憲法法庭

公開書狀案件

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案號
110年度憲一字第1號

受理日期
2021-12-23

聲請人
臺北市議會

案由
- 為行政院函告決定，其通過之臺北市食品安全自治條例第9條之1無效，並對同條例第17條之1不予核定乙案，認侵害地方自治權，爰聲請解釋憲法暨統一解釋法令案。

案件公告

言詞辯論

言詞辯論影音

說明會

說明會影音

宣示判決影音

主案
110年度憲一字第4號(嘉義市議會等)

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法官不受理案件會議決議三略以系爭自治條例依法不予核定聲請人亦因而未能依法公布使之生效則系爭自治條例僅屬未完成立法程序之草案而已不生法定效力尚無與憲法法律或上位規範發生牴觸疑義之可能自不得據以為聲請釋憲之客體是本件聲請核與地方制度法第三十條第五項規定不合應不受理等語恐有疏漏地方議會議決所屬自治團體之自治條例為憲法保留之地方立法權之職權行使結果為憲法保障地方自治之核心領域事項並有拘泥文義誤解地方制度法第35條第5項之立法目的錯誤增加鈎院釋字第527號解釋所未為之限制又該次會議決議三後段行政院或令央各該主管機關對報請核定之自治條例不予核定地方自治機關如何救濟地方制度法並未明文宜由立法解決之等語雖非無據惟查函告無7效者地方自治團體得聲請鈞院解釋以為救濟但同樣依據憲法保留之地方立法權行使結果遭中央監督機關不予核定時卻無救濟途徑尚待立法解決除有違有權利即有救濟之憲法原則形成救濟制度漏洞亦有違憲法規定平等保護原則參照釋字第698號解釋陳春生大法官協同意見書並對於中央監督權力欠缺制衡機制恐留濫權之弊三次查憲法訴訟法第83條第1項第1款亦容許自治法規經監督機關函告不予核定認為損害其受憲法所保障之地方自治權者得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決其立法理由二四地方制度法第三十二條第三項規定自治法規依規定須經上級政府核定者該上級政府如作成不予核定之決定其不能公布或發布使之生效之結果與同法第三十條之函告無效之效果無異不予核定者若涉及地方自治制度保障或憲法層次問題非單純個案合法性問題舉重明輕自亦得聲請鈞院解釋俾釐清憲法地方自治保障範圍與中央權限劃分之爭議爰建請鈞院賡續憲法進步而再為解釋四第查釋字第527號解釋地方制度法第四十三條第一項至第三項規定各級地方立法機關議決之自治事項或依同法第三十條第一項至第四項規定之自治法規與憲法法律中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效同法第四十三條第五項及第三十條第五項均有上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸蕙法法律或其他上位規範尚有疑義而未依各該條第四項逕予函告無效向本院大法官聲請解釋而言等語雖尚非無據惟其是否因該號解釋相關案情情境因素致限縮解釋地方制度法第30條第5項得聲請司法院解釋主體為中央各級主管機關排除其他地方自治團體得依該規定聲請鉤院解釋且疏未闡明地方自8治團體不服監督機關對自治法規函告不予核定時之爭議解決方式或權利救濟途徑核與地方制度法保障地方自治之立法精神與目的大相逕庭三綜上所述本件聲請案不僅為地方自治事項遭受中央主管機關不當侵害之救濟案件更突顯地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐清與再確立之重要性非純屬中央與地方機關間爭議或法規解釋之問題亦涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯參照釋字第553號解釋且所涉之憲法疑義屬中央與地方權限劃分涉及地方自治之適用範圍而有本質上之重要性具解釋之憲法價值參照釋字第769號解釋特懇請鉤院基於憲政維護者與憲法詮釋者之立場解释本自治條例第9條之1及第17條之1經行政院函告無效及不予核定係屬違惠另其他申請解釋事項為本案行政院監督職權行使之法規依據或函告自治條例無效或不予核定等法規適用發生違憲疑義或法律適用相互衝突或法規命令適用牴觸法律之問題為本案職權行使合憲之前提或具有實質關聯爰依法聲請鈞院解釋並容後賡續補充說明理由四參照鈞院釋字第527號解釋本件聲請解釋案之聲請程序分別適用司法院大法官審理案件法第8條第1項第2項之規定無同法第9條規定之適用鉤院釋字第527號解釋文地方自治團體對函告無效之内容持不同意見時應視受函告無效者為自治條例抑自治規則分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關就事件之性質聲請本院解釋蕙法或統一解釋法令有關聲請程序分別適用司法院大法官審理案件法第八條第一項第二項之規定於此情形無同法第九條規定之適用理由書說明地方自治團體行使職權就非屬前述之事項聲請解釋蕙法或統一解釋法律其聲請程序應分別以觀地方立法機關經各該議會之決議得依司法院大法官9審理案件法第五條第一項第一款或第七條第一項第一款分別聲請本院為憲法解釋或統一解釋無須經由上級機關層轉此亦為本院受理該類案件之向例參照釋字第二六號第二九三號第三七號解釋援上本案聲請鉤院解釋憲法及統一解釋法令案無司法院大法官審理案件法第9條層轉規定之適用併予敘明參疑義或爭議之性質與經過及涉及之憲法條文一疑義或爭議之經過一臺北市政府及本會議員依地方制度法第18條第7款第4目直轄市消費者保護及同條第9款第1目直轄市衛生管理等法定之自治事項提案制定臺北市食品安全自治條例及修正增列第9條之1及第9條之2條文均於本會三讀通過後2經行政院予以核定或備查並依法公布生效在案3其中第9條之1規定本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素之限制規定行政院亦認屬自治事項而予備查在案嗣後本會議員復依地方制度法第26條規定提案修正增訂第17之1條文之罰則規定以敦促相關業者落實法規執行並於109年11月4日經本會議決通過4且由臺北市政府以109年11月24日府法三字第1090147050號函5請行政院核定合先敘明二詎料中央政府於明知多數民意反對進口含萊克多巴胺豬肉進2本會於104年10月7曰三讀通過制定臺北市食品安全自治條例案於105年11月16曰三讀通過修正臺北市食品安全自治條例增列第9條之1案於106年5月3曰三讀通過修正臺北市食品安全自治條例增列第9條之2案3制定臺北市食品安全自治條例案經行政院104年12月24日院臺食安字第1040155880號函核定附件1及臺北市政府105年1月13日府法综字第10434744100號令公布在案修正增列第9條之1案經臺北市政府10S年12月13日府法综字第1053454840C號令修正公布及行政院106年3月9日院臺食安字第1060007191號函備查在案附件2修正增列第9條之2案經臺北市政府106年5月11日府法綜字第10631700800號令修正公布及行政院106年6月16曰院臺食安字第1060019042號函備查在案附件34請参閱本會1M年11月16曰議法委字第109W000830號函附件4S詳附件510口及國内多數地方自治圑體制定有豬肉及相關產製品不得檢出乙型受體素之自治法規限制下未經國内政策溝通程序未經基於平等互惠原則之國際貿易談判或訂定國際條約協議等國際經貿政策形成慣例突然片面於109年8月28日公布訂定進口豬肉莱克多巴胺安全容許值開放進口6中央相關主管部會並配合訂定配套法規78以為因應三行政院以109年12月17日院臺食安字第10900420呢號函8告臺北市政府因會商相關機關需較長時間審查依地方制度法第32條第3項但書規定延長核定期限嗣後行政院以109年12月31日院臺食安字第1090203692B號函91011認本自治條例第9條之1牴觸食品安全衛生管理法第15條第4項與動物用藥殘留標準第3條規定及違反憲法第23條之規定為由依地方制度法第30條第4項之規定函告無效另同函復以本自治條例第17條之1乃第9條之1之罰則因第9條之1無效而失所附麗爰併不予核定四本會議員認為行政院對本會通過之臺北市食品安全自治條例第9條之1及第17條之1條文片面函告無效及不予核定1案業已侵害本市對自治事項之自主權力及本會對自治事項之立法權限違反憲法對地方自治之制度性保障及中央與地方分權之權力分立原則爰提案請本會依法提起司法院解釋等救濟程序以維護本市自治權限及維護本市食品安全衛生與市民健康案經本會110年1月6曰第13屆第11次臨時大會第2次會議大會決議通過聲請鈎院解釋憲法暨統一解釋法令w詳總統府網站-新聞與活動-總統府新聞httpswwwpresident.govtwNews255377農委會以109年9月7日農防字第1091472241號公告乙型受體素3-agonist為禁止國内製造調劑输入輸出販賣或陳列之藥品F牛及豬於國夕卜使用萊克多巴胺Ractopamine不在規範之列httpslaw.coa.gov.twglrsnewsoutLawContent.aspxidGL000392lawmenu及衛福部修正動物用藥殘留標準第3條附表增列豬肉品肌肉脂肝腎及其他可供食用部位之藥品萊克多巴胺容許殘留量8詳附件63詳附件710本會陳重文議員等32位議員提案有關行政院對本會通過之臺北市食品安全自治條例11二涉及之憲法條文及法律或命令條文一涉及之憲法條文1憲法第110條第1項第1款及第11款規定左列事項由縣立法並執行之一縣教育衛生實業及交通...十一其他依國家法律及省自治法賦予之事項地方制度法第18條第7款第4目及同條第9款第1目規定下列各款為直轄市自治事項七關於經濟服務事項如下四直轄市消費者保護九關於衛生及環境保護事項如下一直轄市衛生管理及鈞院釋字第550號解釋依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生等照顧其行政區域内居民生活之義務意旨2憲法第118條規定直轄市之自治以法律定之及依憲法增修條文第9條第1項規定制定公布之地方制度法為實施地方自治之依據依地方制度法第25條及第28條第2款規定地方自治團體得就其自治事項或依法律及上級法規之授權以自治條例規範居民之權利義務揆諸上開規定可見地方自治為憲法明文保障之制度中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項依法僅得按事項之性質為適法之監督地方自治團體在憲法及法律保障之範圍内享有自主與獨立之地位國家機關自應予以尊重參照釋字第498號解釋3憲法第111條明定如有未列舉事項發生時其事務有全國一致之性質者屬於中央有一縣性質者則屬於縣之均權原則藉以貫徹住民自治因地制宜之垂直分權理念由於現代國家事務多元複雜有時不易就個別領域為明確劃分亦不乏基於國家整體施政之需要而立法課予地方協力義務之事項若中央就前第9條之1及第n條之1條文片面函告無效及不予核定1案業已侵害本市對自治事項之自主權力及本會對自治事項之立法權限違反憲法對地方自治之制度性保障及中央與地方分權之權力分立原則請本會依法提起司法院解釋等救濟程序以维護本市自治權限及维護本市食品安全衛生與市民健康詳附件812開列舉事項立法賦予或課予地方執權責或地方就相關自治事項自行制定自治法規其具體分工如有不明時亦均應本於前開均權原則而為判斷俾使中央與地方自治團體在垂直分權之基礎上仍得就特定事務相互合作形成共同協力之關係以收因地制宜之效始符憲法設置地方自治制度之本旨參照釋字第738號解釋4憲法第22條所保障之基本權利包含人民之健康權旨在保障人民生理及心理機能之完整性不受任意侵害國家對人民身心健康亦負一定照顧義務國家於涉及健康權之法律制度形成上負有最低限度之保護義務於形成相關法律制度時應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求凡屬涉及健康權之事項其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者即為憲法所不許參照釋字第785號解釋5地方制度法第30條第1項規定自治條例與基於法律授權之法規牴觸者無效惟査憲法第108條第2項規定前項各款省於不牴觸國家法律内得制定單行法規第116條規定省法規與國家法律牴觸者無效及第125條規定縣單行規章與國家法律或省法規牴觸者無效j憲法僅容許具備民意基礎之國家法律限制自治法規上開規定擴張及於行政權訂定之授權法規亦得限制自治法規規範空間欠缺民意基礎之民主正當性及混亂憲法規範之水平與垂直權力分立制度破壞憲法規範之地方自治法規之法律位階本會認屬涉及違憲限制地方立法權6釋字第738號解釋理由書依地方制度法第二十五條及第二十八條第二款規定地方自治團體得就其自治事項或依法律及上級法規之授權以自治條例規範居民之權利義務惟其内容仍不得牴觸憲法有關中央與地方權限劃分之規定法律保留原則及比例原則13二涉及之法律或命令條文1地方制度法第26條第4項規定自治條例經各該地方立法機關議決後如規定有罰則時應分別報經行政院中央各該主管機關核定後發布對於定有罰則之自治條例採取事前審查之監督制度惟查地方立法權為地方自治制度性保障之核心事項應由地方自主決定上開條文規範監督機關之核定實質上已為自治條例之生效要件已實質侵入立法權核心領域逾越必要程度本會認為不符憲法第23條之比例原則及侵害憲法明文保障地方議會之立法權2本案行政院依據地方制度法第26條第4項及第30條第1項對於本市自治條例進行合法性審查並引述授權法規動物用藥殘留標準第3條對於本會議決通過自治條例函告無效及不予核定另依據地方制度法第32條第3項規定與地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序第1點第1項第3款第2目暨同點第2項第3款第2目規定就程序事項通知臺北市政府函告延長核定期間與審查結果之通知並未通知本會致無陳述意見或聲請救濟機會爰就相關規範與憲法保障地方自治立法權之制度性保障存在之上述合憲性問題聲請解釋且涉及中央與地方權限分配權力制衡及權利救濟等制度發生實質關聯爰請鈞院解釋釐明3本案行政院依據地方制度法第32條第3項自治法規委辦規則須經上級政府或委辦機關核定者核定機關應於一個月内為核定與否之決定逾期視為核定由函報機關逕行公布或發布但因内容複雜關係重大須較長時間之審査經核定機關具明理由函告延長核定期限者不在此限之但書規定部分通知臺北市政府延長核定期間11惟該條欠缺延長期限之規範肇致核定機關得無限期延長核定期限不符授權明確性原行政院109年12月17日院臺食安字第1090042002號函同附件614則另行政院訂頒地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序亦未自律延長核定期間衍生監督怠惰及延遲地方自治政務推展影響地方自治權限認有違憲疑義爰聲請鈞院解釋釐明4行政院認本自治條例第9條之1牴觸食品安全衛生管理法第15條第4項與動物用藥殘留標準第3條規定及違反憲法第23條之規定為由依地方制度法第30條第4項之規定函告無效本會認本自治條例第9條之1第17條之1與食品安全衛生管理法第15條第4項之立法目的與規範方式相同並無牴觸並符合釋字第738號解釋意旨就本市自治事項因地制宜之立法裁量並符合憲法第23條規範之法律保留原則及比例原則及中央與地方權限劃分原則另認勤物用藥殘留標準第3條規定牴觸動物用藥品管理條例第5條第1項及第32條之3第2項第1款規定無效5另依據動物用藥殘留標準第3條備註註六依食品安全衛生管理法第十五條第四項規定國内外之肉品及其他相關產製品除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受體素經依據國人膳食習慣所為之攝食調查結果並考量特殊族群個體差異進行風險評估後基於科學實證並參農委會一百零九年九月七日農防字第一九一四七二二四一號公告增修訂莱克多巴胺Ractopamine之殘留容許量以上所示農委會109年9月7日農防字第1091472241號公告與本案行政院援引函告本自治條例牴觸法規動物用藥殘留標準第3條具實質關聯性之授權法規且該公告内容實屬本案含萊克多巴胺豬肉品是否屬於適用動物用藥品管理法第32條之3第2項規範經檢驗含有特定動物用禁藥禁止移動轉讓或供屠宰為食用而加工或食用之規定之重要關聯法規15三其他憲法原理原則憲法第7條平等原則憲法第23條比例原則與法律保留原則及授權明確性原則憲法平等保護原則憲法第141平等互惠原則肆聲請解釋憲法暨統一解釋法令之理由一本自治條例第9條之1及第17條之1規範事項為地方自治事項行政院所為無效及不予核定函告除侵害憲法對於地方自治之制度性保障且違反禁反言原則違反憲法保留地方自治圑體對地方衛生事項之權限劃分一本市食品安全衛生管理為憲法保留地方自治事項本市享有制定規章並執行之權限鉤院釋字第550號解釋依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生等照顧其行政區域内居民生活之義務12及地方制度法第18條第7款第4目直轄市消費者保護及同條第9款第1目直轄市衛生管理明定為直轄市之自治事項復查鉤院釋字第527號解釋地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下對自治事項享有制定規章並執行之權限及地方制度法第26條第1項規定直轄市縣市鄉鎖市得就其自治事項或依法律及上級法規之授權制定自治法規自治法規經地方立法機關通過並由各該行政機關公布者稱自治條例二本自治條例第9條之1規範事項前經行政院認屬地方自治事項且確認自治條例含第9條之1無牴觸憲法法律或基於法律授權之法規後始予以核定或備查臺北市為憲法第118條所保障實施地方自治之團體為保護本市流通之食品安全衛生及市民健康有效規範相關食品業者12憲法第109條第1項第1款及第11款規定左列事項由縣立法並執行之一省教育衛生實業及交通十二其他依國家法律賦予之事項及第11條第1項第1款及第11款規定左列事項由縣立法並執行之一縣教育衛生實業及交通十一其他依國家法律及省自治法賦予之事項16臺北市政府及本會議員爰依前述大法官解釋意旨暨地方制度法第18條第7款第4目直轄市消費者保護及同條第9款第1目直轄市衛生管理等法定之自治事項提案制定臺北市食品安全自治條例及修正增訂第9條之1及第9條之2條文均於本會三讀通過後經行政院援依該院頒訂地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序規定並經中央業務主管機關敘明其有無牴觸憲法法律或基於法律授權之法規後確認自治條例無牴觸憲法法律或基於法律授權之法規後始予以核定或備查彰顯有關臺北市食品安全管理屬於本市自治事項且無牴觸憲法法律或基於法律授權之法規其中第9條之1規定本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素j之限制規定行政院亦認屬自治事項且無前揭牴觸情形而予備查在案合先敘明三參照大法官釋字第738號解釋意旨與學界見解動物用藥殘留標準第3條規範之豬肉品萊克多巴胺安全殘留標準為最低標準為維護市民健康權本市得制定更嚴格之零檢出標準1行政院以嗣後修正之法規命令函告本會自治條例無效無異採取中央法規絕對優先見解類似日本國法律先占j理論認為中央法令優越自治條例惟法律先占理論不但獨厚國家法令限制地方立法權發展並侵害地方自治之本質不符合地方分權鼓勵地方自治發展之趨勢故日本國已發展出上乘條例與橫出條例概念對於法律先占理論提出修正我國學者陳朝建教授提出詮釋如下日本法律先占理論所強調的上乘條例與橫出條例如以.國家最低基準nationalminimum理論予以解讀即依國家法律所設置的規制不能對地方自治團體之自治條例的規制造成過多抑制相反的應解為以全國全民的觀點所作成的規制均屬規制的最低基準地方自治團體除可制定橫出17條例外亦得為環境保護公害防治等維護地方住民健康之設定容許地方自治團體亦得制定較國家法律法規命令為嚴格之上乘條例u2多數學者認為我國釋字第738號解釋即採取上乘條例與橫出條例之適例認為該號解釋國家法令為最低基準的管制規定自治立法得以制定較國家法令更為嚴格之規定逾越國家法令所管制之基準紀俊臣教授指出司法院公布釋字第738號解釋後依地制法所由地方立法機關制定並經地方自治團體公法人代表所公布之各該自治條例祇要規制標的不遠反憲法有關中央與地方權限劃分原則法律保留原則及比例原則即使發生中央與地方立法競合如在公益優先原則priorityprinciple下即可優先適用usefulpriority該地方法制此項司法院解釋對於地方立法的法效力尤其自治條例的效力位階將因自治條例所為規律保留regulatorypreservation的理論形成而提昇法律地位達致地方自治法規對地方居民規制性作用的顯著提昇從而強化其法效性3115黃錦堂教授更具體指出本件解釋中地方的自治條例或辦法之距離管制係較法律規定者更為嚴格性質上為日本法所稱之13摘錄自陳朝建地方制度法教室上乘條例與橫出條例的基本理解httplawtw.comartic丨e.phptemplatearticle_contentpaient_pathl648articlecategoryjdl170job_id62361aiticle_id30586另請參閱if茂寅2006地方自治之理論與地i制度新學林出IS股份有限公司222-234頁林文清2003我國地方立法權之硏究國立g灣師範大學三民主義研究所博士論文丨38-142頁W参閱釋字第738號解釋理由書前揭電子遊戲場業管理條例第九條第一項有關電子遊戲營業場所應距離國民中小學高中職校翳院五十公尺以上a之規定即可認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準j並未禁止直轄市縣市以自治條例為應保持更長距離之規範故系爭規定二三四所為電子遊戲場業營業場所應距離國民中小學高中職校醫院_千公尺九百九十公尺八百公尺以上等較嚴格之規定尚難謂與中央與地方權限劃分原則有違其對人民營業自由增加之限制亦未逾越地方制度法概括授權之範圍從而未牴觸法偉保留原則至系爭規定二另就幼稚園圖書館亦規定應保持一千公尺距離部分原亦屬地方自治國體自治事項之立法權範圍亦難謂與中央與地方權限劃分原則及法律保留原則有違15摘錄自紀俊臣2017地方立法的效力與行政權的行使文官制度季刊第九卷第二期23-44頁18上乘規定其次電子遊戲場業管理條例只規定應於國民中小學高中職校醫院J地方可否另外增加幼稚園圖書館等地點限制這即為曰本法所稱橫出亦即增加中央法律所沒有規定的項目就以上兩者本解釋多數意見認為仍屬地方自治事項之範圍163依上述釋字第738號解釋意旨與學界見解動物用藥殘留標準第3條規範之進口豬肉品殘留萊克多巴胺之安全容許量應為最低標準依上述上乘條例理論本市為維護市民健康權就此憲法保留之直轄市衛生管理事項得以自治條例制定更嚴格之零檢出標準即使發生中央與地方立法競合在符合食品安全衛生管理法立法精神維護住民食品安全衛生之公益優先原則下即可優先適用該本市地方法制四行政院對本自治條例第9條之1及第17條之1分別函告無效及不予核定違反禁反言原則及違反憲法保留地方自治團體對地方衛生事項之權限劃分且侵害憲法對於地方自治之制度性保障1大法官釋字第498號解釋理由書闡明地方自治為憲法所保障之制度憲法於第十章詳列中央與地方之權限除已列舉事項外憲法第一百十一條明定如有未列舉事項發生時其事務有全國一致之性質者屬於中央有一縣性質者則屬於縣旨在使地方自治團體對於自治區域内之事務具有得依其意思及貴任實施自治之權憲法既於第十一章第二節設縣地方制度之專節規定分別於憲法第一百十八條第一百二十一條第一百二十八條規定直轄市縣與市實行自治以實現住民自治之理念使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權憲法增修條文第九條亦係本諸上述意旨而設16摘錄自黃錦堂20丨6營業管制的性質與地方自洽條例-釋字第738號解釋評論法令月刊第67卷第丨2期1-34頁19地方制度法並據此而制定公布....中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項委辦事項依法僅得按事項之性質為適法適當與否或其他一定之監督同法第四章參照是地方自治團體在憲法及法律保障範圍内享有自主與獨立之地位國家機關自應予尊重2行政院對於本自治條例規範事項已認屬自治事項而予以核定及備查即以行政高權確認將本自治條例規範事項劃歸地方自治團體並確認無牴觸憲法法律或基於法律授權之法規始予以核定及備查該部分中央與地方權限劃分即已確定不得再爭執否則憲法保留之地方自治權限無異屬於漂浮狀態容任中央機關嗣後以法律或法規命令任意變動若此地方自治權無異屬於國家機關之恩賜憲法對於地方自治之制度化保障形同虚設對於中央與地方權限劃分亦屬具文地方自治立法亦處於國家機關得任意剝奪之不安定狀態若此大法官釋字第498號解釋闡明地方自治團體在憲法及法律保障範圍内享有自主與獨立之地位國家機關自應予尊重無異空談五全國地方自治團體均一致的反對含萊克多巴胺豬肉進口政策均以自治條例限制轄内販售之豬肉及相關產製品不得檢出乙型受體素17僅餘新竹市未制定相關限制規範彰顯中央政府專斷擬定相關開放政策違反憲法主權在民原則並濫用法律授權以嗣後修正授權法規限縮自治權限二本自治條例第9條之1與食品安全衛生管理法第15條第4項規定之立法目的均係為保障國民食品安全衛生而限制動物用禁藥乙型受體素於供國人食用之肉品殘留行政院認本自治條例第9條之1立法目的與精神牴觸食品安全衛生管理法規定所為之函告實屬法規之錯誤適用或基於政治性目的之權力濫用請詳中央通訊社httpswww.cna.CQm.twnewsfirstnew5y202D12315005aspx20一鑑於乙型受體素為農委會依據動物用藥殘留標準第5條第1項第1款公告之動物用禁藥對於人體具有極大毒副作用18為維護國人食品安全健康本自治條例第9條之1規定本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素核與食品安全衛生管理法第15條第4項規定國内外之肉品及其他相關產製品除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受體素立法精神相同均明示不得於所列示肉品項目及其相關產製品檢出乙型受體素殘留上開自治條例限制規定並無牴觸食品安全衛生管理法第15條第4項規定更符合食品安全衛生管理法第15條第1項第3款有關食品或食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物者不得製造加工調配包裝運送貯存販賣輸入輸出作為赠品或公開陳列之規定及動物用藥品管理法第32條之3第1項規定禽畜水產養殖業者及飼料製造業者禁止使用動物用禁藥之限制與同條第2項第1款規定禽畜水產類動物上市前經檢驗含有特定動物用禁藥禁止移動轉讓或供屠宰為食用而加工或食用之規定符合我國食品安全衛生管理法及動物用藥品管理法保障國人食品安全健康之立法精神19二行政院援引食品安全衛生管理法第15條第4項與動物用藥殘留標準第3條規定函告系爭自治條例條文無效惟查食品安全衛生管理法第15條第4項規定國内外之肉品及其他相關產製品除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受體素究其規範内18動物用藥品管理法第32條之3立法理由動物用禁藥對於人體間接危害亦可能極為重大亦應禁止其使用於動物或動物飼料爰增訂第一項第二款規定彳特定品目之動物用禁藥為避免其危害動物及人體健康經檢出含特定動物用禁藥之禽畜水産類動物應為特別處置爰列於第二項第一款並於第三項規範處置方式13食品安全衛生管理法第1條規定為管理食品衛生安全及品質维護國民健康特制定本法及勖物用藥品管理法第1彳条規定為增進動物用藥品品質维護動物健康健全畜牧事業發展特制定本法及上開附註12之動物用藥品管理法第32條之3之立法理由明示避免動物用禁藥危害動物及人體健康之立法精神21容乃原則限制乙型受體素檢出例外授權中央主管機關基於風險評估得訂定肉品殘留乙型受體素之安全容許標準之法律授權條款且限制中央主管機關必須根據國人膳食習慣為風險評估中央主管機關基此授權僅訂定進口牛豬殘留萊克多巴胺安全容許標準並未訂定其他肉品殘留萊克多巴胺之安全容許標準形成進口肉品不同項目之差異規範J及國内與國外相同肉品之差異規範與國内與國外不同肉品之差異規範按上揭法規係授權中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估訂定安全容許標準中央主管機關亦以萊克多巴胺藥品單位肉品殘留量為估算值其為何存有前述三種差異規範欠缺合目的性之正當理由衛生福利部以下簡稱衛福部就相同事物為不同規範所訂定之動物殘留標準容有違反平等原則之嫌欠缺科學證據顯未遵照食品安全衛生管理法第4條規定風險評估應依據科學原則而僅係基於促進我國與美國關係之政治性政策選擇所為之配套法規2三繼上該項開放萊克多巴胺肉品進口政策既屬政治性決定且未將於我國流通之國内外產製之各類肉品訂定一致性之安全容許殘留標準該事項即非屬行政院函告之具全國一致之事項基此本市為履行憲法保留地方衛生之自治事項保障市民食品安全健康當然得就本市領域内流通販售之豬肉及相關產製品制定不得檢出乙型受體素之自治法規以落實維護市民食品安全健康之政策其性質與中央政府選擇禁止牛豬以外殘留菜克多巴胺肉品進口供國人食用相同均屬基於法律授權裁量之政策選擇依據釋字第498號解釋地方自治團體在憲法及法律保障範圍内享有自主與獨立之地位國家機關自應予尊重四退步言本市自治條例第9條之1規範内容為本市販售之豬肉2進一步開放美豬美牛總統這個決定符合國家整體利益能促進臺美關係詳總統府網站-新間與活動-總統府新間httpswwwpres丨dentgov.twNews553722及其他相關產製品不得檢出乙型受體素與食品安全衛生管理法第15條第4項規範相同亦符合動物用藥品管理法第32條之3第2項規限制殘留該動物用禁藥乙型受體素食品流通及限制供食用規範意旨相同另萊克多巴胺僅屬乙型受體素項下一種藥品動物用藥殘留標準第3條僅規定相關進口豬肉食品殘留萊克多巴胺之安全容許量並未訂定全部乙型受體素項下各品項藥品之安全容許量行政院以該萊克多巴胺容許殘留標準函告本市上揭限制乙型受體素條款牴觸無效顯然恣意擴張該標準第3條規範範圍剝奪本市限制萊克多巴胺以外之乙型受體素禁止於本市販售豬肉品殘留之自治權行政院函告顯然逾越核定職權而不合法三本自治條例第9條之1及第17條之I為保護自治團體住民食品安全衛生之必要規範參照鈞院釋字第738號解釋意旨本市得制定比中央法規更嚴格之殘留標準符合憲法第22條所保障人民之健康權及第23條法律保留及比例原則之規定一參照釋字第785號解釋理由書人民之健康權為憲法第22條所保障之基本權利本院釋字第753號及第767號解釋參照憲法所保障之健康權旨在保障人民生理及心理機能之完整性不受任意侵害且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務國家於涉及健康權之法律制度形成上負有最低限度之保護義務於形成相關法律制度時應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求凡屬涉及健康權之事項其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者即為憲法所不許二按現代科技食品及化學等產業快速進步而消費也大量增加除自然環境因此快速的消耗與破壞也使國民的健康權在不自覺中受到傷害且因生物科技技術愈加複雜加以各種有害因子的錯综影響導致健康權受到侵害後往往難於訴訟上證明雖因證據偏在而有舉證責任轉換之修正然而健康受害23常常係不可逆之狀態由是國家責任從警察國家轉為福利國家從傷害究責進步為事先傷害預防故食品安全衛生管理法第4條第1項明定主管機關採行之食品安全衛生管理措施應以風險評估為基礎符合滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利科學證據原則事先預防原則資訊透明原則建構風險評估以及諮議體系三我國傳統飲食文化除以豬肉食用為大宗外並習慣食用内臟部位以2017年統計數據平均每人每年食用36.5公斤的豬肉禽肉34.26公斤遠遠領先牛肉5.88公斤復以我固有之做坐月子文化與進補文化所直接食用之内臟部位相較不食用内臟部位之歐美國家於動物用藥品之殘留影響可謂天壤之別今中央機關以國際食品法典委員會具爭議性之標準公告允許國外豬肉進口中央機關於相關法律制度之形成顯不符合鈞院釋字第785號解釋意旨四本會爰基於保護本市市民之健康權為目的制定本自治條例第9條之1不分國内外豬肉產品於本市販買時一律要求乙型受體素為零檢出考其緣故即因乙型受體素為歐盟等先進國家及世界一百多國禁止動物使用及食品殘留之藥品及經農委會依據動物用藥品管理法第5條第1項第1款授權公告之動物用禁藥為禁止國内製造調劑輸入輸出販賣或陳列之藥品並考量其毒副作用以為健康受害之不可逆典户关所引據相關科學證據尚未完備風險評估流於政治化等央政府相關配套法規之標示政策拒絕於國人採購消費時明顯標示進口肉品是否含萊克多巴胺藥品以供國人認知選擇除違反上揭食品安全衛生管理法第4條第1項明定主管機關採行之食品安全衛生管理措施應以風險評估為基礎符合滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利資訊透明原則在在顯示令央法制設計不符國人健康權最低限度之保護要求24五參照鈞院釋字第738號解釋意旨衛福部修正動物用藥殘留標準第3條附表增列進口豬肉品之萊克多巴胺殘留容許量可認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準本市得以自治條例制定比中央法規更嚴格之殘留標準1食品安全衛生管理法第15條第4項原則限制國内外肉品不得檢出乙型受體素基此衛福部修正動物用藥殘留標準第3條附表增列進口豬肉品之萊克多巴胺殘留容許量最高為肌肉0.Olppm脂0.Olppm肝004ppm腎004ppm及其他可供食用部位0.Olppm應認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準參照釋字第738號解釋意旨並未禁止直轄市縣市以自治條例為更嚴格即零檢出之規範2本市就憲法保留之直轄市食品安全衛生管理之自治事項考量乙型受體素為經農委會公告之動物用禁藥及其毒副作用並考量國人以食用豬肉為主要肉品來源之一及食用豬内臟之飲食習慣並參酌食品安全衛生管理法第15條第4項原則限制國内外肉品不得檢出乙型受體素之立法精神本自治條例基於與食品安全衛生管理法同一目的一保障市民國人之食品安全健康並保護本市消費者權益就中央主管機關所定動物用藥殘留標準對流通本市販售之豬肉品為更嚴格即零檢出乙型受體素之規定為本會因地制宜之政策選擇立法決定與鈞院釋字第738號解釋情形相符21並符合比例原則精神行政院函告以本自治條例第9條之1及第17條之1牴觸食品安全衛生管理法第15條第4項顯然違背憲法保障地方自治之核心且侵害本會憲法保障之地方立法權限六查憲法第23條規定以上各條列舉之自由權利除為防止妨礙他人自由避免緊急危難維持社會秩序或增進公共利益21參閱釋字第738號解釋理由書前揭電子遊戯場業管理條例第九條第一項有關電子遊戲場業營業場所應距離國民中小學高中職校醫院五十公尺以上之規定即可認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準並未禁止直轄市縣市以自治條例為應保持更長距離之規範......25所必要者外不得以法律限制之綜上於上述t央政府違反保護國民健康權最低義務之狀況下本會審議通過之本自治條例第9條之1及第17條之1規範係目前唯一能有效保護市民食品安全衛生與消費者權益之必要手段且與食品安全衛生管理法第15條第4項原則限制國内外肉品不得檢出乙型受體素之立法精神相同核與蕙法第23條規定無違行政院率稱本自治條例第9條之1違反該憲法規定自屬法規適用違誤或係滿足其政治性目的之核定權濫用行為四動物用藥殘留標準第3條有關開放進口豬肉品殘留萊克多巴胺安全容許標準相關規定明顯違背食品安全衛生管理法第15條第2項及第4項之規範精神與授權範圍有悖於同法第4條第1項對於主管機關之食品安全衛生管理措施應遵行之法定要求及所欲建立之風險評估與諮議體系並違反憲法第7條規範之平等原則及第22條規範保障人民健康權義務一查食品安全衛生管理法第15條第4項規定原則禁止國内外供國人食用之肉品及其他相關產製品檢出動物用禁藥乙型受體素以保護國人健康權例外於根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者始得容許殘留故該容許殘留標準之訂定及相關製造加工調配包裝運送貯存販賣輸入輸出等配套措施應謹守上揭食品安全衛生管理法第4條之要求以符合人民健康權最低限度之保護要求同法第4條第1項亦規定風險評估應遵守之原則如下主管機關採行之食品安全衛生管理措施應以風險評估為基礎符合滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利科學證據原則事先預防原則資訊透明原則建構風險評估以及諮議體系j二查衛福部依食品安全衛生管理法第15條第2項規定所訂定之動物用藥殘留標準第3條後段規定若表中藥品品目非屬行政院農業委員會核准國内使用之動物用藥僅適用進口肉品26惟細究食品安全衛生管理法第15條第2項規定立法者並未授權中央主管機關得就國内國外肉品訂定不同動物用藥殘留容許標準復以食品安全衛生管理法第15條第4項規定國内外之肉品及其他相關產製品亦明顯未區分國内國外肉品衛福部就相同事物為不同規範除不符科學原則之要求外所訂定之動物殘留標準單純僅利益國外肉品殘留容有違反平等原則之嫌且明顯逾越食品安全衛生管理法第15條第2項及第4項之授權範圍與精神三揆諸動物用藥殘留標準第3條備註註六依食品安全衛生管理法第十五條第四項規定國内外之肉品及其他相關產製品除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受體素經依據國人膳食習慣所為之攝食調查結果並考量特殊族群個體差異進行風險評估後基於科學實證並參行政院農業委員會一百零九年九月七曰農防字第一九一四七二二四一號公告增修訂萊克多巴胺Ractopamine之殘留容許量從而動物用藥殘留標準之容許量應根據國人膳食習慣為風險評估而定詎衛福部及農委會竟以國際食品法典委員會CODEX於西元2012年7月31日舉行食品安全與營養諮議會所訂定之萊克多巴胺豬肉及相關產製品容許殘留標準以此與我國飲食文化大相徑庭之所謂國際標準率予作為我國供食用豬肉及相關產製品之萊克多巴胺容許殘留標準且中央主管機關僅採取進口國標示未於相關肉品明顯標示是否合法殘留萊克多巴胺以供國人消費選擇顯有悖於上揭食品安全衛生管理法第4條第1項規定主管機關採行之食品安全衛生管理措施應以風險評估為基礎符合滿足國民享有之知的權利事先預防原則及資訊透明原則四又釋字第785號解釋已闡明國家於涉及健康權之法律制度形27成上負有最低限度之保護義務於形成相關法律制度時應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求動物用藥殘留標準之法制設計顯不符健康權最低限度之保護要求自為憲法所不許五基上動物用藥殘留標準第3條附表有關進口豬肉及相關產製品容許萊克多巴胺殘留之相關標準並未規範各類禽畜肉品之容許殘留標準顯非基於科學證據原則並根據國人膳食習慣為風險評估所訂定係屬基於政治性之政策選擇立法有違食品安全衛生管理法第15條第4項之授權範圍與第4條對於主管機關食品安全衛生管理措施應以風險評估為基礎之要求並違反蕙法平等原則及保護國民健康權應屬無效五動物用藥殘留標準第3條後段若表中藥品品目非屬農委會核准國内使用之動物用藥僅適用1進口肉品j及農委會109年9月7日農防字第1091472241號公告後段有關牛及豬於1國外使用萊克多巴胺Ractopamine不在規範之列部分規範違反憲法第7條平等原則及第23條平等保護原則達反憲法增修條文第10條第3項規定傷害我國豬肉品相關產業發展一參照釋字第698號解釋陳春生大法官協同意見書認為憲法第23條規定内含著立法者平等原則與比例原則之適用又平等保護原則之問題通常可以從立法之目的與手段之關係加以理解與探討因於立法過程首須就性質上一定範圍之人地時事物加以區分與嫁定並加以一定之處置此為平等權問題亦為憲法第23條之適用與審查問題對於此種區分究竟是基於何種目的與公共利益之考量以及為達此目的而採取一定之手段其手段與目的間究有何等之關聯性而因這種區分所產生之差別本身並非目的而主要是該差別之目的係正當如果手段與目的相一致則無問題相反地若手段與目28的間全無關聯性則明顯違反平等保護原則二本案上揭動物用藥殘留標準第3條後段及農委會109年9月7日農防字第1091472241號公告後段規範形成法律適用極大之差別待遇其中外國牛豬肉品於符合萊克多巴胺藥劑殘留標準時食品安全衛生管理法不僅允許進口並准許於國内流通販售本國人民不僅嚴格限制國内萊克多巴胺等乙型受體素藥品之製造調劑輸入輸出販賣或陳列及使用於禽畜飼養相關產製肉品亦禁止流通販售違者食品安全衛生管理法及動物用藥品管理法則科以嚴刑峻罰如動物用藥品管理法第33條第1項規定製造或輸入動物用偽藥或禁藥者處1年以上7年以下有期徒刑併科新臺幣450萬元以下罰金同法第35條第1項規定分裝販賣運送寄藏牙保轉讓或意圖販賣而陳列或貯藏動物用偽藥或禁藥處6月以上5年以下有期徒刑對於使用莱克多巴胺藥品掺入禽畜飼養者依動物用藥品管理法第40條之1第1項規定處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰相關肉品並禁止販售必須為化製堆肥銷毀或其他必要之處置至於國人製造加工調配包裝運送貯存販賣輸入輸出作為贈品或公開陳列含萊克多巴胺肉品或相關產製品之行為依食品安全衛生管理法第44條第1項第3款規定處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰情節重大者並得命其歇業停業一定期間廢止其公司商業工廠之全部或部分登記事項或食品業者之登錄經廢止登錄者一年内不得再申請重新登錄三中央政府於擬定開放萊克多巴胺豬肉品進口政策時相關法規之主管機關未做法律制度通盤檢討濫用法律授權利益外國人民且相關莱克多巴胺豬肉品政策並非基於憲法第141條之平等互惠原則以經貿談判簽訂協定條約之國際慣例形成而係中央政府片面專擅決定以行政權形成嚴苛對待本國國民寬鬆29利益外國國民之法律制度其政策形成與相關配套立法違悖國家應保護國民之憲法義務達背憲法平等保護原則四又查憲法增修條文第10條第3項規定國家對於人民興辦之中小型經濟事業應扶助並保護其生存與發展果如中央主管機關所稱乙型受體素於科學實證所訂殘留容許量下為安全容許標準則動物用藥殘留標準之國内與國外肉品容許殘留標準之差別規定顯然不利於國内養殖業者與國外業者競爭產業政策上形成利益外國豬肉品競爭力之差別待遇不啻有扶植國外產業而打擊本國產業之行有違憲法上開立法目的與精神六動物用藥殘留標準第3條附表有關進口豬肉及豬内臟相關食品容許萊克多巴胺殘留之相關標準係屬中央行政機關政治性之政策選擇之配套法規並非考量維護國人食品安全衛生所為一致性之風險控管保護措施且法實證上22中央機關已容許地方自治團體具有訂定因地制宜之自治立法權限行政院並允許所屬中央機關以行政措施限制所屬機關人員採購該等肉品故相關殘留標準規範事項無憲法第111條之適用一行政院函文說明三援引憲法第111條認為食品安全衛生攸關人民健康而人民生命健康之價值不因其居住於不同地方自治團體轄區而有不同故食品安全衛生標準性質上屬不應由地方各行其是之事項屬具全國一致性之事項上開見解涉及否認憲法第109條第i項第1款第110條第1項第1款規範及鈞院釋字第550號解釋依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生等照顧其行政區域内居民生活之義務之地方自治權限及於領域内得採取因地制宜之立法措施故本案涉及憲法相關規範内涵及中央與地方權限劃分之適用爭議首先陳明22原訂有自治條例訂定乙型受體素零檢出規定的包括台北市桃園市台中市台南市基隆市新竹縣彰化縣雲林縣嘉義市宜蘭縣台東縣等4直轄市和7縣市分別經中央監督機關審查無違憲違法後予以核定或與備查誘詳中央通訊社httpswwwxna.corrtwnewsfirstnews202012315005.aspx同附註130二全國各地方自治團體均一致的反對含萊克多巴胺豬肉進口政策均以自治條例限制轄内販售之豬肉及相關產製品不得檢出乙型受體素23僅餘新竹市未制定相關限制規範彰顯反對中央政府開放萊克多巴胺豬政策進口政策為該事項全國人民具一致性之共同意見惟中央政府將此全國民意棄若敝屣置若罔聞三繼上中央相關主管機關僅允許進口牛豬肉品殘留萊克多巴胺禁止本國全部肉品及其他進口肉品殘留除違反平等原則外彰顯相關議題係屬考量我國與美國關係之政治性之政策選擇並非考量維護國人食品安全衛生所為一致性之風險控管保護措施且法實證上中央機關過去數年已容許地方自治團體具有訂定因地制宜之自治立法權限行政院於開放政策擬定後復允許下屬機關如教育部國防部法務部退輔會警政署體育署24為保護其所屬人員食品安全衛生得分別擬定拒吃含莱克多巴胺豬肉品政策並透過如禁止或限制採購措施發布行政命令等行政行為實現拒吃萊克多巴胺豬肉品之政策目標彰顯行政院亦授予其所屬部會得視勤業務需要擁有各自擬定含萊克多巴胺豬肉品相關政策之政策選擇權足證豬肉品萊克多巴胺殘留標準相關議題非屬全國應一致性質之事務行政院引述憲法第111條規範駁斥地方自治權限容有憲法適用之爭議四基此本市為履行憲法保留地方衛生之自治事項保障市民食品安全健康當然得就本市領域内流通販售之豬肉及相關產製品制定不得檢出乙型受體素之自治法規以落實維護市民食品安全健康之政策其性質與中央政府選擇禁止牛豬以外殘留23請詳中央通訊社httpswwwxnacomtwnewsfrstnewsZQ2Q1231SQ05gspx同附註124請詳中時新聞網httpswww.chinatimes.comrealtimenewsy50201028005970-260407chdtvhttpswwwxhnatmes.comnewspapers02Q1231000493-260118chdtv中央通訊社httpswww.cna.comtwnewsfirstnewsy502012240293.aspx聯合新聞網httpsudn.comnewsstoi76885510886031萊克多巴胺肉品進口供國人食用之裁量相同均屬基於法律授權裁量之政策選擇依據釋字第498號解釋地方自治團體在憲法及法律保障範圍内享有自主與獨立之地位國家機關自應予尊重七農委會依據動物用藥品管理法第5條第1項第1款規定於109年9月7日農防字第1091472241號公告乙型受體素彡-agonist為禁止國内製造調劑輸入輸出販賣或陳列之藥品牛及豬於國外使用萊克多巴胺Ractopamine不在規範之列其中後段公告部分逾越法規適用限於我國主權管轄領域範圍之授權規定並逾越動物用藥品管理法第5條第1項第1款授權範圍及行政罰法第6條及刑法第3條第11條規定有關該法罰則適用範圍限於我國領域内發生行為之屬地主義規定並違反憲法第7條及行政程序法第6條規範平等原則無效一動物用藥品管理法第5條第1項第1款規定本法所稱動物用禁藥指動物用藥品有下列各款情形之一者一經中央主管機關公告禁止製造調劑輸入輸出販賣或陳列並無授權得針對我國領域外之動物用藥品進行管理使用亦非屬該條款授權事項上述公告有關牛及豬於國外使用萊克多巴胺Ractopamine不在規範之列部分逾越我國主權管轄領域範圍之公告應屬無效授權於國外使用亦逾越法律授權範圍亦屬無效二退步言縱使上開公告後段無前述領域適用問題惟現行法律並無准許農委會公告國外牛豬使用萊克多巴胺藥品得排除我國法律限制之授權且萊克多巴胺為乙型受體素項下之一種藥品即屬動物用藥品管理法規範之動物用禁藥該公告後段有關牛及緒於國外使用萊克多巴胺Ractopamine不在規範之列部分顯然牴觸動物用藥品管理法第32條之3第1項規定禽畜水產養殖業者及飼料製造業者禁止使用動32物用禁藥之限制應屬無效三查行政罰法第6條規定在中華民國領域内違反行政法上義務應受處罰者適用本法動物用藥品管理法有關上開公告以行政罰方式之管理措施亦無適用餘地再查刑法第11條規定本法總則於其他法律有刑罰保安處分或沒收之規定者亦適用之但其他法律有特別規定者不在此限同法第3條規定本法於在中華民國領域内犯罪者適用之在中華民國領域外之中華民國船艦或航空器内犯罪者以在中華民國領域内犯罪論動物用藥品管理法有關上開公告以刑事責任規範之罰則亦無適用餘地退步言該公告縱使無逾越主權領域之授權範圍亦屬我國家統治法權所不及無法發生法規範效果之具文四上開後段公告特別標示應具法律上意義文義應包含1僅排除牛及豬於國外使用萊克多巴胺適用前段禁制規範牛及豬以外動物於國外使用萊克多巴胺仍適用前段禁制規範2其排除適用者為前段乙型受體素冷-agonist為禁止國内製造調劑輸入輸出販賣或陳列之藥品規定惟查前段規定並未限制使用其無排除適用之必要文義存有基本之法理矛盾顯屬為配套上述開放進口含萊克多巴胺豬肉進口政策濫用授權之恣意行為五復查行政程序法第6條規定行政行為非有正當理由不得為差別待遇本案中央主管機關未經基於平等互惠原則之國際貿易談判或協議對國内嚴格限制萊克多巴胺等乙型受體素藥品之製造調劑輸入輸出販賣或陳列及使用於動物飼養甚至科處刑事重責如動物用藥品管理法第33條第1項規定製造或輸入動物用偽藥或禁藥者處1年以上7年以下有期徒刑併科新臺幣450萬元以下罰金同法第35條第1項規定分裝販賣運送寄藏牙保轉讓或意圖販賣33而陳列或貯藏動物用偽藥或禁藥處6月以上5年以下有期徒刑得併科新臺幣500萬元以下罰金以嚴刑峻罰施加國人卻片面放寬國外牛及豬使用萊克多巴胺並允許該含動物用禁藥之豬肉進口供國人食用以嚴刑峻罰施加國人限制國内豬肉品產業使用萊克多巴胺形成外國含萊克多巴胺禁藥豬肉品產業進口競爭優勢影響本國相關產業市場競爭而有差別待遇顯然違反憲法課予國家保護國民義務及保護國民健康權義務與扶植國内產業發展之義務嚴重違反蕙法第7條及行政程序法第6條規範之平等原則且該差別待遇欠缺具關連性合目的性之正當理由八動物用藥殘留標準第3條附表訂定有關豬肉食品中動物用禁藥萊克多巴胺之殘留容許量部分及同條後段若表中藥品品目非屬農委會核准國内使用之動物用藥僅適用進口肉品部分規範除牴觸食品安全衛生管理法第15條第2項授權規範並牴觸食品安全衛生管理法第15條第1項第3款禁制規定亦牴觸動物用藥品管理法第32條之3第2項第1款規定禽畜水產類動物上市前經檢驗含有特定動物用禁藥者禁止移動轉讓或供屠宰為食用而加工或食用之規定並就進口肉品與國内肉品為差別待遇有違平等原則應屬無效一萊克多巴胺為乙型受體素項下之一種藥品依上揭農委會109年9月7曰農防字第1091472241號公告為我國動物用藥品管理法第5條第1項第1款規範之動物用禁藥禁止國内製造調劑輸入輸出販賣或陳列之藥品續此動物用藥品管理法第32條之3第2項第1款規定禽畜水產類動物上市前經檢驗含有特定動物用禁藥者禁止移動轉讓或供屠宰為食用而加工或食用參照該條立法理由一二動物用禁藥對於人體間接危害亦可能極為重大亦應禁止其34使用於動物或動物飼料爰增訂第一項第二款規定三特定品目之動物用禁藥為避免其危害動物及人體健康經檢出含特定動物用禁藥之禽畜水產類動物應為特別處置爰列於第二項第一款並於第三項規範處置方式另歐盟等世界一百多國家亦禁止使用萊克多巴胺藥品足證其毒副作用對動物及人體健康之危害性爰上食品安全衛生管理法第15條第1項第3款規定食品或食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物者不得製造加工調配包裝運送貯存販賣輸入輸出作為贈品或公開陳列之以保護國人食品安全健康二另食品安全衛生管理法第15條第1項規定食品或食品添加物有下列情形之一者不得製造加工調配包裝運送貯存販賣輸入輸出作為贈品或公開陳列...五殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量六受原子塵或放射能污染其含量超過安全容許量同條第2項規定前項第五款第六款殘留農藥或動物用藥安全容許量及食品中原子塵或放射能污染安全容許量之標準由中央主管機關會商相關機關定之查動物用藥殘留標準第1條規定本標準依食品安全衛生管理法第十五條第二項規定訂定之其授權依據食品安全衛生管理法第15條第2項僅授權訂定殘留農藥或動物用藥安全容許量並未授權訂定動物用禁藥安全容許量故動物用藥殘留標準第3條附表訂定有關食品中動物用禁藥萊克多巴胺之殘留容許量之規範牴觸食品安全衛生管理法第15條第2項之授權規範三承上第3條後段若表中藥品品目非屬農委會核准國内使用之動物用藥僅適用進口肉品之規範容許含萊克多巴胺動物用禁藥之食品進口並已牴觸動物用藥品管理法35第32條之3第2項第1款規定禽畜水產類動物上市前經檢驗含有特定動物用禁藥者禁止移動轉讓或供屠宰為食用而加工或食用之規定復有牴觸食品安全衛生管理法第15條第1項第3款有關食品或食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物者不得輸入之規定25應屬無效四衛福部為食品安全衛生管理法之中央主管機關同法第2條參照本於主管機關權責於109年9月17日修正發布之動物用藥殘留標準第3條規定其中增修訂附表之豬肉及豬内臟有關萊克多巴胺Ractopamine殘留容許量及備註六其授權母法即食品安全衛生管理法第15條第2項及第4項係授權主管機關針對國内外之肉品及其他相關產製品訂定安全容許標準然動物用藥殘留標準第3條卻就萊克多巴胺Ractopamine殘留容許量區分國内外肉品而為不同規範顯已違反同法第4條風險評估應遵守之原則及母法授權範圍與立法精神且就國内外肉品為差別待遇並有違反憲法平等原則之情形九本自治條例規範事項為符合憲法第23條之法律保留原則及比例原則並屬為保護市民食品安全衛生之政策目的所為必要手段及政策選擇手段一承上說明本市就憲法規範地方自治團體衛生之自治事項履行保障本市自治領域内住民食品安全健康之蕙法義務針對國人以豬肉為主要食用肉品及大量食用豬内臟之飲食習慣擬定禁止販售含動物用禁藥萊克多巴胺豬肉及相關產製品政策並依地方制度法制定自治條例以落實執行為達成政策目的之必要手段及政策選擇手段且符合憲法第23條之法律保留原則及比例原則25如前理由三說明本會認為中央主管機關並非根據國人膳食習慣為風險評估訂定上開動物用藥殘留標準第3條附表有關豬肉食品中動物用禁藥萊克多巴胺之殘留安全容許重36二行政院罔顧國内反對聲浪濫用食品安全衛生管理法與動物用藥品管理法相關授權恣意擬定配合開放政策之配套法規形成以嚴刑峻罰施加國人以限制國内豬肉品產業使用萊克多巴胺利益外國含萊克多巴胺禁藥豬肉品產業進口競爭優勢之法制情境並影響本國相關產業市場競爭而有差別待遇1法制面嚴重違反憲法平等原則平等保護原則及國家保護國民義務三基上行政院對於前經自己審定為合法合憲之本會自治條例以嗣後配合自己政策修訂之配套法規嚴詞批判牴觸並援引憲法第23條比例原則規定函告無效本會認為係屬恣意解釋憲法之濫權監督且相關憲法解釋事屬鈞院職權十行政院及相關中央主管機關片面擬定開放含萊克多巴胺禁藥豬肉及相關產製品進口之政策及訂定配套法規之行為為國家恣意裁量之濫權行為違反憲法課予國家保護國民義務與憲法第22條保護國民健康權規定亦屬違反憲法第7條平等原則之國家濫權行為一農委會109年9月7日農防字第1091472241號公告後段有關牛及豬於國外使用萊克多巴胺Ractopamine不在規範之列部分及衛福部修正發布動物用藥殘留標準第3條後段若表中藥品品目非屬農委會核准國内使用之動物用藥僅適用進口肉品與附表增訂有關食品中動物用禁藥萊克多巴胺之殘留容許量之規範内容對於萊科多巴胺藥品使用之規範形成同一藥品其影響食品安全之風險於國内使用與國外使用具有迥異之判斷結果除悖於食品安全衛生管理法第4條科學證據原則並形成法律適用之嚴重差別待遇二若相關配套法規屬僅為開放含萊克多巴胺禁藥豬肉及相關產製品進口之目的而修訂發布卻以維護國内食品安全而認萊克多巴胺屬國内動物用禁藥而於動物用藥品管理法與食品37安全衛生管理法對國人嚴格限制並對相關違犯行為科處嚴刑峻罰卻恣意開放國外牛豬使用動物用禁藥及開放相關殘留禁藥之豬肉品進口則亦屬違背動物用藥品管理法與食品安全衛生管理法維護國人食品安全健康之立法目的濫用法律授權恣意裁量之濫權立法行為形成嚴重法律適用之差別待遇且選擇性排除採用相關進口肉品於國内販售時是否含萊克多巴胺禁藥之商品標示規範違反食品安全衛生管理法第4條滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利科學證據原則事先預防原則資訊透明原則之規範義務由上可證行政院及相關中央主管機關片面擬定開放含萊克多巴胺禁藥豬肉及相關產製品進口之政策及相關訂定配套法律規範之行為除達反憲法課予國家保護國民及健康權義務亦屬違反憲法第7條平等原則之國家濫權行為相關法律授權訂定之配套法規應予解釋無效十一地方制度法第26條第4項規範之自治條例核定制度具有合憲性疑義一鈞院釋字第498號解釋理由書闡明地方自治為憲法所保障之制度憲法於第十章詳列中央與地方之權限除已列舉事項外憲法第一百十一條明定如有未列舉事項發生時其事務有全國一致之性質者屬於中央有一縣性質者則屬於縣旨在使地方自治團體對於自治區域内之事務具有得依其意思及責任實施自治之權憲法既於第十一章第二節設縣地方制度之專節規定分別於憲法第一百十八條第一百二十一條第一百二十八條規定直轄市縣與市實行自治以實現住民自治之理念使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權憲法增修條文第九條亦係本諸上述意旨而設地方制度法並據此而制定公布...中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項委辦事項依法僅得按事項之性38質為適法適當與否或其他一定之監督同法第四章參照是地方自治團體在憲法及法律保障範圍内享有自主與獨立之地位國家機關自應予尊重二團體自治J為地方自治主要内涵地方自治團體可依自己之意思自行規劃決策執行團體本身的事務更保障其對外之自主性國家或其他權力均不得任意加以侵害或干涉前述大法官解釋理由書闡明地方自治團體對於自治區域内之事務具有得依其意思及責任實施自治之權亦係本旨雖然國家對於地方自治得行使必要之監督惟對於自治事項之監督審查僅限於低密度之合法性監督不及適當性監督幾已為學界共同見解及上述大法官解釋闡明有如前述地方制度法將自治條例之監督審查以有無罰則區分為核定與備查對於定有罰則之自治條例要求自治團體於制定後須送中央監督機關核定始能對外公布生效屬於事前監督之機制參照地方制度法第2條第4款有關核定之定義規定核定不僅是地方自治之監督機制更已成為該類定有罰則自治條例之生效要件形同中央監督機關之核定已成為該類自治條例立法程序之部分更具有該自治條例發生法規範效力之最後決定權此種賦予預防性法規審查的監督設計已悖離上述團體自治之内涵矮化地方自治團體之法律地位實質剝奪地方自治團體之地方立法權限與憲法保障地方自治精神有違三另行政院訂頒地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序第1點第1項第3款第3目規定認條文前後矛盾或文字明顯錯漏致適用顯有窒礙者逕予修正核定中央監督機關得援引該行政規則逕自修正地方自治條例條文内容實務上並有直接變更自治條例條文規範内容之情形26除欠缺民主26本會制定臺北市火災預防自治條例案經臺北市政府報請行政院核定行政院於1年11月20曰以院臺建字第1000060929號函復臺北市政府修正核定核定内容逕自刪除原制定條文第十一條第十四條及修正第四條第八條第十二條第十三條條文部分文字内容39正當性外更利用核定制度擴張中央行政權侵入地方自治立法權之核心領域實質剝奪地方自治團體之地方立法權限與憲法保障地方自治精神有違十二地方制度法第30條第1項規定自治條例與基於法律授權之法規牴觸者無效違背憲法委託範圍形成自治條例之法律位階低於中央法規命令之狀態增加憲法所無之限制使中央行政權得以訂定授權命令限制自治事項立法空間侵害地方自治核心領域有違憲法對地方自治之制度性保障一憲法保障地方自治制度其中自治法規之制定涉及自治事項之立法權行使乃地方自治之核心領域查憲法第108條第2項規定前項各款省於不牴觸國家法律内得制定單行法規第116條規定省法規與國家法律牴觸者無效第122條規定縣得召集縣民代表大會依據省縣自治通則制定縣自治法但不得與憲法及省自治法牴觸第125條規定縣單行規章與國家法律或省法規牴觸者無效可知憲法以不牴觸國家法律作為地方自治法規之立法界限地方制度法第30條第1項有關自治條例牴觸基於法律授權之法規者無效之規定顯然逾越前揭憲法對於地方自治事項立法之界限增加憲法所無之限制二基於法律授權之法規係由中央行政機關訂定係屬中央行政權作用以中央行政權限制地方立法權規範事項除欠缺民意基礎之民主正當性並混亂憲法規範之水平權力分立與垂直權力分立制度及破壞憲法保留之地方自治條例之法律位階難謂無違憲之疑十三行政院函頒地方自治法規報院核定或備査之統一處理程序第1點第1項第3款第2目暨同點第2項第3款第2目規定就函告延長核定期間與審查結果之通知等程序事項及就自治條例規範疑義函請自治團體表示意見等事項均僅通知地方自40治團體行政機關致使依憲法行使地方立法權之地方議會未受通知無陳述意見或提起救濟之機會有違有權利即有救濟法理有違憲之虞一參照鈞院釋字第527號解釋地方自治團體對函告無效之内容持不同意見時應視受函告無效者為自治條例抑自治規則分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令二行政院上開函告通知之相關文書送達規定與上揭憲法解釋意旨不符不論自治法規性質均僅通知地方行政機關肇致地方立法機關無從獲悉自治條例遭監督機關函告無效或不予核定欠缺陳述意見或提起救濟之機會有違憲法對於地方自治權利保護本旨應有違憲之虞伍聲請人對本案所持之立場與見解基於上述理由本案所持立場與見解如下一本案涉及本市食品安全衛生管理自治權限相關自治立法並經行政院認屬自治事項並確認無牴觸憲法法律或基於法律授權之法規後始予以核定或備查而施行數年行政院擅以嗣後增訂之授權法規恣意函告違法而無效或不予核定違反禁反言原則破壞憲法有關中央與地方權限劃分原則憲法保留之地方自治權限無異處於漂浮狀態容任中央機關嗣後以法律或法規命令任意變動憲法保障之地方自治權無異屬於國家機關之恩賜憲法對於地方自治之制度化保障形同虛設地方自治立法亦處於中央行政機關任意剝奪之不安定狀態懇請鉤院再次闡明大法官釋字第498號解釋地方自治團體在憲法及法律保障範圍内享有自主與獨立之地位國家機關自應予尊重之意旨就經中央與地方實踐劃屬地方自治事項國家機關不得嗣後剝奪落實中央與地方權限劃分及維持地方自治團體自治權限之安定性41二本自治條例第9條之1與食品安全衛生管理法第15條第4項規範精神相同並無違反牴觸情形而係中央訂定之動物用藥殘留標準第3條違反該條款應根據國人膳食習慣為風險評估之授權精神與遑反同條第2項授權範圍訂定動物用禁藥之殘留標準該標準之擬定與相關配合含菜克多巴胺豬肉品開放進口政策之配套法規之擬定如進口豬肉商品之標示規範等並有達悖同法第4條應滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利科學證據原則事先預防原則資訊透明原則之規範義務其中增修訂附表之莱克多巴胺殘留容許量及就殘留容許量區分國内外肉品而為不同規範顯已違反母法授權之範圍及立法精神且就國内國外肉品間及不同肉品項目間存有差別待遇相同行為賦予不同法律效果並就國内違法行為科以嚴刑峻法有違反平等原則就本案食品安全衛生管理法及動物用藥品管理法與相關授權法規共同構築之我國肉品相關食品安全健康管理法制容有如上述理由說明之法規適用重大疑義或牴觸憲法法律問題亟待鈞院大法官會議予以釋明三退步言之本案開放政策並未經國際貿易談判形成而係中央政府單方面考量我國與美國關係之政治性政策決定且罔顧多數民意及地方政府議會等自治團體反對聲浪未經與地方政策溝通專擅擬定開放進口政策其中行政院並允許下屬機關如教育部國防部法務部退輔會警政署體育署為保護其所屬人員食品安全衛生得以行政行為分別擬定拒吃含萊克多巴胺豬肉品政策彰顯各機關對於系爭事項有政策選擇權縱使代表國家立法權行使機關之立法院亦以内部規範形成限制食用含萊克多巴胺豬肉品之政策27足證該事項並無全國一致之性質無憲法第111條適用地方自治團體當然得在垂直分權之基礎上27請詳109年12月23日立法院總務處109年度第九次處務會議纪錄內容摘錄如下110年1月萊豬進口2-3月辦理便當採購案時是否請業者提供豬隻來源資料請庶務科研議附件1142就憲法保留及地方制度法明訂之食品安全衛生管理之自治權限以自治條例為因地制宜之規範為憲法有關中央與地方權限劃分之規範所許四本自治條例第9條之1規定本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素涉及臺北市建立食品衛生安全監測體系之規範屬消費者保護及直轄市衛生管理之事項係直轄市之自治範圍自非不得於不牴觸中央法規之範圍内以自治條例為因地制宜之規範參照釋字第738號解釋意旨前揭殘留標準第3條有關菜克多巴胺Ractopamine殘留容許量之規定即可認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準並未禁止各地方自治團體以自治條例制定更嚴格標準之規範故本自治條例第9條之1為較嚴格之規定尚難謂與中央與地方權限劃分原則有違其對國外肉品所提高之限制亦未逾越地方制度法概括授權之範圍從而未牴觸法律保留原則五各地方自團體就其消費者保護及衛生管理與農林漁牧業之輔導及管理等地方自治事項基於因地制宜之政策考量如雲林嘉義等畜牧產業重鎮本應擬定相關產業保護政策且其對國外肉品設定與國内肉品相同殘留容許標準之規定係基於平等原則與國際貿易無差別待遇對待原則可有效達成維護消費者權益與維護團體住民食品安全衛生與保護團體内畜牧產業發展之立法目的係屬必要之手段並屬憲法保障地方自治所允許之因地制宜作為若中央主管機關有不同意見應以憲法對話之方式讓地方政府充分之參與俾利維繫地方自治團體自我負貴之機制中央行政主管機關草擬此類政策與法規亦應與地方政府協商賦予適當之參與地位避免有片面決策可能造成之不合理情形六代結語釋字第550號解釋理由書地方自治團體受憲法制度保障其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項固有法43律保留原則之適用於不侵害其自主權核心領域之限度内基於國家整體施政需要中央依據法律使地方分擔保險費之補助尚非憲法所不許前述所謂核心領域之侵害指不得侵害地方自治團體自主權之本質内容致地方自治團體之制度保障虚有化地方制度法第26條第4項對於定有罰則之自治條例採取核定之事前審查制度為自治法規生效要件致使自治法規未經核定無法公布施行復於第30條第1項規定將屬於行政權性質之授權法規之法律位階擬定高於自治條例與之牴觸者無效致使中央行政權得以限制或限縮地方自治事項本案有關中央機關以嗣後訂定動物用藥殘留標準函告已經公布施行數年之本市自治條例無效即屬之又於第32條第3項規定授權自治監督機關得函告延長核定期間且無延長核定期間之限制致使地方自治條例何時能經核定公布生效以推展自治事項無法預測另於地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序第1點第1項第3款第2目暨同點第2項第3款第2目規定就函告延長核定期間與審查結果之通知等程序事項及就自治條例規範疑義函請自治團體表示意見等事項均僅通知地方自治團體行政機關致使依憲法行使地方立法權之地方議會未受通知無陳述意見或提起救濟之機會地方制度法及中央自治監督機關以上諸規範均屬中央行政權干涉地方自治立法權之行使妨害自治團體對於地方自治事項之自治權限並得擴張溯及已經施行之地方自治立法政策使之失效嚴重影響地方自治之法安定性末於現司法實務地方自治團體就自治監督機關對於自治條例不予核定之決定提起之訴願行政訴訟及聲請鈞院解釋等救濟程序均不予受理亦有違憲法平等保護原則及有權利即有救濟原則以上現行法制施行結果將導致地方自治與自治立法權之自主空間尤其是定有罰則之自治立法受中央行政權恣意剝奪之風險甚至得以嗣後修訂授權法規或恣意援引憲法原理原則本44案援引比例原則函告地方自治行為無效且因司法權謙遜致無權力制衡措施形成中央行政權獨大現狀致使我國地方自治及自治立法權虛有化已實質侵害地方自治之核心領域爰依法聲請鈞院大法官會議解釋陳請鉤院國家憲政守護者再次檢視地方制度保障法制缺失並檢討本案食品安全衛生管理法與動物用藥品管理法相關法制除去行政院侵害本市自治權之函告行為落實憲法中央與地方分權制度及地方自治制度性保障之規範意旨七其餘見解及立場如上聲請解釋項目主張之理由謹陳述如上附件1行政院104年12月24日院臺食安字第1040155880號函2行政院106年3月9日院臺食安字第1060007191號函3行政院106年6月16日院臺食安字第1060019042號函4本會109年11月16日議法委字第10910000830號函5臺北市政府109年11月24日府法三字第1090147050號函6行政院109年12月17日院臺食安字第1090042002號函7行政院109年12月31日院臺食安字第1090203692B號函8本會陳重文議員等32位議員提案9109年12月23日立法院總務處109年度第9次處務會議紀錄45技號存年跟件.3二.七行政院函地址丨0058全北市忠孝東路1段1號傳真G2-33566920聨络人宋念潔電子卸件tyhsnc@eygov.tv受文者臺北市政府發文H期中華民囷104年12月24日發文字玟院臺食安字第1040155880號速別最速件密等及解密條件或保密期限附件如文lD4H301B73_l_241634081221.doc主旨所報制定臺北市食品安全自治條例一案准予核定說明一復104年10月20日府授法三字第10415080800號函aI二檢附本院有關機關單位意見1份併請參酌正本全北市政府副本法務部衛生福利部行政院農業委員會C均含附件S市政府1041225lllllililllllllllllllllllllAAAA104162710始2梯存年眼丨行政院函i地址10058臺北市忠孝東路1段I號j傳真02-33566920聯络人宋念潔I電手信箱tyhsnc@ey.govtwt受文者臺北市政府1發文曰期中華民國106年3月9曰予發文字號院臺食安字第1060007191號I速別普通件密等及解密條件或保密期限I附件1主旨所部修正臺北市食品安全自治條例第9條之1一案業已備查0說明依衛生福利部106年1月6日衛授食字第1059908075號函轉貴府105年12月13日府授法乓字第10534514200號函辦理訂正本臺北市政府i副本衛生福利部片f切每蟓旮北吊孜肟仙炫亍政院函地址0CI58臺北市忠孝朿路1段I號傳真02-33566920聯紹人宋念潔電子信15tyhsnc@ey.govtw受文者臺北市政府發文曰期中華民國106年6月16曰發文字號院臺食安字第1060019042號連別普通件密笄及解密條件或保密期限昤件1主旨所報修正臺北市食品安全自治條例第9條之2案業已備查說明依衛生福利部106年6月8日衛授食字第1069902772號函轉I貴府106年5月11日府授知三字苐10631713900號函辦理订正本全北市政府_____________________到本衛生脚赞麵秦足7Hllilllilll.iiAA01069vf.rU撲號保存年限钟f斗臺北市議會函機關地址U073臺北市仁愛路4段507號聯絡人蔡鉈聰聯絡電話2729-7708轉8882電子郵件mick6761@tcc.gov.tw受文者如行文單位發文日期t華民國109年11月16曰發文字號議法委字第10910000830號速别普通件密等及解密條件或保密期限普通附件三讀通過條文主旨本會陳議員重文等議員提案修正臺北市食品安全自治條例第十七條之一條文案業經本會第13屆第4次定期大會第9次會議109年11月4曰三讀審議通過請查照說明檢附本會三讀通過條文1份Y正本臺北市政府副本臺北市政府法務局議事组法規委員會第1頁1真中華民國109年11月.4日臺北市議會第13屆第T茨定期大會第飞次會議三讀通過臺北市食品安全自治條例第十七條之一第十七條之一違反苐九條之一規定者處新臺幣六萬元以上十萬元以下罰鍰並得按次處罰f忖m钟梏钪俾係存年限5臺北市政府函地址11008臺北市信義區市府踡1號9樓東北區台北市忠孝東珞一段1號承辦人吳亦筑受文者行政院電話272088892401發文曰期中華民國9年1月24曰傳真27596695發文字號府授法三字第10卯147050號電子信箱za-10359@mail.taipei.速別普通件gov.tw密等及解密條件或保密期限附件本自治條例苐丨7條之1修正條文修正總說明修正條文對照表及直轄市自治法規報院資料檢核表各1份f主旨為修正臺北市食品安全自治條例第17條之1條文案丨敬請核定說明j一依地方制度法第26條第4項規定辦理二本案業經臺北市議會第13屆第4次定期大會第9次會議I109年1月4日三讀審議通過在案I三檢附本自治條例第17條之1修正條文修正總說明修正條文對照表及直轄市自治法規報院資料檢核表各1份正本行政院副本臺北市政府衛生局法務局代決第頁共丨頁中華民國109年11月4日臺北市議會第13屆第4次定期大會第9次會議三讀通過臺北市食品安全自治條例第十七條之一第十七條之一.違反第九條之一規定者處新臺幣六萬元以上十萬元以下罰鍰並得按次處罰mm棺波保存年睬G6行政院函地址10058臺北市忠孝東路1段1號傳真02-33567836聯絡人吳儒0233567859電子信箱wupjuey.gov.tw受文者臺北市政府發文日期令華民囤09年2月7曰發文字號院臺食安字第1090042002號速別普通件密等及解密條件或保密期限附件主旨所報修正臺北市食品安全自治條例第17條之1請核定一案茲據衛生福利部函以因會商相關機關須較長時間審查爰依地方制度法第32條第3項但書規定延長核定期限特先復請查照說明復109年11月24日府授法三字第1090147050號函正本臺北市政府副本衛生福利部j写4畺北市政府1091217AAAA1090151805第1頁共1頁IAAAAA1090151805松號保存年限行政院函地址0058臺北市忠孝東路I段1號傳真02-33567836播絡人吳第惲0233567859電子信箱wupoju@eygov.tw受文者臺北市政府發文日期令華民國109年12月31日發文字號院臺食安字第10S0203692B號速別最速件密等及解密條件或保密期限附件主旨貴府主管之臺北市食品安全自治條例j以下簡稱本自治條例第9條之1規定自.110年1月1日起應屬無效另所報本自治條例修正條文第17條之1不予核定說明一復109年11月S日府授衛食藥字第1090144117號及本年11月24日府授法三字第1090147050號函二依憲法第107條第11款規定國際貿易政策事項由中央立法並執行之第108條第1項第18款規定公共衛生事項由中央立法並執行之或交由省縣執行之本於憲法第111條所示均權原則其事務有全國一致之性質者屬中央之權限三按食品安全衛生標準攸關人民徤康而人民生命健康之價值不因其居住於不同地方自治團體轄區而有不同故食品安全衛生標準性質上屬不應由地方各行其是之事項食品安全衛生管理法以下簡稱食安法之立法目的為管理食品衛生安全及品質維護國人健康該法第4條第1項友第2項規定主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎符合滿足國民享有之健康安全食品科學證據原憂北市政府1100104第1頁1共4頁llllllllllllllllllllllllllllillllAAAA1100100026則等建構風險評估之機制而該風險評估之職權係明文由中央主管機關為之另同法第15條第1項第5款規定食品或食品添加物有殘留動物用藥超過安全容許量不得製造加工調配包裝運送貯存販賣輸入輸出作為贈品或公開陳列同條第2項就該款之動物用藥安全容許量之標準授權中央主管機關會商相關機關定之顯見食安法為建立全國公平價值之生活條件認食品安全衛生標準之建立應以科學證據等客觀標準為依據並由中央行使風險評估之權限屬具全國一致性之事項依上開憲法規定應屬中央權限地方政府並無此權限故地方政府自不得以自治法規任為較嚴格或寬鬆之規定四依地方制度法第30條第1項規定自治條例與憲法法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者無效直轄市自治條例有前揭情事者依同條第4項規定應由本院予以函告又地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序一一3.2規定定有罰則之自治條例牴觸憲法法律或基於法律授權之法規者函復不予核定本自治條例第9條之1規定自110年1月1日起有以下牴觸食安法及遑反憲法相關規定之情形修正條文第17條之1因失所附麗無單獨存在必要爰依上開規定函告無效及不予核定請貴府儘速修正該等條文一本自治條例第9條之1牴觸食安法第15條第4項與動物用藥殘留標準第3條及遠反憲法第23條之規定1依食安法第15條第4項規定國内外之肉品及其他相關產製品除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險第2頁头4頁評估所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受體素依該除書之規定國内外肉品及其相關產製品於中央主管機關訂定乙型受體素之安全容許標準時即得檢出2衛生福利部以下簡稱衛福部依食安法第15條第2項之授權於本年9月17曰修正發布動物用藥殘留標準並自110年1月1日生效該殘留標準性質屬法規命令本次修正係於第3條現行有關萊克多巴胺Ractopamine在進口牛肌肉之殘留容許量O.Olppm外另增訂進口豬之萊克多巴胺殘留容許量為0.01ppm肌肉脂含皮及其他可食部位及0.04ppm肝腎衛福部係參考聯合國國際食品法典委員會CODEX制定之標準引用國人攝食調查結果並考量特殊群體個體差異進行風險評估後以科學實證為基礎為之是該殘留標準屬經中央主管機關為風險評估認屬安全而規定之食品安全衛生標準該部並透過配合修正散裝食品直接供應飲食場所供應食品之豬肉及豬可食部位原料之原產地包裝食品之豬肉及豬可食部位原料之原產地等標示規定課予相關業者標示義務使相關資訊透明4匕增進消費者知的權益以落實食安法立法目的上開動物用藥殘留標準及相關配套規定業於本年12月24日經立法院准予備查爰自110年1月1日起本自治條例第9條之1規定豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素已牴觸上開中央法規3進口豬肉及其相關產製品之萊克多巴胺殘留容許量第3炅共4頁既係經中央主管機關衛福部依據國人膳食習慣為風險評枯並參考國際標準所訂定即表示食用該類食品並無危害健康之虞本自治條例第9條之1自上開相關中央法规於110年1月1日生效起仍規定全面禁止豬肉及其他相關產製品檢出乙型受體素對人民之自由權利予以之限制尤其對於未超出衛福部所定動物用藥殘留標準之安全容許量者仍處以罰鐵貫屬态意已違反比例原則4綜上3動物用藥殘留標準第3條增訂進口豬之萊克多巴胺殘留容許量並自110年1月1日生效自是日起本自治條例第9條之1仍規定豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受翘素牴觸上開食安法第15條第4項與動物用藥殘留標準第3條及達反憲法第23條之規定應自110年1月1日起無效二本自治條例修正條文第17條之1為第9條之1之罰則因失所附麗應併不予核定1本自治條例第17條之1規定遠反第9條之1規定者處新臺幣6萬元以上10萬元以下罰鍰並得按次處罰2本自治條例修正條文第17之1係規定違反第9條之規定之法效果因第9條之1不得檢出乙型受體素規定自110年1月1日起牴觸相關中央法規應屬無效則其罰則即本自治條例修正條文第17之1已失所附麗無單獨存在必要爰併不予核定正本臺北市政府______________副本衛生福利部第4頁共4X5臺北市議會第13屆大會議員提案第130378案110年1月5曰提案人陳重文陳義洲郭昭巖汪志冰李芳儒秦慧珠王鴻薇陳錦祥陳炳甫李明賢王欣儀張斯綱李傅中武王浩葉林傳羅智強應曉薇陳永德李柏毅游淑慧闕枚莎戴錫欽吳世正徐弘庭耿蔵徐巧怒徐立信侯漢廷潘懷宗陳建銘陳政忠吳志剛案由有關行政院對本會通過之臺北市食品安全自治條例第9條之1及第17條之1條文片面函告無效及不予核定1案業已侵害本市對自治事項之自主權力及本會對自治事項之立法權限違反憲法對地方自治之制度性保障及中央與地方分權之權力分立原則請本會依法提起司法院解釋等救濟程序以維護本市自治權限及維護本市食品安全衛生與市民健康理由一查司法院釋字第527號解釋地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下對自治事項享有制定規章並執行之權限復查司法院釋字第550號解釋依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生等照顧其行政區域内居民生活之義務二臺北市為憲法第U8條所保障實施地方自治之團體為保護本市流通之食品安全衛生及市民健康有效規範相關食品業者臺北市政府及本會議員爰依前述大法官解釋意旨暨地方制度法第18條第7款第4目直轄市消費者保護及同條第9款第1目直轄市衛生管理等法定之自治事項提案制定臺北市食品安全自治條例及修正增訂第9條之1及第9條之2條文均經行政院予已核定或備查彰顯有關臺北市食品安全管理屬於本市自治事項其中第9條之1規定本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素之限制規定行政院亦認屬自治事項而予備查在案嗣後本會議員復依地方制度法第26條規定提案修正增訂第17之1條文之罰則規定以敦促相關業者落實法規執行三行政院暨所屬相關機關基於政治因素考量罔顧多數民意及地方政府議會等自治團體反對聲浪專擅擬定開放外國殘留萊克多巴胺禁藥之豬肉進口政策並違反憲法對地方自治之制度性保障及中央與地方分權之權力分立原則援引備具違法疑義與法理矛盾之動物用藥殘留標準等相關配套行政命令對於前經該院認可為自治事項之各地方自治囷體所制定相關自治條例規範恣意函告無效或不予備查其中行政院以109年12月31日院臺食安字第1090203692B號函對本會通過之臺北市食品安全自治條例第9條之1條文函告無效及第17條之1條文函示不予核定四依司法院釋字第527號解釋地方自治團體對函告無效之内容持不同意見時1應視受函告無效者為自治條例抑自治规則分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令援此為維護本市對自治事項之自主權力及本會對自治事項之立法權限爰提案建請本會依法提起司法院解釋憲法或統一解釋法令等救濟程序排除行政院之恣意侵害以維持上開自治條例相關規範效力保障本市食品安全衛生與市民健康辨法請本會依法提起司法院解釋憲法或統一解釋法令等救濟程序議決本案聲請司法院解釋立法院總務處109年度第9次處務會議紀錄時間109年12月23日星期三上午9時30分地點行政大樓二樓會議室画H3園主席致詞略確認上次會議紀錄會議記錄4定各單位業務報告庶務科二主席裁示110年1月萊豬進口23月辦理便當採購案時是否請便當供豬隻來源資料等請庶務科研議關wm","doc_att_category":1},{"doc_att_id":359435,"doc_id":325285,"doc_att_group":"openAtt1","doc_att_type":3,"doc_att_title":"聲請人臺北市議會之代理人紀俊臣教授、張少騰律師、黃品瑜律師之言詞辯論意旨書","doc_att_content":"/uploads/docAtt/8dccad18-92b9-4d6d-b9d5-70fd66d25bc1.pdf","doc_att_content_real":"聲請人臺北市議會之代理人紀俊臣教授、張少騰律師、黃品瑜律師之言詞辯論意旨書.pdf","doc_att_sort":2,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"憲法訴訟言詞辯論意旨書案號110年度憲一字第1號聲請人臺北市議會設110201臺北市信義區仁愛路4段507號代表人陳錦祥訴訟代理人紀俊臣教授住234022新北市永和區自強街32巷5號5樓張少騰律師建業法律事務所黃品瑜律師設110615臺北市信義區信義路5段7號62樓臺北101大樓電話0281011973分機7721為地方自治保障聲請解釋憲法及統一解釋法令事件依法提呈言詞2辯論意旨書事3壹程序事項4一聲請人臺北市議會就本件臺北市食品安全自治條例第9條之51及第17條之1分別受行政院函告無效及不予核定一案並6無繫屬中之訴願或行政訴訟7一按本法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件除本法別8有規定外適用修正施行後之規定但案件得否受理依9修正施行前之規定憲法訴訟法第90條第1項但書定10有明文該法自民國下同111年1月4日生效並施行11查本件鈞院受理日期為110年12月23日即屬憲法訴12訟法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件依前揭憲法訴13訟法第90條第1項但書之規定本件聲請人臺北市議會第1頁共21頁1之提起聲請之程序及鈞院得否受理應依憲法訴訟法修2正施行前之規定即司法院大法官審理案件法下稱大3審法規定合先敘明4二復按地方制度法第四十三條第一項至第三項規定各級地5方立法機關議決之自治事項或依同法第三十條第一項至6第四項規定之自治法規與憲法法律中央法規或上級7自治團體自治法規牴觸者無效同法第四十三條第五項及8第三十條第五項均有上述各項情形有無牴觸發生疑義得9聲請司法院解釋之規定係指就相關業務有監督自治團體10權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法11法律或其他上位規範尚有疑義而未依各該條第四項逕予12函告無效向本院大法官聲請解釋而言地方自治團體對13函告無效之內容持不同意見時應視受函告無效者為自治14條例抑自治規則分別由該地方自治團體之立法機關或行15政機關就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令16有關聲請程序分別適用司法院大法官審理案件法第八條第17一項第二項之規定於此情形無同法第九條規定之適18用鈞院釋字第527號解釋文附件1闡述綦詳19由此觀之於憲法訴訟法施行前地方立法機關所制定之20地方自治條例若受行政院函告無效者其救濟方式係依司21法院大法官審理案件法第8條第12項之規定毋需用盡22訴願及訴訟審級之救濟並受之不利確定終局裁判即得逕23向鈞院聲請解釋憲法或統一解釋法令至為明確24三再者按法規審查權限之行使並非就具體個案事實而25為與中央或地方機關單方就公法上具體事件所為對外26直接發生法律效果之決定或其他公權力措施之行政處分要第2頁共21頁1件不同原裁定據以認定系爭函並非行政處分提起行2政訴訟於法不合核無違誤地方自治團體對函告自3治條例無效若仍持不同意見時得由其立法機關逕行向4司法院大法官聲請解釋無須先循行政訴訟途徑為救濟5亦無由選擇透過行政訴訟途徑以為紛爭解決之空間最高6行政法院103年度裁字第1310號裁定附件2及臺北7高等行政法院109年度訴字第874號裁定附件3意旨8明示準此就地方自治團體於自治條例受上級機關函告9無效之情形如何救濟或為紛爭解決乙節於憲法訴訟法施10行前行政法院已明確表示不得提起行政訴訟並裁定該11等地方自治團體應逕向鈞院大法官聲請解釋此觀諸本12件併案受理之聲請人臺中市議會以與聲請人臺北市議會相13同之背景事實向行政院提起訴願後行政院即以110年414月14日院臺訴字第1100166842號函不受理在案並於理15由中明示地方自治團體對受函告無效之自治條例內容持16不同意見時依地方制度法第30條第5項規定及司法院17釋字第527號解釋意旨得聲請司法院解釋之非得循訴18願程序尋求救濟訴願人所提訴願於法不合應不受理19準此聲請人臺北市議會毋需踐行訴願行政訴訟先行程20序即得就本件臺北市食品安全自治條例第9條之1及第2117條之1分別為行政院函告無效及不予核定一案向鈞22院聲請解釋憲法或統一解釋法令於法並無不合鈞院23應予受理24二聲請人臺北市議會就臺北市食品安全自治條例第9條之1及25第17條之1是否牴觸食品安全衛生管理法下稱食安26法第15條第4項以及是否牴觸衛生福利部於109年9第3頁共21頁1月17日訂定之法規命令即動物用藥殘留標準等發生疑義2謹依首揭鈞院釋字第527號解釋大審法第5條第1項第31款及第7條第1項第1款以及地方制度法第30條第54項之規定向鈞院聲請解釋憲法及統一解釋法令5一按食安法第15條第4項規定國內外之肉品及其他相關6產製品除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估7所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受體素準此8聲請人臺北市議會於105年11月16日修正通過臺北市食9品安全自治條例第9條之1本市販售之豬肉及其他相關10產製品不得檢出乙型受體素並經行政院肯認該條屬自11治事項故以106年3月9日院臺食安字第106000719112號函復備查在案聲請人臺北市議會為強化該條之落實13復就該條增訂第17條之1相對應罰則之規定惟查衛生14福利部於109年9月17日依據食安法授權修訂動物用15藥殘留標準第3條增訂萊克多巴胺之豬肉殘留標準16允許國外進口豬肉於其所訂標準內得驗出萊克多巴胺並17訂於110年1月1日施行是以行政院遂於109年1218月31日以院臺食安字第1090203692B號函認定臺北市19食品安全自治條例第9條之1牴觸食安法第15條第4項20動物用藥殘留標準第3條憲法第23條等為由函告臺北21市食品安全自治條例第9條之1自110年1月1日起無22效並不予核定該條相對應增訂之罰則第17條之1規定23然而本件聲請人臺北市議會依據憲法地方制度法行使24立法職權所制定之自治條例並未牴觸中央法規就行政25院據以函告臺北市食品安全自治條例無效一事已侵害憲26法賦予地方自治團體自治權之制度性保障爰依首揭鈞第4頁共21頁1院釋字第527號解釋大審法第5條第1項第1款及第72條第1項第1款以及地方制度法第30條第5項之規定3向鈞院聲請解釋憲法及統一解釋法令以釐清爭議俾4便遵從5二承如前述鈞院釋字第527號解釋已明示地方自治條例6受上級機關函告無效得依大審法第8條第12項之規定7聲請鈞院解釋憲法或統一解釋法令再按有左列情形8之一者得聲請解釋憲法一中央或地方機關於其行9使職權適用憲法發生疑義或因行使職權與其他機關之10職權發生適用憲法之爭議或適用法律與命令發生有牴11觸憲法之疑義者有左列情形之一者得聲請統一解12釋一中央或地方機關就其職權上適用法律或命令所13持見解與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表14示之見解有異者但該機關依法應受本機關或他機關見解15之拘束或得變更其見解者不在此限及自治法規與16憲法法律基於法律授權之法規上級自治團體自治條17例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時得聲請司18法院解釋之大審法第5條第1項第1款第7條第119項第1款及地方制度法第30條第5項分別定有明文20三經查行政院係以憲法第107條第11款行政院函告無21效之函文僅記載本條條號並未說明具體理由詳如後述22第108條第1項第18款及第111條認定食品安全衛生23標準之制定權專屬於中央故聲請人臺北市議會不得以自24治法規制定較嚴格或寬鬆之規定就食品安全衛生之部分25涉及憲法所規定之衛生事項該事項究竟為憲法第10726108條專屬中央之立法權亦或為憲法第109110及118第5頁共21頁1條地方自治事項涉及憲法對於中央與地方機關權限之劃2分聲請人臺北市議會依大審法第5條第1項第1款之規3定向鈞院聲請解釋憲法4四復查行政院再以臺北市食品安全自治條例第9條之1牴5觸食安法第15條第4項動物用藥殘留標準第3條及憲6法第23條之規定並以該自治條例違反地方制度法第307條第1項地方自治條例與憲法法律或基於法律授權之8法規或上級自治團體自治條例牴觸者無效之規定9故函告該自治條例於110年1月1日起無效相對應臺北10市食品安全自治條例第9條之1所增訂之第17條之1罰11則規定失所附麗併不予核定就此部分涉及中央或地方12機關職權上適用法律或命令所持見解有異究竟聲請人臺13北市議會制定臺北市食品安全自治條例第9條之1及第1714條之1是否牴觸食安法及動物用藥殘留標準聲請人臺北15市議會依大審法第7條第1項第1款及地方制度法第3016條第5項之規定向鈞院聲請統一解釋法令17五再者本件事關地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐18清與確立非純屬機關爭議或法規解釋之問題亦涉及憲19法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之行使20依司法院釋字第553號解釋之意旨鈞院自得予以解釋21貳實體事項22一本件聲請人臺北市議會制定之臺北市食品安全自治條例受行23政院函告無效及不予核定之條文內容及行政院據以認定之理24由25一函告無效臺北市食品安全自治條例第9條之1本市販26售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素第6頁共21頁1二函告無效理由行政院以本條牴觸食安法第15條第4項2與110年1月1日生效施行之動物用藥殘留標準第3條及3違反憲法第23條為由並認定本件屬憲法第111條規定4有全國一致性質之事務故依地方制度法第30條第145項之規定函告無效6三不予核定臺北市食品安全自治條例第17條之1違反7第九條之一規定者處新臺幣六萬元以上十萬元以下罰鍰8並得按次處罰9四不予核定理由因本條乃前開第9條之1之罰則因第910條之1無效而失所附麗爰併不予核定11二有關鈞院就本件言詞辯論題綱所詢實體問題1之部分12按食安法第15條第1項第5款第2項及第4項規定授13權中央主管機關訂定食品之殘留農藥或動物用藥安全容許量14標準並非專屬中央事項該等條文皆未明文排除地方機關依15據中央所明定之標準制定較嚴格之規定況查有關地方性16之食品殘留農藥動物用藥安全容許量標準屬聲請人臺北市17議會及其他併案聲請人依憲法第109條第1項第1款11018條第1項第1款第118條及地方制度法第18條所享有之19自治事項20一按左列事項由省立法並執行之或交由縣執行之21左列事項由縣立法並執行之直轄市之自治22以法律定之憲法第109條第1項110條第1項及第23118條定有明文直轄市之自治雖非如一般縣市之自治24事項明文於憲法列舉之然依憲法第118條之規定立法25者基於憲法之委託於地方制度法第18條第7款第4目26第9款第1目明定下列各款為直轄市自治事項七第7頁共21頁1關於經濟服務事項如下四直轄市消費者保護2九關於衛生及環境保護事項如下一直轄市衛生管3理準此憲法委託地方制度法分別就直轄市之消4費者保護及衛生管理事項明定為直轄市之自治事項5依此直轄市之消費者保護及衛生管理事項自為憲法所保6障自治權行使之範圍7二查與本件背景事實相類似之地方電子遊戲場業設置管理自8治條例是否得訂定較中央更嚴格之標準乙案鈞院於釋9字第738號解釋理由詳論附件4憲法於第十章詳列10中央與地方之權限第一百零八條第一項第三款規定左11列事項由中央立法並執行之或交由省縣執行之12三森林工礦及商業第一百十條第一項第十一款復13規定左列事項由縣立法並執行之十一其他依14國家法律及省自治法賦予之事項另於第一百十一條明15定如有未列舉事項發生時其事務有全國一致之性質者屬16於中央有一縣性質者則屬於縣之均權原則藉以貫徹住17民自治因地制宜之垂直分權理念由於現代國家事務多18元複雜有時不易就個別領域為明確劃分亦不乏基於國19家整體施政之需要而立法課予地方協力義務之事項本院20釋字第五五０號解釋參照若中央就前開列舉事項立法賦21予或課予地方執行權責或地方就相關自治事項自行制定22自治法規其具體分工如有不明時亦均應本於前開均權原23則而為判斷俾使中央與地方自治團體在垂直分權之基礎24上仍得就特定事務相互合作形成共同協力之關係以25收因地制宜之效始符憲法設置地方自治制度之本旨本26院釋字第四九八號解釋參照準此中央為管理電子遊戲第8頁共21頁1場業制定電子遊戲場業管理條例於該條例第十一條賦予2地方主管機關核發撤銷及廢止電子遊戲場業營業級別證3及辦理相關事項登記之權而地方倘於不牴觸中央法規之4範圍內就相關工商輔導及管理之自治事項地方制度法5第十八條第七款第三目第十九條第七款第三目參照以6自治條例為因地制宜之規範均為憲法有關中央與地方權7限劃分之規範所許前揭電子遊戲場業管理條例第九8條第一項有關電子遊戲場業營業場所應距離國民中小學9高中職校醫院五十公尺以上之規定即可認係法律為10保留地方因地制宜空間所設之最低標準並未禁止直轄市11縣市以自治條例為應保持更長距離之規範故系爭規12定二三四所為電子遊戲場業營業場所應距離國民中13小學高中職校醫院一千公尺九百九十公尺八百公14尺以上等較嚴格之規定尚難謂與中央與地方權限劃分原15則有違其對人民營業自由增加之限制亦未逾越地方制16度法概括授權之範圍從而未牴觸法律保留原則至系爭17規定二另就幼稚園圖書館亦規定應保持一千公尺距離18部分原亦屬地方自治團體自治事項之立法權範圍亦難19謂與中央與地方權限劃分原則及法律保留原則有違由20此觀之倘中央法規已賦予地方主管機關相關事項之職權21使中央與地方自治團體在垂直分權之基礎上仍得就特定22事務相互合作形成共同協力之關係以收因地制宜之效23地方倘於不牴觸中央法規之範圍內就相關自治事項本24件涉及之自治事項為地方制度法第18條第7款第4目25第9款第1目以自治條例為因地制宜之規範均為憲法26有關中央與地方權限劃分之規範所許如中央法規就相關第9頁共21頁1地方得自治事項規定一定限制標準應可認係法律為保留2地方因地制宜空間所設之最低標準並未禁止直轄市縣3市以自治條例制定較為嚴格之規範至為灼然4三按食安法第2條第41條第1項第4款明定本法所稱5主管機關在中央為衛生福利主管機關在直轄市為直轄6市政府在縣市為縣市政府直轄市縣市7主管機關為確保食品食品添加物食品器具食品容器8或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定得執行下列措施9業者應配合不得規避妨礙或拒絕四對於有違反10第八條第一項第十五條第一項第四項第十六條中11央主管機關依第十七條第十八條或第十九條所定標準之12虞者得命食品業者暫停作業及停止販賣並封存該產品13準此該法已賦予臺北市政府作為食安法之地方主管機關14依該法所得辦理相關事項之權力再按前揭地方制度法第1518條第7款第4目第9款第1目聲請人臺北市議會於16不牴觸中央法規之範圍內本得就相關消費者保護及衛生17管理之自治事項以自治條例為因地制宜之規範此乃憲18法有關中央與地方權限劃分之規範所許19四再查行政院函告無效之理由為1.依食安法第15條第204項規定國內外之肉品及其他相關產製品除依中央主21管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準22者外不得檢出乙型受體素依該除書之規定國內外肉23品及其相關產製品於中央主管機關訂定乙型受體素之安全24容許標準時即得檢出2.衛生福利部以下簡稱衛福部25依食安法第15條第2項之授權於本年9月17日修正發26布動物用藥殘留標準並自110年1月1日生效該殘留第10頁共21頁1標準性質屬法規命令本次修正係於第3條現行有關萊克2多巴胺Ractopamine在進口牛肌肉之殘留容許量30.01ppm外另增訂進口豬之萊克多巴胺殘留容許量40.01ppm肌肉脂含皮及其他可食部位及0.04ppm5肝腎上開動物用藥殘留標準及相關配套規定業6於本年12月24日經立法院准予備查爰自110年1月17日起本自治條例第9條之1規定豬肉及其他相關產製品8不得檢驗出乙型受體素已抵觸上開中央法規等語9是以行政院係以臺北市食品安全自治條例第9條之1規10定豬肉及其他相關產製品不得檢驗出乙型受體素牴觸11衛生福利部發布之動物用藥殘留標準第3條進口豬之萊12克多巴胺殘留容許量0.01ppm肌肉脂含皮及其他13可食部位及0.04ppm肝腎之規定進而函告該自14治條例無效15五然查本件涉及之衛生管理及消費者保護屬憲法委16託地方制度法劃分之地方自治事項已如前述復參酌前17揭鈞院釋字第738號解釋理由意旨本件動物用藥殘留18標準之法規命令有關進口豬肉就萊克多巴胺殘留容許量制19定一最高上限之規定即可認係法規命令為保留地方因地20制宜空間所設之最低標準即萊克多巴胺殘留容許量最高21上限並未禁止直轄市縣市以自治條例為較嚴格之22規範況按食安法第15條第2項第4項規定前項第23五款第六款殘留農藥或動物用藥安全容許量及食品中原24子塵或放射能污染安全容許量之標準由中央主管機關會25商相關機關定之國內外之肉品及其他相關產製品26除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安第11頁共21頁1全容許標準者外不得檢出乙型受體素亦未排除地方2自治團體得依其需求訂定更嚴格之標準且觀諸食安法第315條第4項係明定乙型受體素以零檢出為原則僅例4外於中央主管機關評估風險而訂定之標準內得容許驗5出依該等條文之文義解釋及整體規範脈絡此所謂安全6容許標準僅為中央主管機關以全國整體之標準所定風險受7控限度內之最低標準即最高可容許驗出之劑量亦即8原法律規定係全國一致零檢出中央政府新訂定之90.001ppm與0.004ppm容許標準則為全國各地最高10可容許之標準並非全國一致之標準亦非得解釋為11中央主管機關有權獨攬憲法賦予地方機關消費者保護12及衛生管理等自治事項風險評估權限之結論始符合13法律和諧性解釋原則因此聲請人臺北市議會作為我14國直轄市之地方立法機關行使地方制度法第18條所賦予15之消費者保護及衛生管理事項等地方自治權自得因地制16宜以自治條例制定較中央法規更嚴格之標準洵屬適法17六再者食安法第15條第4項規定國內外之肉品及其他18相關產製品除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險19評估所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受體素20由此觀之食安法作為母法雖授權主管機關訂定安全容許21標準然並無授權主管機關得區分國內國外之肉品而為22不同對待之規範準此行政院以動物用藥殘留標準容許23國外進口之豬肉得含有萊克多巴胺卻又禁止國內豬肉不24得含有萊克多巴胺此種明顯之差別對待實已違反憲法25之平等原則退次言之參酌鈞院釋字第498738號26有關地方自治制度性保障等解釋皆肯認地方自治團體在第12頁共21頁1憲法及法律保障之範圍內享有自主與獨立之地位並對2於自治區域內之事務具有得依其意思及責任實施自治之3權力倘若承認行政院得事後以法規命令修正為由函告地4方自治條例無效無異否認地方自治之憲法保障地位而5任由中央機關得單獨隨時剝奪或限縮地方自治權力此6種情況即有架空鈞院歷來以釋字第527550738號等7解釋闡明憲法賦予地方自治所建立制度性保障之意旨容8任中央行政機關得單獨剝奪或限縮經劃定之地方自治9權力亦有牴觸憲法第111條後段遇有爭議時由立法院10解決之疑慮11七對於經核定或備查且已生效施行之自治法規即聲請人已12生效施行之臺北市食品安全自治條例第9條之1亦應建13立相關自治法規失效之過渡機制以緩和法律制度變革之14衝擊維持自治團體法律規範事務之安定性15八綜上本件之背景事實與鈞院釋字第738號解釋相近16應得比附援引按食安法第1條規定為管理食品衛生安17全及品質維護國民健康特制定本法故可知悉該18法立法意旨在於確保食品之衛生安全及品質進而制定相19關限制及標準以維護我國國民健康據此授權所訂定之標20準應為最低限度之標準即至少應該如此除法律或其他21法規命令有特別規定外並不排除地方自治團體依據該等22最低限度之標準因地制宜而制定較嚴格之標準以維護23各地方市縣民健康是以本件依食安法第15條第424項之規定無論是國內外之肉品及其他相關產製品原則上25不得檢出乙型受體素甚為明確準此聲請人臺北市議26會制定臺北市食品安全自治條例第9條之1就臺北市販第13頁共21頁1售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素應符2合食安法第15條第4項規定之原則縱使中央法規命令3以動物用藥殘留標準第3條規定進口豬之萊克多巴胺殘4留容許量0.01ppm肌肉脂含皮及其他可食部位5及0.04ppm肝腎亦應認係法規命令為保留地方因6地制宜空間所設之最低標準並未禁止各地方自治團體以7自治條例制定更嚴格標準之規範聲請人臺北市議會制定8臺北市食品安全自治條例第9條之1訂定之臺北市販售之9豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素即萊克多10巴胺殘留容許量0ppm並未超出該法規命令所定之安全11容許標準自未牴觸中央法規命令尚難謂與中央與地方12權限劃分原則有違亦未逾越地方制度法概括授權之範圍13並未違反法律保留原則行政院竟據此等理由函告前開臺14北市食品安全自治條例第9條之1無效已侵害憲法賦予15地方自治權力之制度性保障懇請鈞院明察16三有關鈞院就本件言詞辯論題綱所詢實體問題2之部分17國際貿易政策固為憲法第107條第11款規定劃分由中央立18法或執行之事項然而本件聲請人臺北市議會就特定動物用19藥之殘留標準於販售之部分另以自治條例規定較法規命令即20動物用藥殘留標準嚴格之限制與國際貿易政策無涉並未21牴觸前開憲法規定亦未使我國違反國際法或造成貿易障礙22一查本件行政院以109年12月31日院臺食安字第231090203692B號函告臺北市食品安全自治條例第9條之124條文無效及第17條之1條文不予核定之理由僅於函文25之說明二記載依憲法第107條第11款規定國際貿易26政策事項由中央立法並執行之惟並未具體指摘前開自治第14頁共21頁1條例牴觸何項國際法或牴觸何項國際貿易政策事項之立法2內容亦未指摘構成何項國際法或由中央立法並執行之國3際貿易障礙具體函告無效及不予核定之理由僅以該自治4條例牴觸食安法第15條第4項與動物用藥殘留標準第35條及違反憲法第23條之規定故函告無效相對應之該自6治條例第17條之1罰則併失所附麗不予核定然而7本件聲請人之釋憲標的為行政院109年12月31日院臺食8安字第1090203692B號函既無論述任何違反憲法是否9構成違反國際法之貿易障礙之國際法或貿易障礙10之具體規範或內容且中央機關並未針對本案相關事項簽11訂國際條約或協定因此聲請人依地方制度法制定之自治12事項並遵循動物用藥管理法及民國84年生效之食品安13全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定規範架構下所公布之14動物用禁藥制定含動物用禁藥乙型受體素之豬肉及相關15產製品限制販售規定及罰則並無牴觸法律之情形自非16屬本件之基礎事實及審理範圍鈞院應毋庸審酌17二退步言之縱使須論及憲法第107條第11款規定之國際18貿易政策按國際貿易與外交全國一致之貿易政策等事19項緊密關聯而自有全國統一之必要從而地方自治團20體就貨物進出口之許可限額檢驗關稅等事項固不得21以自治條例之規定亦不得與外國簽訂貿易相關條約然22而所謂中央專屬事項應嚴格限縮界定有關國際貿易23政策事項為中央立法並執行之事項應指是否開放進出24口等對外事項由中央統一處理與進口後各地方法規25之限制並無直接關聯不應濫行擴張解釋否則豈非國26家容許進口之貨品或服務地方政府與其他法規一律都不第15頁共21頁1能管理因此就商品於地方之販售等事項為一定之限制2既未涉及前開事項其效力亦不及於該地方自治團體管轄3範圍以外自與國際貿易政策無關4三按食安法第15條第1項第5款規定食品或食品添加物5有下列情形之一者不得製造加工調配包裝運送6貯存販賣輸入輸出作為贈品或公開陳列五殘留7農藥或動物用藥含量超過安全容許量故就殘留動物用8藥超過安全容許量之食品之製造加工調配包裝運9送貯存販賣輸入輸出作為贈品或公開陳列等為全10面之限制反觀本件臺北市制定臺北市食品安全自治條例11第9條之1僅係規定本市販售之豬肉及其他相關產製12品不得檢出乙型受體素並未限制豬肉及其他相關產製13品不得於臺北市運輸亦未規定存在於臺北市之豬肉及其14他相關產製品均不得檢出乙型受體素僅限制不得將該等15檢出乙型受體素之豬肉及其他相關產製品於臺北市內販售16予消費者其立法目的係為確保臺北市之食品衛生安全17並保護臺北市之消費者已如前所述此等事項屬憲法及18地方制度法賦予直轄市之自治事項至於相關業者將豬肉19及其他相關產製品自國外或其他縣市運輸至臺北市或於臺20北市加工豬肉及其他相關產製品或將其運往其他縣市販21賣均不屬臺北市食品安全自治條例第9條之1之規範範22圍準此該自治條例之規定並不屬憲法第107條第11款23所規範全國一致之對外貿易政策之範圍自無牴觸可言24四復按食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定TheWTO25AgreementontheApplicationofSanitaryand26PhytosanitaryMeasures下稱SPS協定附件5為第16頁共21頁1我國所簽署並批准之馬拉喀什設立世界貿易組織協定議定2書所包含之條約依該協定之規定意旨容許於一國之中3得有不同規定並不限制食品安全及動植物防疫規範必須4由中央政府訂定而僅要求締約國必須確保地方政府所為5之規定符合SPS協定之要求例如其中第5條規定所採6取之措施必須係基於風險評估所訂定風險評估之方法應7參考相關國際組織之評估方法風險評估必須基於現有之8科學證據等而對貿易所加之限制不得逾越達成保護目9的所必要之程度準此各地方自治團體就食品添加物或10動物用藥殘留所為因地制宜之限制及規定並不必然構成11所謂貿易障礙只要該規定符合前述SPS協定之要求即12為國際貿易規範所許況且行政院陳稱係參照國際食品13法典委員會CODEX公布之萊克多巴胺殘留容許標準制14定動物用藥殘留標準惟查該國際標準於該委員會201215年第35屆會議就該標準表決結果係以69票贊成67票16反對7票棄權通過之顯示該國際法典委員會公布之殘17留標準具有高度爭議其風險評估方法是否基於科學證據18已有可疑之處19五再者查全世界開放含有萊克多巴胺肉品進口之國家僅廿20餘國百餘國則基於現有之科學證據尚無法決定萊克多21巴胺對人體安全之殘留量因而加以禁止而SPS協定就22科學證據不足之情形亦允許採取暫時措施歐盟食品安23全機關EuropeanFoodSafetyAuthorityEFSA於200924年出具之科學意見附件6即指出現有之實驗方法及研25究數據僅為初步研究並非以決定人體無明顯不良反應劑26量為目的而存在偏誤之可能且現有研究並未考量乙型第17頁共21頁1受體素對特定族群可能之不良反應之更高風險從而無法2根據目前之科學證據決定對人體之安全容許劑量是以3聲請人臺北市議會本諸上開國際組織所為之評估方法所4採之科學證據決議制定臺北市食品安全自治條例第9條5之1禁止含有乙型受體素之豬肉及其產製品於臺北市內6販售係符合SPS協定之要求並不構成國際法上之貿易7障礙亦與全國一致之貿易政策無涉8六況查國際貿易係建構於平等互惠原則最惠國待遇原則9及國民待遇原則等違反該等原則始可能構成國際貿易障10礙觀諸我國國際貿易政策雖係開放進口含有乙型受體素11之豬肉及其產製品然我國並未與任何國家簽署平等互惠12相互進出口含有乙型受體素之豬肉及其產製品之國際13條約縱使如鈞院所詢禁止於各該縣市或直轄市轄14區內運輸販售或使用含萊克多巴胺之豬肉亦未違反前15開國際貿易原則而致生國際貿易障礙之虞16四有關聲請人臺北市議會為落實臺北市食品安全自治條例第917條之1故增訂同條例第17條之1罰則亦符合食安法第1844條第1項第2款之規定依地方制度法第26條第2項至19第4項之規定行政院應予以核定20一按有下列行為之一者處新臺幣六萬元以上二億元以下21罰鍰情節重大者並得命其歇業停業一定期間廢止22其公司商業工廠之全部或部分登記事項或食品業者23之登錄經廢止登錄者一年內不得再申請重新登錄24二違反第十五條第一項第四項或第十六條規定直25轄市法規縣市規章就違反地方自治事項之行政業務26者得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰前項罰鍰第18頁共21頁1之處罰最高以新臺幣十萬元為限並得規定連續處罰之2自治條例經各該地方立法機關議決後如規定有罰則時3應分別報經行政院中央各該主管機關核定後發布其餘4除法律或縣規章另有規定外直轄市法規發布後應報中5央各該主管機關轉行政院備查縣市規章發布後應6報中央各該主管機關備查鄉鎮市規約發布後應報7縣政府備查食安法第44條第1項第2款地方制度8法第26條第2項本文第3項本文及第4項定有明文9二本件臺北市食品安全自治條例第17條之1係訂定違反10第九條之一規定者處新臺幣六萬元以上十萬元以下罰鍰11並得按次處罰該等罰則內容並未超出前揭食安法第4412條第1項第2款處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰之範13圍亦符合前揭地方制度法第26條第2項本文第3項14本文直轄市法規就違反地方自治事項之行政業務者得15規定處以最高新臺幣10萬元罰鍰並得連續處罰之規定16準此如臺北市食品安全自治條例第9條之1並未牴觸中17央法規應屬有效臺北市依據地方制度法第26條第4項18將臺北市食品安全自治條例第17條之1罰則規定報請行19政院核定亦應予以核定20參綜上所陳就程序事項本件聲請人臺北市議會聲請鈞院解21釋憲法及統一解釋法令並不以經用盡審級救濟途徑而受不利22確定終局裁判為要件故謹遵鈞院釋字第527號解釋並依據23大審法第5條第1項第1款及第7條第1項第1款以及地方24制度法第30條第5項之規定提出本件聲請就實體事項聲25請人臺北市議會制定之臺北市食品安全自治條例第9條之1及26第17條之1罰則並未牴觸中央法規行政院函告該等自治條第19頁共21頁1例無效及不予核定已違反憲法賦予地方自治團體之制度性保2障侵害地方機關之自治權又臺北市食品安全自治條例第93條之1僅限制臺北市轄區販售之豬肉及其他相關產製品不得檢4出乙型受體素並未限制我國進出口該等含有乙型受體素之豬5肉及其他相關產製品故本件之背景事實顯與國際貿易政策無6涉並未牴觸前開憲法規定亦未使我國違反國際法或造成貿7易障礙為此書請鈞院鑒核懇請鈞院做成有利於聲請人8臺北市議會之解釋或判決如蒙所請實感德便謹狀憲法法庭公鑒證物名稱及件數以下均為影本乙份附件1司法院大法官釋字第527號解釋附件2最高行政法院103年度裁字第1310號裁定附件3臺北高等行政法院109年度訴字第874號裁定附件4司法院大法官釋字第738號解釋附件5TheWTOAgreementontheApplicationofSanitaryandPhytosanitaryMeasures附件6歐盟食品安全機關就萊克多巴胺安全性之科學意見TheEFSAJournal200910411-52中華民國111年2月14日具書人臺北市議會第20頁共21頁代表人陳錦祥訴訟代理人紀俊臣教授張少騰律師黃品瑜律師第21頁共21頁","doc_att_category":1},{"doc_att_id":359436,"doc_id":325285,"doc_att_group":"openAtt1","doc_att_type":3,"doc_att_title":"聲請人臺北市議會之代理人紀俊臣教授、張少騰律師、黃品瑜律師之言詞辯論意旨（二）書_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/5fbd7b22-026e-40d4-b5c1-80ce3f9ddcac.pdf","doc_att_content_real":"聲請人臺北市議會之代理人紀俊臣教授、張少騰律師、黃品瑜律師之言詞辯論意旨（二）書_OCR.pdf","doc_att_sort":3,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"蕙法訴訟言詞辯論意旨二書案號110年度憲一字第1號設110201臺北市信義區仁愛路聲請人臺北市議會4段507號代表人陳錦祥住234022新北市永和區自強街訴訟代理人紀俊臣教授32巷5號5樓張少騰律師建業法律事務所設110615堂北市信義區信義路5黃品瑜律師段7號62樓臺北101大樓電話0281011973分機7721為地方自治保障聲請解釋憲法及統一解釋法1令事件謹依法提呈2言詞辯論意旨二書事3一查本件聲請案係蕙法訴訟新制實施以來第一件中央與地方權4限劃分產生爭議之案件涉及中央與地方前已明確劃分之地方自治事項即食品安全衛生事項及聲請人已經實施數年之56地方自治法規即臺北市食品安全自治條例第9條之1可否7僅因為中央機關單方面政策或法規變更就立即剝奪或限縮地8方自治既有之權限本件爭議涉及到我國地方自治制度性保障9及中央與地方機關權限劃分之長遠發展實有嚴加審究之必10要11二況查縱使容許中央以事後之政策或法規變動為由加以剝奪或12限縮地方自治權限然該等剝奪或限縮是否容許由行政院或中13央行政機關單方面為之實有可議於法制面而言是否應依14據憲法第111條之規定中央與地方權限劃分之原則及爭議解15決機制由立法院解決之或由行政法院等第三權力機關裁判第1頁共5頁1三此議題亦涉及地方制度法第30條規定自治法規核定制度涵射2範圍是否包含曾經核定及中央機關已明確劃歸屬地方自治範疇3等事項是否容許中央行政機關事後再次審查前已劃分之4權利範圍有無違反禁反言原則或一事不再理原則如5果同一個地方自治條例容許中央行政機關反反覆覆一再審查6地方自治權限與自治立法權即處於未定狀態此情況無異將地7方自治法規置於永久不安定狀態實有違反法律安定性原則8再者假如容許行政院核定地方自治條例後又反覆函告無效9無異使行政院擔任球員兼裁判之角色而容任其可以單獨10恣意變動已劃分為地方自治事項之自治權限以事後政策或法11規變動為由隨時函告地方自治條例無效此顯悖於憲法第11112條規定中央與地方權限劃分原則與爭議解決之規範制13度即由立法院解決亦與憲法對於地方自治制度性保障之意14旨相違15四行政院已承認安全容許量亦為風險管理之決定係综合政治16經濟國民健康國際貿易等政策所為之決定參該院辯論意17旨書第10頁第9行此見解已經嚴重牴觸食安法第4條規定18主管機關採行之食品安全衛生管理措施應以風險評估為基礎19符合滿足國民享有之健康安全食品以及知的權利科學證據20原則事先預防原則資訊透明原則建構風險評估以及諮議21體系行政院不應以政治經濟國際貿易政策作為理22由並進一步作為食品安全風險評估之基礎逕而犧牲國人之23健康權24五此外行政院一直主張食品安全應該要遵守全國一致之標準25否定地方販售之豬肉禁止檢出萊克多巴胺之地方自治條例相關26規定惟查中央機關對於人民食用之豬肉等肉品現行係存在第2頁共5頁1兩種不平等標準即為外國豬可以殘留萊克多巴胺本國2豬必須零檢出萊克多巴胺此兩種標準行政院主張之全國3一致之標準云云顯與事實不符4六農委會自始至終皆係將萊克多巴胺列為動物用禁藥並認為5其具有相當之藥毒性故而以嚴刑峻罰懲戒使用萊克多巴胺並6使我國人民健康權受侵害之人依法違反規定者至少處以五年7以下有期徒刑及五百萬以下罰金動物用藥品管理法第532-383335條參照然而行政院竟寬容對待外國豬肉品顯有違9反平等原則並侵害我國人民之健康權甚鉅10七聲請人臺北市作為我國之一份子於管轄範圍内販賣之豬肉絕11大多數屬本國豬肉聲請人僅係採取中央對於本國豬必須零12檢出萊克多巴胺之標準統一管理聲請人管轄範圍内所販售之13豬肉即包含外國豬並無違反前開論述之平等原則並14充分保障聲請人管轄範圍内之市民健康權行政院逕予函告該15等自治條例無效顯係棄平等原則於不顧更侵害聲請人管轄16範圍内市民之健康權至為明確17八對於自治事項大法官釋字第738號解釋已經容許地方自治團體18制定比中央更嚴格的限制規定對於憲法規範屬於中央專屬19權限事項更應採取限縮解釋參照食安法第2條就食20品安全授權地方主管機關作為主管機關之立法體例食品安全21衛生管理並非中央專屬權限事項有關豬肉品之萊克多巴胺容22許殘留標準中央就本國豬及外國豬區分兩套標準自應認為23外國豬萊劑容許殘留標準為憲法第22條規定保障國民健24康權的最低限度之保護要求參照釋字第785號解釋應容許25地方採取較中央法規範更嚴格之標準即不論本國豬或外國豬26皆規定為零檢出之一致標準第3頁共5頁1九有關憲法第107條第款規定國際貿易政策由中央立法並2執行然而行政院竟無限上綱將國際貿易政策擴張解釋涵蓋全3部進口商品此觀諸行政院言詞辯論意旨書第16頁第1行以下4進口商品於國内運輸及販售等措施均為憲法第107條第115款國際貿易政策立法所涵蓋即可知悉惟查依照行6政院之論述以後凡屬有關進口商品之販賣運輸等管理7措施包括進口牛豬肉品菸酒等進口商品相關商品標示8檢驗稽查取締裁罰等管理措施舉凡地方主管機關訂定9之法規範該等法律條文均有牴觸憲法第107條第11款國際10貿易政策之虞此顯與實際運作情況未合在在可證行政院11之見解已嚴重悖離現行進口商品之管理制度該等理由自無足12取13十尤有甚者隸屬於行政院轄下之教育部國防部體育署及立14法院均以行政命令限制採購外國豬肉品一律採購本國豬肉15品聲證1此顯與聲請人以臺北市食品安全自治條例第9條16之1規定本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素二者之最終目的並無不同出發點皆係為保護人民健1718康權職是限制前開各中央行政機關採購外國豬肉品之行政19命令或行政規則依據行政院之答辯理由亦有構成國際貿易20障礙之嫌此只許州官放火不許百姓點燈之行為行政21院不加以非難卻函告各地方縣市相關自治條例無效由是觀22之行政院函告聲請人之自治條例無效之行為過於偏頗顯23無理由24十一综上所陳為此書請鈞庭鑒核懇請鈞庭做成有利於聲25請人臺北市議會之解釋或判決如蒙所請實感德便第4頁共5頁聲證1教育部109年8月28日臺教綜五字第1090127370號函及109年12月14日教育部致家長的一封信謹狀蕙法法庭公鑒中華民國111年2月22日具書人臺北市議會代表人陳錦祥訴訟代理人紀俊臣教授張少騰律師黃品瑜律師第5頁共5頁","doc_att_category":1},{"doc_att_id":359437,"doc_id":325285,"doc_att_group":"openAtt1","doc_att_type":3,"doc_att_title":"聲請人臺北市議會之代理人紀俊臣教授、張少騰律師、黃品瑜律師之言詞辯論意旨（三）書_OCR","doc_att_content":"/uploads/docAtt/ecb8ad10-6303-4d2a-a6df-25200e2fb8c2.pdf","doc_att_content_real":"聲請人臺北市議會之代理人紀俊臣教授、張少騰律師、黃品瑜律師之言詞辯論意旨（三）書_OCR.pdf","doc_att_sort":4,"doc_att_size":null,"doc_att_note":null,"doc_att_txt":"蕙法訴訟言詞辯論意旨三書號110年度憲一字第1號案設110201臺北市信義區仁愛路人臺北市議會聲請4段507號1人陳錦祥代表住234022新北市永和區自強街訴訟代理人紀俊臣教授32巷5號5樓張少騰律師建業法律事務所設110615臺北市信義區信義路5黃品瑜律師段7號62樓臺北101.大樓電話0281011973分機7721為地方自治保障聲請解釋憲法及統一解釋法令事件謹依法提呈2言詞辯論意旨三書事3壹聲請再開辯論程序補充理由-4一按大法官審理案件應予以司法化審判組織及方式法庭化為5其首要爰於本條第一項明定司法院大法官組成憲法法庭行使6審判權明揭大法官審理所有案件類型之形態均由傳統之會7議形式改以具有完全司法審判性質之憲法法庭進行審理8蕙法訴訟法第1條之立法理由明揭斯旨9二查本案相對人行政院及衛生福利部言詞辯論意旨書分別於民國10下同111年2月16日及2月21日始送達聲請人聲證11其中行政院與衛生福利部之言詞辯論意旨書更以相互援用12之方式使聲請人無法同時知悉其完整答辯内容故聲請人至13111年2月22日言詞辯論前一日即111年2月21日始完14整收受相對人機關言詞辯論意見書狀而無法詳細研讀後表示15意見另專家學者諮詢意見書亦至111年2月21日始完整公第1頁共9頁1告於鈞庭網頁該等書狀之提出已對聲請人造成突襲綜上2本案111年2月22日言詞辯論期日之排定有未給予聲請人3充分且合理之時間研讀相對人機關辯論意見書及鑑定人意見書4之情形5三復查有關本案爭點係由鉤庭以通知函逕行卓定並未進行6任何準備程序或給予雙方當事人陳述意見之機會已違反訴訟7法下當事人進行主義之大原則聲請人已於2月22日言詞辯8論期日庭呈聲請狀聲請鈞庭再開辯論程序並陳報本案其他9涉及憲法對地方自治制度性保障内涵之爭點事項懇請鉤庭10鑑於本件涉及問題之重大性再開辯論使雙方當事人充分陳11述以保障聲請人憲法訴訟救濟權利及本案憲法訴訟程序符合12首揭憲法訴訟法闡示大法官審理案件應予以司法化審判組13織及方式法庭化之立法意旨及正當法律程序原則之要求14以保障我國地方自治團體之自治權15貳實體爭點補充理由16一中央行政機關即地方自治監督機關透過地方制度法核定或17備查自治法規之行為係屬中央與地方透過自治立法行為與自18治監督行為共同確認及實踐憲法第十章有關中央與地方之權19限劃分規範及地方制度法有關自治事項規範之具體行為經過20中央行政機關即地方自治監督機關核定與備查之自治法規21所涉及之相關事項即應認定地方自治團體擁有該等事項之自22治立法權限23二本案臺北市食品安全自治條例第9條1之有關限制轄内禁止販24售萊豬條款既經中央行政機關即地方自治監督機關透過25地方制度法備查在案且經聲請人地方執法行之有年即應認26定該自治條例所設之相關事項地方機關已享有自治權限始符第2頁共9頁i合中央機關與地方自治團體共同實踐憲法第十章中央與地方權2限劃分及自治立法權之憲法意旨故中央機關已同意備查之地3方自治條例具有憲法保障地位應無須再為審查該等事項是否4屬地方自治事項若憲法允許蕙法法庭事後審查並得審認經5中央機關備查在案之地方自治條例非屬自治事項恐陷地方自6治團體之過往治理行為有溯及自始無效之窘境更可能衍生國7家賠償各種授益處分及裁罰處分應予撤銷之問題8退步言之該等經過中央行政機關核定及地方自治團體行之有9年並據以執行之自治事項中央機關事後變更政策或國家法制10而致認有與中央權限牴觸之爭議既屬事後發生之情事變更而11肇致之權力變動或法秩序變動之爭議係可歸責於中央機關之行12為亦應依據憲法第111條規定中央與地方權限爭議解決制度13由立法院解決非任由中央行政機關以球員兼裁判之角色14單方面函告地方自治法規無效並恣意收回自治權限同一自治15法規不應容任中央行政機關即地方自治監督機關反覆審查16或恣意剝奪地方自治權限否則地方自治權限及自治法規無17異處於永久不安定之狀態地方人民將無措其手足18四職是行政院依據地方制度法第30條第1項及第4項之規定19以109年12月31日院臺食安字第1090203692B號函告臺北20市食品安全自治條例第9條之1條文無效及增訂之臺北市食品21安全自治條例第17條之1條文不予核定之行為應已牴觸蕙22法第111條後段中央與地方權限遇有爭議時由立法院解23決之規定該函告無效及不予核定之行為已違反憲法之規定24五本案行政院主張食品安全應該要遵守全國一致之標準否定25地方販售之豬肉禁止檢出萊克多巴胺之地方自治條例相關規定26惟查中央機關對於以下四項均採取雙重標準並無憲法第111第3頁共9頁1條規範之全國一致之性質之事項存在相對人行政院之主2張顯不足取3一第一項雙重標準萊克多巴胺藥劑是否會對人體或動物產生4健康危害51.行政院衛生福利部固皆主張依CODEX標準萊克多巴6胺藥劑並無危害惟行政院農業委員會自始皆公告萊克多7巴胺藥劑為動物用禁藥2.按動物用藥品管理法第32條之3第1項及第2項規定禽89畜水產養殖業者及飼料製造業者不得將下列製劑或藥10品使用於動物或動物飼料中二動物用禁藥11有下列情形之一者不得移動轉讓或供屠宰為食用12而加工或食用一禽畜水產類動物上市前經檢驗含13有特定動物用禁藥觀諸其立法理由為動物用14禁藥對於人體間接危害亦可能極為重大亦應禁止其15使用於動物或動物飼料爰增訂第二款規定特定品16目之動物用禁藥為避免其危害動物及人體健康經檢17出含特定動物用禁藥之禽畜水產類動物應為特別處置18爰列於第一款並於第三項規範處置方式而萊克多19巴胺藥劑正是農委會公告之動物用禁藥而有危害動物20及人體健康之疑慮此内容顯與相對人行政院或衛福部所21述莱克多巴胺藥劑在CODEX標準下並無危害之說法不一22致堪認有雙重標準二第二項雙重標準萊克多巴胺藥劑是否允許使用於豬隻飼2324養251.中央機關允許國外之豬隻飼養使用萊克多巴胺藥劑卻禁26止我國國内之豬隻飼養使用莱克多巴胺藥劑第4頁共9頁12依照農委會109年9月7日農防字第1091472241號公告2乙型受體素S-agonist為禁止國内製造調劑輸3入輸出販賣或陳列之藥品牛及豬於國外使用萊4克多巴胺Ractopamine不在規範之列此種差別5待遇之理由為何亦堪認有雙重標準6三第三項雙重標準萊克多巴胺藥劑是否允許殘留於豬肉品71中央機關允許國外進口豬肉品殘留萊克多巴胺藥劑卻禁8止我國國内生產之豬肉品殘留萊克多巴胺藥劑92.按食品安全衛生管理法第15條第4項規定國内外之肉10品及其他相關產製品除依中央主管機關根據國人膳食習11慣為風險評估所訂定安全容許標準者外不得檢出乙型受12體素以及衛生福利部公告動物用藥殘留標準第3條13後段若表中藥品品目非屬農委會核准國内使用之14動物用藥僅適用進口肉品此種差別待遇之理由為何15亦堪認有雙重標準16四第四項雙重標準各機關團體可否主張反對萊豬政策17中央機關允許所屬部會採取禁止採購進口豬肉品即含18有萊克多巴胺藥劑之豬肉政策卻嚴格禁止地方政府訂定19禁止販售含有萊克多巴胺藥劑之豬肉相關地方自治條例20條款此種差別待遇之理由為何亦堪認有雙重標準21五綜上所述在在可證中央機關開放萊豬進口政策及是否符合22食品安全之風險評估此議題本身即存在重大矛盾與法制衝23突故就所涉及之事項並無所謂全國一致之性質地方機24關自得依據地方民意因地制宜制定符合各地方人民需求25及期待之地方自治條例26六本案聲請人臺北市議會採取零檢出標準作為地方自治條例第5頁共9頁1之立法内容係屬中央機關與地方自治圑體共同實踐憲法第十2章中央與地方權限之劃分行為具有憲法保障之地位對於同3屬權力主體依據憲法的實踐行為應得直接肯認該等事項屬地4方機關之自治權限範圍退步言之中央機關代表國家掌握5全國財政及行政資源國家行政行為及法規制度對於地方自治6圑體應該具有引導作用並具備正當性及符合明確性7原則我國於民國91年加入世界貿易組織下稱WTO8即遵循WTO架構下食品安全檢驗及動植物防疫檢疫措施協定AgreementontheApplicationofSanitaryandPhytosanitary910Measures簡稱SPS協定臺北市制定本案自治條例第9條11之1時係參照我國動物用藥品管理法第5條第1項及農委會12101年9月7日農防字第1011473960號公告乙型受體素冷13-agonist為禁止製造調劑輸入輸出販賣或陳列之藥14品但不包括作為供牛隻使用之含藥物飼料添加物之規定農委會為上述SPS協定主管機關基於上述國家行政行為及法1516規制度應該具備正當性及符合明確性原則對於地方17自治團體應該具有引導作用臺北市議會遂參照農委會前揭公告内容及動物用藥品管理法第32條之3第2項規範内容1819對於禁止販賣動物用禁藥之豬肉品行為納入地方自治條例20以明確法規範俾利地方人民遵循該等地方立法當時即同樣採取上開農委會101年9月7日所公告乙型受體素零檢出2122標準應屬正當合法且妥適之立法内容23七基於上述國家行政行為及法規制度應該具備正當性及符合24明確性原則從而對於地方自治團體立法作為應該具有引25導作用準此除非身為SPS協定主管機關之農委會公告内容有違反WTO會員國義務或違反SPS協定之虞否則聲請26第6頁共9頁1人臺北市議會參採上述農委會公告内容作為自治條例立法標準2豈有達反國際義務或構成國際貿易障礙之可能3八況查萊克多巴胺僅為乙型受體素項下之其中一種藥劑4行政院以事後變更萊克多巴胺單一藥劑之容許使用及肉品5殘留政策函告聲請人臺北市議會制定乙型受體素全部藥6劑品項豬肉品零檢出標準之自治條例無效並剝奪包含轄内國7内豬肉品仍維持零檢出標準之販售管理自治權限此一行為顯8然已經逾越比例原則再查有關飼養豬隻是否容許使用萊克9多巴胺以及豬肉品是否容許殘留莱克多巴胺行政院等相關機10關自始均以國内國外之豬隻飼養與豬肉品加以區分11採行兩種不同標準寬容對待國外豬肉品卻對國内豬肉品按12動物用藥品管理法祭出高刑度之有期徒刑與罰金動物用藥品13管理法第532-33335條參照顯然認為萊克多巴胺存14有高度藥毒性足以危害動物與國人健康參動物用藥品管理15法第32條之3第1項及第2項規定之立法理由由此觀之16中央機關就外國豬及外國豬肉所訂允許使用萊克多巴胺及容許17殘留標準應可視為對於國人健康權最低限度之保護要求參18照鈞院釋字第785號解釋而對於本國豬及本國豬肉品禁19止使用萊克多巴胺及肉品禁止殘留之零檢出要求則是中央機20關對於國人健康權以最高標準保護之立法表現既然中央對於21豬肉品使用或殘留萊克多巴胺定有兩種不同容許標準自應容22許地方立法機關採取最高標準加以立法以保護各該地方人民23之健康權24九對於憲法第107條規範屬於中央立法並執行之專屬中央權限25事項依憲法規範不得交由地方執行故其實質内涵應參酌文26義採取限縮解釋惟查就有關本案言詞辯論爭點題綱實體第7頁共9頁1問題2部分行政院主張有關跨國貨品之進口及貨品在進2口後於國内運輸及販售等措施該等措施均為憲法第3107條第11款國際貿易政策所涵蓋參相對人行政院4言詞辯論意旨書第16頁第1行以下由是以觀行政院將國5際貿易政策立法及執行劃歸專屬中央權限並且主張涵蓋全部6進口商品之内國運輸及販賣等管理措施然而參照行政院論7述之貨品在進口後於國内運輸及販售等措施該等内容已涵8括我國全部進口商品之標示檢驗稽查取締裁罰等管理措施似主張前述事項均屬憲法第107條第11款國際貿易910政策事項舉凡進口商品管理相關事項均應依憲法第10711條之規定由中央立法並執行此顯然脖於實務上操作之情況12蓋如肯認行政院之主張將對於中央及地方立法及執行權限產13生重大變革嚴重損及鈞院歷來所建立之地方自治制度性保14障意旨且將嚴重悖離現行國内對進口商品之相關法制與管理15制度勢必逸脫上開憲法規範國際貿易政策國際貿易政16策立法文義涵攝範圍懇請鈞庭明鑑參綜上所陳為此書請釣庭餐核懇請釣庭再開辯論程序並做成有利於聲請人臺北市議會之解釋或判決如蒙所請實感德便謹狀憲法法庭公鑒證物名稱及件數以下均為影本乙份聲證行政院及衛生福利部言詞辯論意旨書送達臺北市議會之收文第8頁共9頁曰期表2張中華民國111年3月1日具書人臺北市議會代表人陳錦祥訴訟代理人紀俊臣教授張少騰律師黃品瑜律師第9頁共9頁","doc_att_category":1}],"videos":[]}