能引發策略性投票也13就是因為民眾看到民調結果後會改變原本的投票14意向可能會為了影響選舉結果而作出非理性的15選擇這對選舉結果的公正性造成扭曲其次16民眾可能受到所謂的感染傳染效應影響即17跟隨大眾的投票趨勢而做出決定而非獨立思18考進一步扭曲了選舉結果最後民調可能導19致信心效應即某些選民可能因為看到某個20候選人已經臝定或輸定而放棄投票或者強烈感到21需要投票這對選舉結果的合法性和公正性都會22造成影響參附件2中央選舉委員會105年6月2316日選舉民意調查有無規制必要性公聽會紀24錄陳教授淳文發言頁3以下也有認為選舉民調25對於選民投票行為會產生之可能效應眾多例26如棄保效應選民採行策略性的投票例27如配合政黨配票西瓜效應即跟隨大多數14人所擁戴之潮流或趨勢作決定或是信心效應即因民調的結果塑造某候選人或政黨已經沒有當選可能或是岌岌可危進而影響選民投票之意願等上述影響皆導致選民並非依其原本之理念或立場為抉擇而是因為民調的結果產生策略性的投票選擇可能與一般民主社會中理想公民之設定有異而各國之選舉文化若容易流於激情或是選民自主性偏低則容易導致其影響力之渲染參揚松濤選前禁止選舉民意調查發布之研究世新大學行政管理學系碩士論文2004年8月頁38-39而民調對選舉結果的影響可能會因距離選舉日的遠近而有所不同在選舉日越接近的情況下民眾對民調的關注和反應可能會增加因此民調對選舉結果的影響也可能會更加顯著而在選舉日較遙遠的情況下民眾可能會對民調持更為審慎的態度因此其影響力可能相對減弱然而這種影響力的變化可能受到多種因素的影響包括選舉活動的強度候選人形象的塑造等等禁止選前發布民調資料的目的無非是為了在投票日前給選民一個中立公正且開放的思考空間以利其作出適切的決定由對歐盟法的分析來看此項禁止規定有助於民主社會之建立且可與憲法表意自由之保障相容並存參表意自由與選前民調發布之禁止總統副總統選舉罷免法第47條第2項評析陳淳文刊登於政大法學評論第69期2002年3月頁15以下從民調資料可151能發揮的影響力來看規範民調之發布與選舉的2公平性有一定程度的關聯性事實上一般國家3皆禁止在投票日的投票期間發布在投票所之出4口所作的投票結果調查例如於中午十二點發布5曱候選入領先乙候選人三個百分點的民調資料6這種資料的公布必會影響下午的投票情形尤7其若是發布假的數據以作為候選人下午動員選8民的基礎則更加破壞選舉的公平性最後再9從我國的選舉實務上及選民的選舉文化來看一10方面選舉過度激情投入的各種成本太高另一11方面是選民自主性尚低較易盲目受外在之影12響民調資料發布之禁止可因應我國現實發13揮淨化選舉與健全民主的功效同附件1頁1614以下1516附屬文件之名稱及其件數文件編號文件名稱或内容備註附件1表意自由與選前民調發布之禁止總統副總統選舉罷免法第47條第2項評析陳淳文刊登於政大法學評論第69期2002年3月附件2中央選舉委員會105年6月16日選舉民意調查有無規制必要性公聽會紀錄171819此致20憲法法庭公赛21中華民國113年5月7日16具狀人中央選舉委員會代表人主任委員李進勇撰狀人陳恩民民17","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471771,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt4","doc_att_type":3,"doc_att_title":"蘇彥圖研究員1130515專家諮詢意見書_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/20084f91-ea90-4623-8eb6-809fea4f135f.pdf","doc_att_content_real":"蘇彥圖研究員1130515專家諮詢意見書_OCR.pdf","doc_att_sort":2,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"1為111年度憲民字第4196號112年度憲民字第383號等聲請法規範及2裁判憲法審查案提出專家諮詢意見事3應揭露事項4一本人就本案所準備與提出之專業意見或資料與當事人關係人5或其代理人無分工或合作關係6二本人就本案所準備與提出之專業意見或資料未受當事人關係7人或其代理人之金錢報酬或資助8三本人就本案所準備與提出之專業意見或資料未受其他人提供之9金錢報酬或資助1011專業意見或資料12請見第3頁以下13141516附屬文件之名稱及其件數文件編號文件名稱或内容備註民主世界中的選前民調公布禁止法國家調查附表一171819此致20憲法法庭公鑒2122中華民國113年5月15曰23具狀人24撰狀人1111年度憲民字第4196號與112年度憲民字第383號等聲請案2專家諮詢意見書3蘇彥圖n4中央研究院法律學研究所2024年5月56憲法法庭為審理111年度憲民字第4196號與112年度憲民字第383號等7聲請案禁止選前公布民調案以下簡稱本案指定本人提出專家89諮詢意見書由於本人能力之限制並為使討論聚焦本諮詢意見書10僅針對本案言詞辯論爭點題綱一三四所列之部分議題從民主法11選舉法的學術觀點敬提意見如下1213一選前民調公布禁止法一個初步的比較考察1412016年12月14日修正公布的公職人員選舉罷免法第53條第215項規定政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前不得16以任何方式發布有關候選人被罷免人或選舉罷免之民意調查資17料亦不得加以報導散布評論或引述這項本案系爭規定一所18採管制模式可被歸類界稱為選前民調的公布禁止pre19lectionpollingbanpollembargopollmoratorium作為一種針對選20舉言論的管制措施這類管制基本上是i在投票日當天以及投票日往21前推算出來的某段禁制期間blackoutperiod内ii針對意在推測22度量選民的投票意向或者選民對於票決結果所為預測並且是以一定23外觀形式呈現的民意調查資料也就是一般簡稱之選前民調iii24以禁止規範阻絕封鎖受管制資訊在公開言論市場上的傳播或者流通作者感謝謝孟庭女士林懋棋先生協助研究資料的收集與整理另感謝王必芳副研究員提供諮詢意見11本意見書主要試圖分析與檢討的是在功能意義上具備上述這三項制2度特徵而且是iv以制定法為其規範型式並得援引公權力裁罰違反3者的選前民調公布禁止法這項制度定義有意識地排除了a民調專業4社群或新聞媒體產業具有類似管制效果的自律規範1以及b像是我5國現行公職人員選舉罷免法第56條第2款規定那樣並未明文規定6適用於選前民調的選舉靜默法electionsilencelaw2為使討論聚焦7於一般所理解的選前民調管制本意見書也不討論c單僅針對投8票曰當天進行之出口民調exitpoll所為管制92由於選前民調公布禁止法是一種特別針對選前民調的重度言論10管制國際民調專業社群向來高度關切這類法制的採行與否及其制度11設計也就此累積了一些跨國的法制調查資料3主要根據但是部分修12正EuropeanSocietyofOpinionandMarketResearchESOMARWorld13AssociationforPublicOpinionResearchWAPOR這兩個組織在2023年14間共同出版的調查報告所列法制資訊本意見書彙整了選前民調公布15禁止法在V-Dem20244這項民主指標所認定的91個民主國家含32個1瑞士於投票日前10日起就不再公布選前民調的實務做法即是出於專業社群的自我管制而非國家法的要求ch.chRulesforElectionCampaignsandPopularVoteshttpswww.ch.chenpolitical-systempolitical-partiesrules-for-election-campaigns-and-popular-voteslastvisitedMay142024.關於民調專業社群對於選舉民調的自我管制如ThomasPetersen办训toowWComparativePerspectiveinOpinionPollsandtheMediaReflectingandShapingPublicOpinion4747-68ChristinaHoltz-BachaJesperStrombackeds.2012.2選舉靜默法是一種於鄰近投票日的法定靜默期間silenceperiod禁止競選相關言論的選舉法規範只有在一項選舉靜默法有明文規定適用於選前民調的場合本意見書才會認定其亦屬一項選前民調公布禁止法關於選舉靜默法的比較研究seee.g.MicaelaDelMonteSilviaKotanidisLeghoftheEectiCampaignandtheEectoraSiencePeriodinEuropeanPariamentEections它PRS2023httpswww.europarl.europa.euRegDataetudesBRIE2023751463EPRS_BRI2023751463_EN.pdfDavoYGava卷PoiticaAdvertisingandMediaCampaignduringthePre-eectionPeriodAComparativeStudyOSCEMissionTOMontenegro2017httpswww.osce.orgfilesfdocuments2d346631.pdf.3SeegenerayKathyFrankovicetal.TheFreedomtoConductandPubishOpinionPosA2022WordwideUpdateESOMARWAPOR2023httpswapor.orgwp-contentuploadsFreedom-to-Conduct-and-Publish-Opinion-Polls-v8-1.pdf.4V-DemDemocracyReport2024DemocracyWinningandLosingattheBaot202421自由民主國家以及59個選舉民主國家的分布情形詳見附表一2基本敘述統計資訊則摘要如表一3表一民主世界中的選前民調公布禁止法統計概要I.選前民調公布禁止法之有無單位國家數自由民主LD選舉民主EDLDED201737無62.528.8140.66257不明6.258.477.69有10374731.2562.7151.65II.有立法國家的禁制期間長度單位國家數天數自由民主LD選舉民主EDLDED2314173-741519838115.785.946.5平均數5.535中位數45整體而言在該項調查的時間點上2022年間計有47個民主6國家占比51.65設有本意見書所定義的選前民調公布禁止法7有37個民主國家占比40.66並無這項立法規制其他7個民主國8家的狀況則尚無資料這項立法規制在選舉民主國家明顯比在自由民9主國家來得普遍不過這兩類民主國家在禁制期間長度這項選前民調10公布禁止法的關鍵制度變數的分佈狀況上則沒有特別顯著的差異11在設有選前民調公布禁止法的47個民主國家中有占比三成六的國家12所設選前禁制期間通常不計入投票曰當天S2天而且有占比達13七成六的國家所設禁制期間是在7天以内只有3個自由民主國家與3httpsv-dem.netdocuments43v-demdr2024lowres.pdf.318個選舉民主國家設置了超過7天的選前民調公布禁制期它們分別2是智利15天義大利15天臺灣10天斯洛伐克153天希臘15天厄瓜多10天蒙特内哥羅15天多明4尼加8天巴拉圭15天宏都拉斯30天以及玻利維亞95天63我國的選前民調公布禁止法最早見於1995年制定公布之總7統副總統選舉罷免法而於2007年後被納入公職人員選舉罷免8法迄今已有將近三十載的歷史5在此期間内相關法律規定的文9字雖經數次修正惟禁制期間的起算點一直維持在投票日前十日10並無更易相較之下同時期有些國家的選前民調公布禁止法則是11經歷有整個被廢棄或者禁制期間受到顯著縮減的重大轉變司法審查12無疑是促成此種選前民調公布禁制之自由化的一大推力根據Orr13Levy2016所做的整理哥倫比亞加拿大從3天禁限期到解除禁14限與菲律賓從15天禁限期到解除禁限等國就此經歷的法制變革15均可歸因於其原本之選前民調公布禁止法被它們各自的憲法法院或16最高法院認定違憲6法國是另一個司法驅動管制自由化的案例法國17制定於1977年的選前民調公布禁止法其投票日前之禁制期間原本18為期一週可是在法國最高法院於2001年間做成一項判決認定該法有19不當侵犯表現自由的顧慮後法國旋於2002年修法將該項禁制期間縮20減至投票日的前1天75關於我國選前民調公布禁止法的文獻討論主要參見李寧修論選舉期間民調之行政管制界限東海大學法學研究54期頁55-982018年陳淳文表意自由與選前民調發布之禁止總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項評析政大法學評論69期頁81-1262002年6SeeGraemeOyyKonLevyRegulatingOpinionPollingADeliberativeDemocraticPerspective39U.N.S.W.L.J.318328-3312016.7Seeiat328-29.關於法國選前民調公布禁止法的現行版本立法沿革與版本比較seealsoLoin77-808du19juillet1977relativealapublicationetaladiffusiondecertainssondagesdopinionhttpswww.legifrance.gouv.frlodaarticle_lcLE-GIARTI000032454547.41南韓與波蘭的經驗則似乎顯示管制自由化的動力也有可能來2自民主的自我反省democraticself-revision南韓自1994年起施行3的選前民調公布禁止法原本設置有比照法定競選期間最長可達234天的選前禁制期間這項管制於1999年間被南韓憲法法院認定合5憲聯合國人權委員會於2005年間做成的一項審查意見也認定其並6未牴觸公民與政治權利國際公約8儘管如此南韓於2017年間的7修法已將該項禁制期間縮減至投票日的前6日9波蘭則是首先於81991年時仿效法國立法例就國會選舉設下了為期7天的選前民調公9布禁制期並於1993年將該項禁制期間延長至選前12天然而這兩10次並未廣徵各界意見亦未經充分討論的粗糙立修法很快就受到了11來自社會科學家法學者與媒體界的強烈批判在經過了比較嚴謹的12國會審議後波蘭乃於2001年修法將選前民調公布禁限期縮減成2天13含投票日當天10在過去三十年間選前民調公布禁止法之禁制期14間有顯著縮減甚或完全取消的案例似乎另有南非從21天禁限期到15解除禁限印尼土耳其盧森堡禁限期從30日縮減至5日16義大利禁限期從28日縮減至15日等國家不過相關法制資料的確17實性與其間法制變動的原委還有待進一步的查證與研究11184在投票日之前公布的選舉民調結果是否以及在何等程度上19會對選民的投票行為包含是否與如何投票的決策產生何種影響一20特別例如從眾西瓜效應bandwagoneffect以及與之相反的21哀兵同情弱者效應underdogeffect又是否因而可能介入810118SeeKimJong-Cheolv.RepublicofKoreaU.N.Hum.Rts.CommitteeComm.No.9682001U.N.Doc.CCPRC84D96820012005.9參見南韓公職人員選舉法第108條之規定及其修正沿革10關於波蘭的這段法制經驗seeAntoniSulekTeSr喂eor价eFreedomPublishPre-ElectionPollResultsTheCaseofPoland20Int.J.PublicOpin.Res.1292008.11關於一項較早期的比較考察seeWolfgangDonsbachUweHartungThelegalStatusofPublicOpinionResearchitheWorldiTheSAGEHandbookofPublicOpinionResearch431437-38WolfgangDonsbachMichaelWTraugotteds.2007.51改變了其原本所要預測的選舉結果這是選前民調於1930年代問世之2後就時不時被提出來討論的問題相關研究更已蔚為一個龐大的學3術產業12由於所涉問題的複雜性以及因果推論與實證研究上的困難4與侷限對於選前民調公布的政治效應我們的所知迄今恐怕仍然非5常有限面對既有文獻上分歧不一的相關研究發現我們尤其需要做6謹慎細腻的解讀不可一概而論7在沒有充分確切的實證證據支持任一政策立場的情況底下不8同國家對於是否採行選前民調的公布禁止這項管制措施終究做了不9同的政治選擇而就此形成的制度差異也為政治學者提供了一個對10於選前民調公布與否之政治效應進行比較研究的機會經由比較分析1146個民主國家在總體層次的選舉資料LagoGuinjoanBermMez122015這項研究就發現在有效政黨數目較多的多黨體系國家禁止13公布選前民調所造成的資訊赤字會阻礙選民從事棄保投票所賴以成14功的策略協調進而反映在被浪費選票wastedvotes的增加13此15等研究猶在起步階段不過對於理解與析論選前民調公布與否作為一16種資訊狀態的政治效應它們應有一定的啟發與參考價值171812這方面比較近期的文獻回顧與相關研究咖e.g.Jean-FrangoisDaoustetal.Pre-ElectionPollsMoreHelpfulthanHarmfulEvidencefromtheCanadianCase46Can.Pub.Pol.1752020TomW.G.vanderMeeretal.OfftheFecetheBandwagonALarge-ScaleSurveyExperimentonEffectofReal-LifePollOutcomesonSubsequentVoteIntentions28Int.J.PublicOpin.Res.462016JensGroBerArthurSchramPublicOpinionPollsVoterTurnoutandWelfareAnExperimentalStudy54Am.J.Polit.Sci.7002010.13SeeIgnacioLgoetaLRegulatingDisinformationPollEmbargoandElectoralCoordination79PublicOpin.Q.9322015.在運用一項針對加拿大與西班牙選民所進行的網路調查資料進行個體層次的分析後這項研究另發現選前民調的公布禁止主要影響到的會是低資訊量選民lowinformationvoters其從而會擴大不同社經地位選民間在資訊乃至政治影響力上的落差61二選前民調公布禁止的法規範蕙法審查5在比較民主法上選前民調公布禁止法的合憲性爭議主要環23繞在下述三項議題第一項議題是關於這項法制的目的正當性論者4就此所要論辯的問題是國家究竟有沒有足夠強大的正當事由可以5去正當化這項對於選前民調的重度管制第二項議題是有關不分真6偽或其他情節差異一概禁止選前民調之公布這項作法的合理性7無差別地禁止一定禁制期間内之所有選前民調的公布與公開討論是8否合乎必要性原則或管制手段緊密裁剪的規範要求尤其備受這項法9制之反對與懷疑論者的質疑第三項議題則是指向禁制期間長度設計10的合理性由於禁制期間為期愈長對於人民相關憲法權利的干預也11愈大像是本案系爭規定一這種禁制期間相對較長的選前民調公布禁12止法其期間設計能否通過狹義比例原則的檢驗毋寧也有很大的議13論空間這三項議題所開展出來的政策與憲法論辯在很大的程度上14將會決定一個自由憲政民主國家是否認許選前民調公布禁止法的15存在以及一如果這個問題的答案為是一ii她所認許的是哪一16種類型的選前民調公布禁止法不過在依序檢討這三項議題以前17我們還需要討論一個先決問題在關於這三項議題的法規範憲法審查18上憲法法院應該採用何種審查標準19一關於審查標準206選前民調公布禁止法是一種言論内容content-based管制它21所管制的言論一也就是在禁制期間内發布報導散布評論或引述22符合若干形式條件之選前民調的言論一是屬於一種政治言論資23訊而且它所採取的管制措施一也就是以行政罰貫徹之期間性禁止規24範一是對於言論資訊之自由流通的一種重度政府干預這項法制不25僅限制了相關表意人的言論自由也連帶地限制了作為閱聽者的一般26選民獲取相關資訊的機會與權利基於這樣的制度定性分析許多論71者認為憲法法院必須嚴格審查這項法制的合憲性才能據以落實自2由憲政民主秩序對於政治言論自由的高度保障一個著名的比較民主3法先例是加拿大最高法院的ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAG41998以下簡稱ThomsonNewspapers案一案判決在這件判決中5加拿大最高法院就是對該國當時為期3日的選前民調公布禁止進行6了嚴格的司法審查進而判定其已違憲1477設若鈞院認為針對系爭規定一的比例原則審查應該採取嚴8格審查標準則在此審查過程中有兩件事情可能需要鈞院留意首9先儘管對於是否要在言論自由的法理論上肯認有某種選舉例外主10義electoralexceptionalism的存在與作用美國的憲法與民主法11學界尚無確切共識系爭言論管制所處制度脈絡一尤其是選舉程序與12競選期間相對於一般的公共論域或觀念市場而言所具備的特殊性確13實需要審查法院予以認真審酌15這種脈絡化取向特定制度的言論14自由審查至少有助於法院確切掌握系爭管制所訴諸的特殊管制事由15進而得以具體檢證其是否有道理16其次有鑑於嚴格審查比較容易導致相關民主制度工程的憲法化17司法審查決策是否會獨尊強加了某種並非眾人皆服膺認同的民主18觀visionconceptionofdemocracy又是否會過度縮限了所屬憲政19社群的民主制度實驗空間亟需憲法法院的謙卑自省16以美國聯邦14SeeThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral19981S.C.R.877Can..15關於選舉例外主義的討論seegenera少FrederickSchauerRichardH.PildesElectoralExceptionalismandtheFirstAmendment77Tex.L.Rev.18031999GeoffreyR.StoneEectoraExceptionaismandtheFirstAmendmentARoadPavedwithGoodTntentions35NYURev.L.Soc.Change6652011.關於競選期間的脈絡特殊性的討論seee.g.SaulZipkinTheEectionPeriodandRe训ationotheDemocraticProcess18Wm.MaryBillRts.J.5332010KielBrennan-MarquezDouglasM.SpencerTemporaBufferZoesTheConstitutionaCasefoReguatingPoiticaSpeechImmediateyPriortoEecos40YaleL.PolyRev.4652022.16SeegenerayRichardH.PildesTheConstitutionaizationofDemocraticPoitics118Harv.L.Rev.292004.81最高法院為例其在針對競選經費管制的嚴格審查上往往強力貫徹了某種自繇主義的libertarian民主觀可是這麼做的結果對美國民23主的發展究竟是好是壞毋寧是非常值得懷疑與檢討的178OrrLevy2016對於不少憲法法院運用比例原則嚴格審查選前45民調禁止公布法的作法提出了批判他們認為採取這項作法的法6院大多過度強調個人的言論自由權而未能適切慮及整個憲政社群的民主審議18設若這項批評是中肯的則在沒有根本翻轉司法審查78取徑或者適度降低審查密度的情況下法院該要如何避免做出輕重失衡的審查決策呢前美國聯邦最高法院大法官StephenBreyer就競選910經費管制乃至一般選舉法之司法審查所提出的看法或許值得鈞11院參考Breyer指出該院於審查競選經費管制時所適用的12heightenedscrutiny其實並沒有通常會附隨於strictscrutiny的違憲13推定在倡議法院運用比例原則進行細密權衡的同時Breyer也強調14這麼做並不意謂法院就此必須全盤放棄司法的謙遜judicialmodesty1519Breyer之所以如此主張是因為此等選舉言論管制不僅涉及16言論自由也關乎積極自由activeliberty也就是社群公民參與作17成民主決策的政治自由換句話說在憲政方程式的左右兩邊其18實都有憲法所要保障的自由民主價值20這項洞見無疑也適用於選19前民調公布禁止法的司法審查20二選前民調公布禁止的目的正當性02918117關於美國聯邦最高法院的競選經費法理論及其蘊含之民主觀的概略檢討參見蘇彥圖民主不是一場遊戲一ArizonaFreeEnterprise公費競選與民主的公平收於黃昭元編美國最高法院重要判決之研究2010-2013頁69-1242015年18OrrandLevysupranote6at330.19SeeStephenBreyerActiveLibertyInterpretingOurDemocraticConstitution48-492005.20Idat48.919OrrLevy2016認為得以支持與正當化選前民調公布禁止法2的最有力理據是將之定位成一種以確保選舉過程中之民主審議的品3質為目的的言論管制藉由禁止選前民調之公布這項法制試圖避免4這項資訊在競選期間鋪天蓋地的大幅放送淹沒掩蓋了關於選舉政5治的各種實質討論甚至還讓選舉競爭的過程與氛圍形同賽馬6horserace21這項或可被簡稱為審議民主維護論的管制論理7其所根據的立法事實主張基本上並沒有什麼重大爭議畢竟選舉8民調在許多民主國家確實益趨頻繁而且宛若賽馬即時轉播那般緊張9刺激感十足的有關選舉民調數字之起伏變動的報導與評論也確實極10易博取大眾之關注每每成為選戰過程中的熱議焦點進而讓其他選11舉議論相形失色22從審議民主的規範觀點來說這樣的發展也著實12令人憂心一旦任令強勢的選前民調資訊主導支配了政治社群在競13選過程中的政治討論現實選舉政治與審議民主理想之間的距離只14會更加遙遠15審議民主的維護是不是一個在嚴格審查標準下足以正當化選前民16調公布禁止法的重大政府利益呢在美國聯邦最高法院有關言論自由17與競選經費管制的裁判法的影響底下有些論者可能就此持否定論18畢竟該院在Smc灸e少v.Kaeo1976案判決中曾經明白表示19政府得以為了強化我們社會中其他群體的相對聲音而去限制一些人的20言論一這樣的想法對憲法第一增補條文而言是全然陌生的23然21而這套說法從來就不是憲政事理之必然而是出於某種自繇主義的22價值偏好由於逕以個人言論自由作為唯一的衡量尺度它也輕忽了21222321OrrandLevynote6at323-24332-37.22關於賽馬式選前民調與競選報導對於選舉民主的影響seeawTomRosenstielPoliticalPollingandtheNewMediaCutureACaseofMoreBeingLess69V现L1COpin.Q.6982005butcf.J.ScottMatthewsetal.TheMediatedHorseraceCampaignPollsandPoReporting45Can.J.Politi.Sci.2612012.23Buckleyv.Valeo424U.S.148-491976.101位於憲政方程式的另一邊由政治社群成員共有共享的政治自由242有鑑於否定論形同獨尊某種自繇主義的民主觀並從而會嚴重限制政治社群所得追尋與實踐的民主型態本意見書認為這種在目的正當34性審查之階段即否定或者贬抑審議民主維護論的看法實屬不智正5面而言要讓選民在什麼樣的資訊環境中做成選舉決策一這對社群整體政治自由的追尋與實踐而言無疑至為重要政治社群對於賽馬式67選舉文化的憂慮乃至對於競選期間之民主審議的殷切期待也至少是8值得敬重與認真看待的一種規範主張還往往獲有不分黨派的民意支9持25當然憲法法院就此肯認審議民主維護論的目的正當性只不10過是在系爭法規範的憲法審查上給予這項立基於社群整體政治自由11的規範論理一個比較公允的受審酌機會至於它可否在最終的憲政12利益衡量中勝出則仍有待憲法法院續行比例原則審查1310比較民主法上另一項試圖正當化選前民調公布禁止法的主要論14述策略是將這項法制的管制目的解讀為是在確保選舉公正15electoralintegrity或者更確切地說公眾對於選舉民主及其程序16公正性的基本信任選舉公正及其公眾觀感的確保確實是一項重大17的政府利益不過單僅祭出這個大旗並不足以讓任何選舉法上的18言論管制通過此一階段的嚴格司法審查我們還必須探問系爭管制19是如何能夠助成確保這項管制目的的達成以及其就此所援引的管20制論理是否具有足夠的說服力進一步考察比較民主法上的相關論21述我們在此可以而且應該區分討論兩項管制論理2211第一項論理或可被界稱為虛假民調危害防制論根據這項23論理會對選舉公正及其公眾觀感造成嚴重危害而需要透過管制加以24防免的是以公布不實的選前民調資訊為其手段的惡質選舉操控這24SeeBreyersupranote19seealsoOwenFissWhyWeVote2024.25項晚近的研究發現加拿大公眾對於選前民調管制的看法並未受到政黨偏好的影響seeJean-FranoisDaoustPhilippeMongrainTeAegutooHoVe-electionPollsACitizenSPerspective35INT.J.PublicOpin.Res.12023.111種不實的選前民調是一種試圖混淆視聽欺騙選民的虛假訊息2disinformation即使操控者未必真能如願得逞光是這類虛假訊3息的出現乃至出現可能就會在相當程度上危及公眾對於選舉民主及4其公正性的基本信任一因為它們會讓一般選民認為選舉政治就是如5此齷齪無恥甚至可被惡意操控的關於政府是否以及在何種條6件下具有管制不實之競選選舉言論falsecampaignelectionspeech7的正當性這件事在美國民主法上尚有諸多爭論26不過虛假民調8危害防制論作為支持選前民調公布禁止法的一項管制論理其正當性9至少是被加拿大最高法院的ThomsonNewspapers案判決所肯認的271012第二項管制論理則是著眼於選前民調的公布對於選民投票行11為選舉結果乃至有關選舉信任之公眾觀感的實質或潛在影響一我們12或可稱之為選前民調影響排除論採取這項論理的論者基本上認13為i選前民調的公布勢必在某種程度上會產生某種政治效應而14且ii對選舉民主的適正運作來說將選前民調公布的政治效應降至最15低至少會是一件好事在這項管制論理的思維脈絡下對於公布選16前民調所可能產生的政治效應不同論者的關注重心所提因果詮釋17與所採規範評價觀點往往不一而足比如說有的論者側重的是這18項資訊對於選民的投票心理情緒所可能造成的種種幽微影響有的19論者強調的是這項資訊的有無如何影響選民的理性投票決策一包括是20否投票的理性計算以及在真誠投票sincerevoting與策略投票之21間所做抉擇還有論者憂心選前民調預測與實際選舉結果間的落差22恐會衝擊到公眾對於選舉民主及其公正性的信任然而不論是分開23來或是合在一起討論這類取向於排除選前民調之政治效應的管制論24理基本上都存在有相當高度的實證不確定性empiricaluncertainties26SeegenerallyRichardL.HasenCheapSpeechHowDisinformationPoisonsOurPoliticsandHowtoCureIt109-1152022DavidS.ArdiaEvanRingelFirstAmendmentLimitsonStateLawsTargetingElectionMisinformation20YirstAmend.L.REV.2912022.27ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral1S.C.R.Can.at879.121與規範異議normativedisagreements28反映承載了許多人對於2選前民調所持總體一般性的疑慮甚或不滿選前民調影響排除論在3現實上往往是選前民調公布禁止法的主要推手可是它卻也是最有爭4議實證論據也最為薄弱的一項管制論理本意見書就此建議鈞院5對於這類論理可否構成正當之重大政府利益抱持懷疑與保留的態度6三無差別公布禁止的必要性713在檢驗管制手段是否必要且緊密合度的審查階層上選前民調8公布禁止法向來主要受有兩重互有關連的質疑i為何禁制期間内的9所有選前民調不分真偽或其他情節差異一概都不得公布ii為何10政府不能採取對基本權干預較小的管制措施而必須動用到公布禁止11如此嚴厲的管制手段在審議民主維護論的管制論理脈絡下合憲論12者並不難就無差別與公布禁止這兩重制度安排提出一套可13望說服審查法院的有力說理可是在虛假民調危害防制論的管制論14理下這兩重制度安排的合理性恐怕就未必通得過司法的嚴格審查15了加拿大最高法院體声尸era案判決的多數協同與不16同意見就此所做討論可供鈞院參酌1714如果說選前民調公布禁止法的目的主要是為了防範虛假民調18的危害那麼基於管制手段應該緊密切合管制目的的規範要求立19法者首先無疑必須將受到公布禁制的選前民調儘量縮限在確有作假20或被惡意操控之虞者以將這項管制所可能造成的附帶損害降至最21低考量到選前民調在外觀形式上往往真偽難辨虛假民調極易魚目22混珠立法者在此選擇僅劃設公布禁止的期間範圍而未採實質標23準個案認定這種在標準的制定與具體操作上都極為困難又極易引28關於選前民調的政治效應及其規範論辯參見例如李寧修註5WolfgangDonsbachWhofsAfraidofElectionPollsNormativeandEmpiricalArgumentsfortheFreedomofPre-ElectionSurveysESOMARWAPOR2001httpswapor.orgwp-contentuploadswho-is-afraid-of-opinion-polls.pdf.131發爭議的管制模式容或有一定的合理性不過若要符合管制手段2必須緊密合度這項嚴格審查標準此項禁制期間顯然就不可以為期過長參酌加拿大最高法院价體声尸era案判決中的相關論34理我們在此可以設想一個關於禁制期間是否過長的判斷標準假設在一般情況下政治社群至少需要n天且n0的時間進行驗證審56查後方能對一項選前民調的真偽或可信度做出一個有一定公信力7的評價判斷當禁制期間的天數Sn時要求大家共同承擔民調真偽8不明之不利益的範疇式公布禁限這項作法或許還有機會被審查法院9判定為有其必要可是如果禁制期間的天數的話這項禁制就有10相當高的可能性會及於某些已獲驗證屬實並無造假嫌疑的正當選11前民調而且從防範虛假民調的管制目的而言我們也沒有理由禁止12它們的公布倘若立法者對於n值為何做有審慎合理之考察與推13估憲法法院自當予以尊重反之憲法法院應得徵詢相關專業意見14與參酌比較立法例自行界定操作此項判斷標準1515即使禁制期間的長度設計可以通過上述的嚴格審查要說服審16查法院接受肯認動用公布禁止這項重度言論管制的必要性政府至17少仍須證立一件事面對投票日前n天内才出現的那些有真有假有18虛有實的選前民調一般的或者為數不少的選民在相當程度上欠缺19鑑別質疑民調可信度的基本判斷力從而易受虛假民調的操控或影20響這個事態的存在一來會加劇虛假民調的危害嚴重程度進而使21得防範此項危害的政府利益更有機會在憲法法院所為憲政利益衡量22中勝出再者它也會弱化公布禁止之可能替代方案的管制效果一因23為像是資訊公開這類對相關基本權干預較小的管制措施其成效往往24高度取決於選民的公民政治素養對許多反對論者來說這是一個家25長主義paternalism的色彩相當濃厚的主張與相信人民相信自26由的憲政價值預設實不相容可是就算我們在憲政義理上沒有根本27完全排斥家長主義這項主張的實證有效性終究不是不證自明的141加拿大最高法院的抑Wewwopea案判決之所以判定公布禁止2非屬必要有部分即是因為加拿大政府未能提出充分之社會科學論據3成功說服該院加拿大選民弱勢vulnerable到需要如此被保護29304一國選民的公民素養如何又是否易受選前民調的影響基本上是因時因地而異的實證問題這類國情差異某個程度上或許也解釋56了選前民調公布禁止法在新興民主國家中較為常見這個比較制度現象730隨著民主趨於成熟原本有其必要的重度管制是否還有繼續存在8的必要一就此展開與時倶進的動態檢討無疑也是政治部門與憲法法9院無法推託的歷史責任10四長禁制期間的合比例性1116相較於虛假民調危害防制論審議民主維護論顯然更有機會證12成一個為期比較長的選前民調公布禁制期間與其劃設一個跟一般選13舉靜默期相當或者僅略長一些的民調靜默期OrrLevy2016甚至14建議這項禁制期間的長度應該比照整個法定競選期間31不過15禁制期間愈長這項管制對人民相關憲法權利的干預也愈大選前民16調資訊對於選舉程序中的民主審議而言更絕非一無是處我們就此17無疑必須審慎權衡其間的利弊得失方能在審議民主與資訊自由之間18取得適當的憲政平衡1917在審酌一項長禁制期間的設計是否符合狹義比例原則的時候20我們尤其還需要考量到一個針對選前民調公布禁止法的有力批評由21於這項法制僅禁止選前民調資訊的公布與公開流通無從限制任何人22在禁制期間内從事選舉民調或經由非公開管道取得此等民調資訊這23項法制的施行結果勢必會產生一個存在於大多數選民與一小部分選29ThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral1S.C.R.Can.at879-880.30SeeLagoetal.swpranote13at947.31OrrandLevyswpranote6at336.151民一特別是政治圈内人politicalinsiders之間的資訊落差前者2不知道最新的選前民調結果但是後者知之甚詳這項選前民調公布3禁止法的副作用是非常值得擔憂的因為這種資訊落差往往會轉化4為某種政治權力落差進而強化甚至惡化選舉民主中的政治不平等32此外由於任何人特別是政治圈内人不難以規避民調公布禁令的56方式議論最新選情發展這項法制的施行還有可能助長了關於選前7民調選情態勢的虛假訊息一因為在此項禁令下一項被論者隱約提8及的内參民調其真實性與可信度如何外界根本無從檢驗339有鑑於禁制期間愈長此等副作用也會愈加嚴重立法者在決定禁制10期間的長度時當然必須將之列入考慮以免得不償失1118倘若一項選前民調公布禁止法的立法者是在經過周延的調查12與審議後才做出關於禁制期間長度的立法決策則縱使其所設定的13期間長度已超出憲法法院所推估設想的合理範圍只要二者間的14差距尚屬有限憲法法院仍宜予以尊重34相反地如果立法者所為15期間決策並非出於深思熟慮則憲法法院自當本於憲法審查之權責16判定其是否有違狹義比例原則的憲法規範要求在對系爭規定一的立17法史進行初步考察後本意見書認為本案的情況恐怕比較接近後者18因為不論是在總統副總統選舉罷免法抑或是在公職人員選舉19罷免法的相關立法審議過程中我們都找不到任何關於禁制期間設20計之利弊得失的實質討論紀錄2119有別於本意見書第14段有關虛假民調危害防制論下之禁制22期間設計是否緊密合度的審查判斷鈞院在此就取向於維護審議民主32Id.at331seealsoDonsbachandHartungsupranote11at434Donsbachsupranote28at9.33OrrLevy2016就此主張這類隱約提及透露內參民調結果的言論亦應受到禁止seeOrrandLevysupranote6at338.不過禁止這類言論的憲法許容性及其實際成效如何恐怕尚有很大的討論空間34SeeThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral1S.C.R.Can.at883LamerC.J.L5Heureux-DubeandGonthierJJ.dissenting.161的禁制期間設計是否合乎比例所需進行的憲政利益權衡無疑更為複2雜也更加困難司法最小主義的憲政工法就此有助於維持政治部3門與憲法法院之間的功能角色分際值得鈞院積極考慮倘若在充分4審酌相關事證後鈞院未能獲致系爭規定一所設禁制期間長度已構成5違憲之確信鈞院仍宜積極促成此項法制之民主改革進程的早日開啟35678三期前民調再公布禁止的違憲法律解釋20本案的聲請人均係因為於禁制期間内公開散播了某個在禁制910期間開始前即已公諸於世的選前民調資料以下簡稱為期前民11調而被認定已違反系爭規定一此等法律適用是立基於下述法律解釋系爭規定一所禁止公布與公開流通的有關候選人被罷1213免人或選舉罷免之民意調查資料解釋上涵括了期前民調這項14見解顯然並不是系爭規定一在本案所涉原因案件中的唯一可能解釋15而且它的合憲性還極其有待商榷然而或許是由於本案聲請人所16列應受判決事項之聲明均未直接就這項法律解釋爭議明確提出裁17判憲法審查之聲請本案的言詞辯論爭點題綱三基本上是將這項本18屬法律解釋適用上的憲法爭議轉譯重構為一個針對本案系爭規19定二亦即2016年12月14日修正公布的公職人員選舉罷免法第20110條第5項規定的法規範憲法審查問題惟為了明確釐清立法行21政與司法分別所應擔負的憲政職責並確保系爭的抽象法律規範能夠22被合憲地解釋與適用本意見書還是試圖在此檢討這項法律解釋本身23的憲法爭議本意見書亦建議鈞院積極考慮寬認本案之聲請人已就3535關於司法憲政工程工法的建議參見蘇彥圖司法審查作為憲政工程-結構最小主義的提議中研院法學期刊22期頁1-762018年171此提出裁判憲法審查之聲請並受理之俾就這項深具憲法重要性的法律解釋爭議做出適切的裁決221本意見書認為基於目的解釋與合憲法律解釋原則系爭規定3一作為一項選前民調公布禁止法至多僅得禁止公布與公開流通i於45禁制期間開始前做成但是還未及公布的以及ii於禁制期間内做成的6應屆選前民調資訊換句話說系爭規定一所得禁止公布的應屆選前7民調概念上根本就不包括也不應涵括iii在禁制期間開始前做成並8已公布的期前民調為什麼呢姑且假設系爭規定一兼負了維護審議9民主與防範虛假民調危害這兩項重大的合憲任務而且其所劃設的禁10制期間長度亦尚屬合憲在這樣的設想底下系爭規定一有理由管制11i與ii但是沒有理由管制iii因為管制iii無助於管制目的的實現12只是徒然限制了人民的言論與資訊自由詳言之一項期前舊民調13的再次公布或流通既無法反映呈現最新的選舉競爭情勢自然也14難以滿足或者助長賽馬式的競選想像從維護審議民主的角度而言15它既吸引不了多少公眾關注也就沒有特別予以限制的必要再說對於一項在禁制期間開始即已公布過的選前民調政治社群理論上是1617可以在投票日前就對其真偽或可信度做出一個有一定公信力的評18價判斷的從防制虛假民調危害的觀點來說這種期前民調的再公布19與公開流通也不值得特別擔憂容許期前民調的繼續流通轉傳20乃至再公布並不是什麼法學上的新發現在選前民調公布禁止法的21過往運作上加拿大法與法國法就都曾明確指出這項法制所禁止者22僅及於新民調之公布而不及於舊民調之繼續流通或者再公布3636關於加拿大法seeThomsonNewspapersCo.v.CanadaAttorneyGeneral1S.C.R.Can.at884LamerC.J.LHeureux-DubeandGonthierJJ.dissenting.關於法國法參見Loin77-808du19juillet1977relativealapublicationetaladiffusiondecertainssondagesdopinionart.11.18122主張期前民調之再公布亦應予以禁止的論者基本上認為這類2民調資訊仍為系爭規定一的文義所及而且如果不予以禁止系爭規3定一就會出現破口進而減損阻礙了它所要追求之管制目的的實現4即使假設多半被這些論者用來詮釋系爭規定一之管制論理的某種選前5民調影響排除論已重大到足以正當化系爭的重度言論管制期前民6調的再公布禁止是否有其必要終究還是必須通過司法的嚴格審查7論者就此必須證明i於禁制期間内重行公布一項已存在於公開言論8市場的期前民調其所可能產生的危害一如公布一項尚未進入公開9言論市場的新民調或者ii就算二者在政治效應上並非等價一般選10民也難以辨別其間的差異然而選前民調資訊是有時效性的而且11其作成時間愈接近投票日一般而言其所為預測也會愈加準確從12而更具參考價值或者政治影響力命題i無視這項差異逕將早期的13且其公布是法制所容許的跟晚期受有公布禁止的選前民調混為14一談在事理上根本就很難說得過去命題ii的問題則是沒有任何15實證證據顯示我國一般選民就是如此愚昧會把一項期前民調資訊16的再公布錯認為一項晚期民調的新公布由於會導致人民的言論與17資訊自由受到不必要限制的違憲法律適用這項容許期前民調之再公18布禁止的文義解釋可能當然無法見容於合憲法律解釋原則必須予19以排除2021四結論22基於上述分析本諮詢意見謹做成以下結論敬供憲法法院參酌23I系爭規定一是一種選前民調公布禁止法截至2022年約有半數民24主國家採行這項法制惟僅少數民主國家所設禁制期間7天在過去25三十年來這項管制的自由化似為民主國家的整體發展趨勢191II系爭規定一是針對政治言論資訊的内容管制應受司法嚴格審2查惟鈞院就本案之審理宜充分考量選舉程序與競選期間所具脈絡3特殊性並應審慎權衡個人言論自由與社群整體政治自由之可能衝突4務期避免此項民主制度工程的過度憲法化5III在目的正當性的審查階層上鈞院宜肯認審議民主維護論與虛假6民調危害防制論這兩項管制論理但是不宜為備受爭議的選前民調影7響排除論背書8IV系爭規定一所設為期長達10天的禁制期間僅為審議民主之維護9而非虛假民調之危害防制所必要且其是否合於狹義比例原則猶有10相當疑義有待鈞院對於此項長禁制期設計所可能產生的各種作用以11及副作用做出審慎的權衡判斷倘若未能獲致系爭規定一所設禁制12期間已然違憲之確信鈞院仍宜積極促成民主的自我反省13V系爭規定一的法律解釋與適用根本不應及於禁制期間開始前即14已公諸於世之應屆選前民調資訊於禁制期間的再公布公開流通依15據相反解釋做成之判決均未恪遵合憲法律解釋之憲法義務應受裁16判違憲之宣告17181920212223201附表一2民主世界中的選前民調公布禁止法國家調查I.自由民主國家V-Dem國家名V-Dem國家名排名禁制期間長度排名禁制期間長度1Denmark0Chile15172Sweden019UK03Estonia020USA04Switzerland021Uruguay25Norway022Latvia06Ireland023Spain6724Italy15NewZealand08Finland025Canada09CostaRicaNA27Iceland010Belgium030Japan011Germany0Taiwan10311235France1Barbados013Czechia337SeychellesNA14Australia045Suriname015Netherlands047SouthKorea6Luxembourg571Bhutan216另依本研究之定義與調查有所修正者345678910111213141521II.選舉民主國家V-Dem國家名V-Dem國家名排名禁制期間長度排名禁制期間長度18Austria062Kosovo126Portugal163Malawi028Slovakia1564SolomonIslandsNA29Lithuania165Georgia232Brazil066Ecuador1033VanuatuNA67Montenegro1534Argentina268Senegal036Jamaica169Kenya538Slovenia170Maldives039CapeVerde772Poland240Malta073DominicanRep.841Croatia274Liberia042Cyprus775Botswana043TrinidadandTobago076Paraguay1544Israel377Zambia046Moldova578Armenia148Bulgaria179SriLanka549SouthAfrica080Fiji750Greece1581Mongolia051Peru782Albania152Panama383Honduras3053Colombia787Indonesia354S.TomePNA89NorthMacedonia555Ghana090Malaysia056Nepal391Bolivia957NamibiaNA92BiH258GambiaNA93Guyana759Timor-Leste099Guatemala0101Mexico360Lesotho061Romania212資料來源KathyFmnkovicetahTheFreedomtoConductandPublishOpinionPolls3A2022WorldwideESOMARWAPOR2023httpswapor.orgwp-4contentuploadsFreedom-to-Conduct-and-Publish-Opinion-Polls-v8-1.pdf5V-DemDemocracyReport2024DemocracyWinningandLosingattheBallot20246httpsv-dem.netdocuments43v-dem_dr2024jowres.pdf.22","doc_att_category":0},{"doc_att_id":471768,"doc_id":346894,"doc_att_group":"openAtt3","doc_att_type":3,"doc_att_title":"中央選舉委員會1130512言詞辯論意旨書（三）_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/168f6aa5-2211-40f7-86b3-e9750ba8a242.pdf","doc_att_content_real":"中央選舉委員會1130512言詞辯論意旨書（三）_OCR.pdf","doc_att_sort":3,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"言詞辯論意旨書三111年度憲民字第4196號鍾淑姬聲請案112年度原分案號憲民字第383號震傳媒股份有限公司謝家鼎聲請案就禁止選前公布民調聲請憲法審查關係機關中央選舉委員會李進勇主任委員代表人訴訟代理人許惠峰為本會為關係機關因鐘淑姬等聲請法規範暨裁判憲法審査事件向憲法法庭提出言詞辯論意旨書如下壹審査標的本件憲法法庭審查之標的如下一中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第53條第2項禁止於選前十日發布報導散布評論或引述民意調查資料是否牴觸憲法第11條人民言論自由之保障二中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第第1頁共18頁153條第2項所稱之發布與散布之文義是否不明確而2違法律明確性原則3三中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第4110條第5項未區分所禁止者係已發布之民調資料或尚5未發布之民調資料亦未區分利用大眾媒體或社群媒6體而為散布等行為一律處罰最低新臺幣50萬元之罰鍰是7否違反憲法第23條比例原則及第15條財產權保障意旨8四選前民調對選舉之影響為何其是否會因距離選舉日之遠近而9有不同禁止選前公布民調是否有助於選舉之公正性10贰爭點題網11茲就上述審查標的之相關爭點依序分述本會主張如下12一中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第5313條第2項禁止於選前十曰發布報導散布評論或引述民意調査14資料符合憲法第11條人民言論自由保障之意旨析述如下15一言論自由之保陣内涵16人民之言論自由有實現自我溝通意見追求真理滿足17人民知的權利形成公意及促進各種政治與社會活動之功能18乃維持民主多元社會健全發展不可或缺之機制司法院釋字第19509號解釋參照受憲法第11條明文保障其保障之内容包20括主觀意見之表達及客觀事實之陳述司法院釋字第577號解21釋參照而言論依其内容屬性與傳播方式對公共事務之資訊22提供意見溝通與討論之助益與貢獻自有不同憲法法院11223年憲判字第8號參照然均應受憲法之保障自不待言24又所有憲法所保障之自由權於不違反憲法第23條比25例原則之前提下皆可能通過合憲性之之審査當法規範所第2頁共18頁rs1保障之法益與其他同價值之法益產生衝突時究竟應優先保障2何者相關規範是否侵害人權自應接受合憲性審查之檢視3而表意自由既屬言論自由權之一環若其自由受到限制同樣4應以憲法第23條比例原則加以檢視方屬有據5二系爭審查標的一應採取中度審査基準671.就言論形式之限制應採中度審査基準8按司法院釋字445號解釋區分政府限制言論的手段類型及9其審查標準有鑑於言論自由在個人自主民主參與和真理發10現上的功能價值只有在系爭言論會造成社會秩序公共利11益的明顯而立即危險時國家才能針對言論内容進行實質審12查另一方面如果是為維護交通安全或社會安寧等重要公13益所必要國家則可針對無關乎言論目的或内容僅著重言14論時間地點方式等形式要件施加限制學理上稱為雙軌理15論16另司法院釋字445號解釋針對審查基準區分言論内容限17制與言論形式限制内容限制應採從嚴審查明顯立即危險標18準之立場惟言論形式則應採取中度審查基準例如涉19及對於從事藝文活動内容之管制應適用嚴格審查標準至涉20及時間地點方式等無關藝文活動内容管制之部分則適用21前揭中度審查標準審查等參照司法院釋字806號解釋22詳言之嚴格與中度審查標準應如何區分司法院釋字23806號解釋進一步闡述政府所採取之管制措施僅屬對於演24出活動之時間地點方式等無涉表意内容之營制者其管制25目的應為追求合法之公共利益但不得夾帶意圖壓抑表意内容第3頁共18頁1之隱藏目的其手段至多僅得對表意内容造成附帶之適度限2M且應留給表意人有足以表意之其他替代途徑始符比例原3則之要求又如相關管制措施涉及對演出内容包括議題觀4點或品質之直接干預則應適用嚴格i審查標準予以5審查其目的應為追求特別重要公共利益手段應為別無其他6更小侵害手段之最小干預始得謂與目的之達成間有密切關7聯而無違比例原則司法院釋字806號解釋參照82.本件審査標的一之規範係就言論之形式限制無涉壓抑表意内9容之隱藏目的且保留表意人有足以表意之其他替代途徑故10應採取中度審査基準11本件聲請人主張系爭審查標的一之審查應採取最嚴格審查12云云顯就系爭審查標的一之規範範圍有所誤解蓋系爭規範13並非針對内容進行限制而僅針對特定時間内之民調14公布或散布予以限制因此並未直接限制言論之内容僅限15制言論之方式即時間點並未限制行為人不得為特定之言論内16容而影響其思想自由及表意自由換言之行為人仍可以私17下進行民意調査並與内部人或選戰團隊討論僅限制其對外18公布I或散布I其立法目的在於為避免以不實民調誤19導選民以維護選舉之公正蓋若投票日前10日内甚至選20前1日内各候選人或其支持者得以發布民意調査之結果將21可能產生棄保效應i西瓜效應i及棄投效應i等現象22此將影響選舉之投票率及公正性且於民調結果之真實性難以23求證之情形下更容易成為候選人藉此影響選民投票意向之工24具因此就民調公布時間予以限制而未就民調結果之實質25内容予以限制性質上僅對言論方式i之限制並未對言論26内容I之限制自應採中度審査基準第4頁共18頁1又參民國112年6月9曰修正公職人員選舉罷免法第253條2項夫裁明前頊應載事項及其他各式具民意調查外觀3之選舉罷免資料於前項期間均不得發布報導散布評4論或引述之規定足見即使在得公布或散布民調結果的期5間内選罷法規範之内容亦僅限於民調的外fe形式並未限制6不得公布特定的民調内容更足以證明選II法向來僅規範民意7調査外觀上的形式要件從未規範實質内容I限制選前108日内不得發布或散布僅屬時間上的形式限制i不涉及實9質内容的限制無待赘言10再者系爭審査標的一之規範並未禁止行為人私下討論11民調結果之内容個人亦可據此作為投票之選擇並未全面禁12止進行民調或討論民調自無意圖壓抑行為人表意自由之隱藏13目的限制選前10日内不得發布或散布純粹係以維護選舉14之公正性並非在於限制個人之言論自由縱使個人言論之方15式及時間受到限制然此相較於維護選舉公正性之公益目的16此一限制其目的性正當損害輕微且維護選舉公正性之17法益大於個人言論方式自由之法益I自不違反憲法上18比例原則I19綜上所述系爭審査標的一所採取之管制措施僅屬對於20民調資料發布方式之時間進行規制並未涉及表意内容之21管制者其管制之目的係為追求合法之公共利益並無夾帶意22圖壓抑表意内容之隱藏目的其手段至多僅得對表意方式自由23所為部分之適度限制表意人仍有表意之其他替代途徑符合24中度審查基準殊無疑義2526三系爭審査標的一係追求民主選舉公正性之重要公益且手段舆第5頁共18頁1目的間具備實質關聯性21.追求民主選舉公正性屬重要公共利益3按涉及時間地點方式等無關藝文活動内容管制之部4分則適用前揭中度審查標準審查司法院釋字806號解釋參5照其手段與目的間之實質關聯符合法治國家比例原則之6要求並未逾越維護公共利益所必要之程度與憲法第十一條7及第二十三條之規定即無違背司法院釋字577號解釋參8照9又112年憲判字第11號揭示立法者因而增訂刑法第10146條第2項規定以刑事禁止規範禁止意圖使特定候選人當選以虛遷戶籍取得投票權而為投票之行為如前述其目的1112在避免扭曲選舉競爭秩序以確保民主正當性與公正性進而13維護政治社群民主最根本之自我治理原則自可認係為追求特14別重要之公共利益核屬正當於憲法上並無可非難之處民主15選舉選舉公正性是維護民主制度於不墜所不可或缺之礎16石一旦發生危險遭到動搖即使破口只發生在基層選舉17難免產生滑坡效應其所產生損害極可能是矩大乃至難以回18復I足見維護選舉之公正性乃屬特別重要之公共利益殆19無疑問202.系爭審査標的一之立法目的為保陣選舉之公平舆公正21按中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷22免法第53條第2項之立法目的係為保障選舉之公平與公23正避免任何人在選舉最後階段藉由民意調査資料影響選民24之判斷進而影準選舉結果蓋於投票日前10曰選舉人透25過政見發表會媒體報導及文宣資料之流傳應大致已得確定26其支持之人選惟為避免投票日前10日内另因民意調査資第6頁共18頁1料之發布或散布左右或主導選舉人之選舉意向並動搖選舉2人之主覯信念不論該等資料是否屬實或客觀於投票曰前310日内發布選舉人並無足夠之時間予以分辨其他候選人4亦無充分時間得以釐清如放任其散布自有違選舉之公正51故本條之立法目的係藉由限制發表言論之時間點以維護6民主選舉制度之正當性舆公正性進而維護政治社群民主最根7本之自我治理原則倘不就發布及散布時間予以限制將造成8選前各種民調齊發真假難辨不僅影響選民的投票意向甚9至可能因為選前民調舆選後結果的落差進而造成選民對於選10舉公正性的質疑其對民主選舉機制之戕害不言可喻11另查觀系爭審查標的一於草案審議之際立法委員趙永12清等23人自行提出總統副總統選舉罷免法草案版本其13草案總說明七亦曾提及避免民意調査私器化I並謂鑑14於近年來選舉期間候選人政黨個人法人代表以發布民意15調查資料為競選或助選手段影響選情甚鉅因此為不使民意調査之r公器成為候選人及政黨之私器並兼顧新聞1617媒體反應確實民意之必要性本條以列舉之方式規定投票曰18前7日不得發布候選人得票數或得票率預估值候選人聲望或19選民認同排名選民政黨認同及其他選民政治態度等足以影20響選情之民意調查資料以維持選舉之公正性等語是21以系爭審查標的一既係參總統副總統選舉罷免法第五十二條第二項規定而訂定其立法目的自亦為維持選舉之公正性法2223理至明24從而系爭審査標的一限制投票曰前10曰内不得發布或25散布民調資料係為避免選民受干擾下無法真實表達偏好藉1最高行政法院107年度判字第412號行政判決臺北高等行政法院97年度訴字第2594號行政判決高雄高等行政法院99年度訴字第285號行政判決臺灣高等法院108年度選上字第6號民事判決意旨參照第7頁共18頁1以確保民主選舉之正當性及公正性進而維護政治社群民主最2根本之自我治理原則並避免選舉結果與選前民調有落差致3使選民懷疑選舉之公正性而對於民主選舉是公正性造成難以4回復的重大損害系爭審査標的一當可認係為追求重要公共利5益無疑63.系爭審査標的一追求民主選舉且手段舆目的具備實質關聯7性8系爭審査標的一禁止於選前10曰内公布民調其目的在9於避免破壞選舉之公正性此一重要法益乃憲法所保障已10如前述而一律禁止各種形式之民調不論其調查方式或真假11與否均予限制並無違反損害最小原則蓋若不一律禁12止民眾對於民調之科學性及真實性並無充分資料可做判13斷容易遭特定民調之誤導因此倘若未做全面性的一律禁14止即無法避免上述情形之發生維護公平及公正性選舉制度15之立法目的將無法達成16另自法條文字及立法理由觀之系爭系爭審査標的一明文17限制政黨及任何人並非限於政黨或媒體業者包含一般民眾以社群媒體傳播之情形此乃因選舉之公平性及公正性必1819須全面建立任何可能傳播民調之管道均應在規範範圍不論20傳播之行為人是否為候選人或其協力機構或個人避免行為人21以個人行為發布訊息規避法律之規範而使上述之立法目的22落空因此系爭審査標的一規範内容舆保陣之選舉公平及公正性二者之間具有實質的關聯性無待赘言232425二中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第5326條第2項所稱發布舆教布之文義是否不明確而不違反法第8頁共18頁1律明確性原則2一法律明確性原則之内涵3按司法院釋字第636號解釋理由書謂基於法治國原則4以法律限制人民權利其構成要件應符合法律明確性原則使受5規範者可能預見其行為之法律效果以確保法律預先告知之功6能並使執法之準攄明確以保障規範目的之實現由此釋字可知法律明碹性原則重要功能之一在於以確保法律預先告知之78功能並使執法之準據明確以保障規範目的之實現又司法院9釋字第777號解釋進一步引用前揭先例之意旨謂基於法治國10原則以法律限制人民權利其構成要件應符合法律明確性原11則使受規範者可能預見其行為之法律效果以確保法律預先告12知之功能並使執法之準據明確以保障規範目的之實現依本13院歷來解釋法律規定所使用之概念其意義依法條文義立法14目的及法體系整體關聯性須為受規範者可得理解且為其所得15預見並可經由司法審査加以確認始與法律明確性原則無違16司法院釋字第432號第521號第594號第617號第17623號第636號及第690號解釋參照18二系爭審査標的二之規範内容一般人可理解並可預見1920查系爭審查標的二所稱發布及散布是否有違反21法律明確性之疑義按發布之文義當指發布全新22的民意調查資料係指政黨及任何人於投票日前十日起至投票時23間截止前過去尚未發布之民意調查方該當系爭審査標的二前24段之發布行為而散布之文義係指政黨及任何人散布過25去已發布的民意調查資料i透過大眾媒體或是新興媒體加以26傳播於不特定多數人可得知知悉狀態故發布I與散布I行第9頁共18頁削1為應可得知民意調査資料規範客體有所差異前者係為未公2開I之民意調査資料後者係為過去已公開i之民意調査資3赴是以就選舉或罷免之民意調查資料而言發布為前置行4為i其後讀之報導散布評論或引述則屬發布後運用行5查j其間並無模糊未明之處系爭審查標的二所要規制禁止6者為投票日前10日起至投票時間截止前對選舉罷免民意調7查資料之前置及後續之運用行為故發布與散布i之區8別自法條文義立法目的舆法體系整體關聯性觀點觀察一般9人並非難以理解就受規範者而言已可理解並預見其行為之法10律效果已達法律預先告知i之功能而無違法律明確性i11原則1213三系爭審査標的二業經司法審査加以確認14事實上查系爭審查標的二已有如下諸多裁判肯定其規範内15容滋分述如下161.最高行政法院107年度判字第412號行政判決謂行為時公17職人員選舉罷免法第53條第1項之規範目的旨在以供公眾18檢證提高民調公信力及選舉公正之考量規定投票日10日19前民意調查資料之發布者有應載明調查單位等事項之資20訊註釋義務至同條第2項規範目的則係為保障選舉之公平21與公正避免任何人在選舉最後階段藉由民意調查資料影響22選民之判斷進而影響選舉結果故無論民調資料是否已載明23第1項之應載事項一律禁止1發布另於投票曰前10曰内以報導散布評論或引述民調者選民已無足夠時2425間分辨其他候選人亦無充分時間釐清其影響選舉公平與公26正與1發布者同故亦明列禁止第10頁共18頁12.臺北高等行政法院97年度訴字第2594號行政判決謂依上2開規定投票日前10日起至投票時間截止前政黨及任何人3均不得發布有關候選人或選舉之民意調查資料對於該民意調査資料加以報導散布評論或引述亦予禁止至所謂民45意調查資料法文既未明定以同條第1項所定載明負責調6查單位或主持人辦理時間抽樣方式母體及樣本數經費來源及誤差值之民意調查資料為限且參酌選罷法第53條78第2項規定之立法目的係為保陳選舉之公平與公正避免任9何人在選舉最後階段藉由民意調査資料影準選民之判斷進10而影響選舉結果若認非屬同條第1項之非正式民意調查資料11不在規範之内將予投機者可乘之機致立法目的無以成就12因此解釋上自應認為上述之民意調査資料並不以選罷法第1353條第1項所定者為限尚包含非正式之民調資料在内143.高雄高等行政法院99年度訴字第285號行政判決謂惟按公15職人員選舉罷免法第53條第2項之立法目的係在維護選舉16之公正蓋於投票日前10日選民透過政見發表會媒體報17導及文宣資料之流傳應大致已得確定其支持之人選為避免18投票曰前10日内另因民意調査資料之發布左右或主導選19民之選舉意向並動搖選民之主親信念不論該等資料是否屬20實或客親於投票日前10日内發布選民並無足夠之時間予21以分辨其他候選人亦無充分時間得以釐清如放任其散布22自有違選舉之公正則本件原告於投票日前夕於其宣傳車上張23貼民調僅差1千票之廣告姑不論其所謂民調僅差1千24票是否為真實或客觀均已足以動搖選民之主觀信念並影25響選舉之公正該廣告已非單純屬鼓勵選民踴躍投票之宣傳口26號況且公職人員選舉罷免法第53條第2項所謂之民意27調查資料並不以同條第1項所定者為限已如前述原告徒第11頁共18頁-C.j1以上詞為辯委無可採24.綜上司法裁判可知司法實務就審查標的二中發布及散3布二用語其所表彰之行為態樣於適用上並無任何疑義4皆係認同發布為散布之前置行為且其文義及於前述法律規定5之規範意旨均在避免候選人或任何人以選舉有關之民意調查6資料透過發布或散布等相關行為使選民知悉並進而改變選7民之意向而影響選舉之結果是依其法條文義立法目的與法8體系之整體關聯性觀之其意義並非受規範者難以理解且為9其所得預見核與法律明確性原則尚屬無違且事實上實務10上已透過司法審査確認其行為態樣並無違反法律明確性原1111213三中華民國105年12月14日修正公布之公職人員選舉罷免法第11014條第5項未區分所禁止者係已發布之民調資料或尚未發布15之民調資料亦未區分係利用大眾媒體或社群媒體而為16散布等行為一律處罰最低新臺幣50萬元之罰鍰是否違反憲法17第23條比例原則及第15條財產權保障意旨1819一憲法責罰相當性之内涵20按釋字第802號解釋理由書對人民違反行政法上義務之21行為處以罰鍰涉及對人民財產權之限制其處罰固應視違規情22節之輕重程度為之俾符合憲法責罰相當原則惟立法者針對違23反行政法上義務行為給予處罰如已預留視違規情節輕重而予處24罰之範圍對於個案處罰顯然過苛之情形並有適當調整機制25者應認係屬立法形成自由範疇原則上應予尊重釋字第786第12頁共18頁1號解釋此乃責罰相當原則先予敘明2二系爭審査標的三之規範不違反憲法責罰相當性原則係為立34法形成自由之範疇司法機關應予以尊重51.系爭審査標的三之規範已有相關法條可減輕或免除無違貴6罰相當性原則7就系爭審查標的三之規範主管機關具有處罰之裁量權8衡酌裁處罰鍰時應審酌違反行政法上義務行為應受責難程9度所生影響及因違反行政法上義務所得之利益並得考量受10處罰者之資力參照行政罰法第18條1項縱使有個案過苛11之情事主管機關仍得依照行政罰法減輕或免除之相關規定12加以適用如第8條第9條第18條等是系爭審査標13的三之規範並不違反憲法責罰相當性I原則142.裁罰額度之調整係為立法形成自由之範疇司法機關應予以15尊重16又主管機關因應行為樣態之不同情事進行裁罰額度的17調整係為立法形成自由之範疇原則上司法機關應予以尊18重且立法機關亦得審酌社會現況適當予以修正以符合19貴罰相當性I之憲法原則茲就此一修法過程簡要說明如20下211本會為因應第13任總統副總統選舉與第8屆立法委員選舉22合併舉行投票針對公職人員罷免法修法方向之歧異乃於23101年即著手二法合併立法可行性之研究嗣於105年研提24二法合併立法之條文草案其中即鑒於公職選罷法第56條25第2款規定即投票日不得從事競選助選或罷免活動及系第13頁共18頁1爭審查標的三之罰鍰額度5萬元以上500萬元以下表示2對一般無意間違犯之選民實屬過苛對其生計不無重大3影響如為大眾傳播媒體違反者於審理上視其媒介方式及4影響力雖會略為加重但亦僅止於100萬與其上限相5距尚有400萬之遙故其上下限之規定是否具實益屢有6爭議考量處罰旨在遏止選舉歪風非使受罰者陷於生計之7困爰擬議將處罰額度調降為20萬元以上200萬元以下8外等語並明定非為政黨或候選人之受僱人代理人或9使用人之人利用網路違反前項所訂規定者得減輕10其處罰但不得低於最低額之二分之一意即一般普羅大11眾於投票日經由社群媒體為助選行為可酌情減輕其裁罰12金額為10萬元惟上開合併立法之建議並未立即為行政13院採納142後上述條文修法建議送請内政部綜整研商意見擬具公職選罷15法部分條文修正草案於民國106年12月25日函送行政院16審議嗣經行政院會議照案通過核轉立法院審議惟該次草17案版本未獲立法院採納未果罰鍰額度仍維持在50萬元以18上500萬元以下193又於民國109年内政部再度函送總統公職二選罷法修正草20案報請行政院審議案經行政院召開4次會議研商將系爭21條文修改為政黨候選人罷免案提議人之領銜人被罷22免人及其受僱人代理人或使用人以外之人違反系爭規23定處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰244後於民國112年配合本會組織法等相關法規之制定修正25或廢止並符合身心障礙者權利公約規範貫徹掃除黑金26防杜境外勢力介入選舉罷免促進選舉罷免廣告資訊透第14頁共18頁1明公開遏止深度偽造影音影響選舉罷免結果及改進選舉作業大幅修改選罷二法明訂對於民調違規者依其行為人23為政黨候選人罷免案提議人之領銜人被罷免人及其4受僱人代理人或使用人或前開人員以外之人分別律以520萬至200萬10萬至100萬之裁罰額度65是以自上述修法歷程可知主管機關已參酌立法目的時7代背景等因素因應行為樣態之不同情事進行裁罰額度的8調整足見行政處罰之範圍固為立法形成自由之範疇然9立法機關非不得審酌社會現況及法律適用的結果予以適度10修法限制行政機關之裁罰範圍以符贵罰相當性i之憲11法原則1213四選前民調對選舉結果之影審為何其是否會因距離選舉日之遠近14而有不同禁止選前公布民調是否有助於選舉之公正性1516一選前民調對選舉結果有著重大影響主要艘現於以下三方面171.首先民調可能引發策略性投票亦即棄保效應當民眾18看到民調結果後為避免最討厭之候選人當選可能會改變原19本投票意向選擇投票於次佳候選人使民調最後者的支持者20改為支持民調次高者而非依選賢與能之精神投出心目中21最適當的人選是選前公布民調結果將可能改變部分選民投票22意向扭曲原先之選舉結果232.其次民眾可能受到所謂感染傳染效應I影響亦即西24瓜效應跟隨民意調查之結果將原先的投票意向改為投給25較有勝算之候選人而非依據選賢與能之精神獨立思考第15頁共18頁1選出心中最佳的候選人23.最後民調可能導致信心效應i而產生棄投效應亦即3某些選民可能因看到某個候選人已經赢定或輸定而對於手中4的選票無法影響選舉結果而放棄投票此一放棄投票之行為5可能間接改變選舉之結果對於選舉結果之公正性皆會造成影6響274.綜上所述選前10日内公布民調不僅會有前述弊端且於民8調乃虚偽不實造假之情形下更會有違反選罷法第104條9意圖使候選人當選或不當選或意圖使被罷免人罷免案通10過或否決者以文字圖畫錄音錄影演講或他法魃11布謠言或傳播不實之事足以生損害於公眾或他人者處五12年以下有期徒刑而有刑事責任之問題進而產生選罷法13第109條選舉無效之民事訴訟其對於公平選舉制度之14破壞不言可喻15二民調對選舉結果的影響可能會因距離選舉日的遠近而有所不同1617距離選舉日越近對於選民投票行為影饗越大禁止選前公布民18調有助於選舉之公正性191.依一般常理而言選舉日越接近之情況下民眾對民調之關注20和反應可能會增加因此民調對選舉結果之影牢當然也随之增21加特別是對於選前還沒有明確投票傾向的選民至於選舉日22較遙遠之民調隨著時間的推移民眾將逐漸淡忘或者由於23候選人的作為改變選民的認同因此其可信度自然較低對24於選民的影響自然較弱因此時間遠近對於民調的影響力當2主要論點參本會105年6月16日選舉民意調查有無規制必要性公聽會記錄頁3陳淳文教授之發言第16頁共18頁1然有絕對之影響22.從民調資料時間點之不同其影響力亦不同觀之規範民調之3發布時點與選舉公平性有一定程度的關聯性且距離選舉越近4更有可能影準選民投票行為因此一般國家皆禁止在投票曰5的投票期間發布在投票所之出口所作的投票結果調查即是因6為民調足以改變選民投票行為之故為了避免對於選民投票意7向之不當干擾自應禁止於選舉將屆之時日發布或散布民調之8結果910參結論11綜上所陳系爭審查標的一及二其規範内容皆有其蕙法上之12正當性符合比例原則及明確性原則並無侵害人民言論自13由之情事系爭審查標的三立法機關已做相應之修法系爭審查14標的四自立法政策及法律之實效性觀之並無不妥之處為此15謹狀1617憲法法庭公鑒1819202122231I附屬文件之名稱及其件數文件編號文件名稱或内容備註附件中央選舉委員會105年6月16日選舉民意調查有無規制必要性公聽會紀錄第18頁共18頁","doc_att_category":0}],"videos":[]}