抄百O康股份有限公司代表人王OO聲請書
受文者:司法院
主 旨:為行政法院八十四年度判字第二五五八號判決、台北市政府衛生局八十三年九月三十日八十三年北市衛四字第五五六四一號處分書適用藥事法第六十六條,藥事法第六十六條違反憲法專業分權原則,由不應具處分權限之機關處分罰鍰,侵及聲請人財產權,違反憲法第十五條「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」藥事法第六十六條應屬無效。藥事法施行細則第四十七條第二項牴觸母法,應屬無效。爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。」之規定,聲請解釋憲法事。
說 明:
一、聲請解釋憲法之目的:
(1)台北市政府衛生局八十三年九月三十日八十三年北市衛四字第五五六四一號處分引用藥事法第六十六條,藥事法第六十六條未清楚界定衛生主管機關之權責,違反憲法。該處分依據違反憲法之法律而為處分,應屬無效。
(2)行政法院八十四年度判字第二五五八號判決援引前揭無效之法律,並為駁回原告之訴,其不當處業至明確,違反憲法保障人民財產權之旨,應予釋示糾正。
二、本件事實之性質與經過及涉及之憲法條文:
(1)聲請人於八十三年八月,於長春雜誌刊登如附件一所示之廣告。爭議部分以外之廣告內容均於事前送審,僅「慶祝周年慶.父親節,八月一日至八月三十一日,凡於此期間購買本公司富士低週波治療器則送台北至韓國濟州島來回機票抵用券三千元」部分,聲請人認為該部分非屬衛生主管機關之權責,未予送審。
(2)台北市政府於八十三年九月三十日以八三北市衛四字第五五六四一號處分書認受處分人於長春月刊刊登「慶祝周年慶,父親節,八月一日至八月三十一日,凡於此期間購買本公司富士低週波治療器則送台北至韓國濟州島來回機票抵用券三千元」,違反藥事法第六十六條第一項之規定,處罰鍰新台幣參萬元整(附件二)。
(3)經聲請人申請復核,台北市政府衛生局於八十三年十月十九日以八三北市衛四字第五九七三一號函示認為聲請人之申請無理由,應維持原處分(附件三)。
(4)經聲請人提出訴願,台北市政府於八十三年十二月二十一日以八三府訴字第八三○七九二二二號訴願決定書決定訴願駁回,維持原處分(附件四)。
(5)經聲請人提出再訴願,行政院衛生署以衛署訴字第八四○○九二八三號再訴願決定書決定再訴願駁回,維持原處分(附件五)
(6)經聲請人向行政法院提起行政訴訟,經行政法院以八十四年度判字第二五五八號判決原告之訴駁回,原處分及判決因此確定(附件六)。
(7)經聲請人提出行政訴訟再審,行政法院以八十五年度判字第五八號判決再審之訴及停止執行之聲請均駁回(附件七)。
三、對本案所持之立場與見解:
(1)現行藥事法第六十六條第一項規定「藥商刊播藥物廣告時,應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞,申請省(市)衛生主管機關核准,並向傳播業者送驗核准文件」,藥事法第四條規定「本法所稱藥物,係指藥品及醫療器材」。聲請人之「富士低週波治療器」係屬醫療器材,先予敘明。
按立法機關於立法時,將所有涉及醫療器材之廣告之相關事宜,均授權由省(市)衛生主管機關判斷。惟查,醫療器材之廣告,其所涉及之相關事宜約有如下數種:
醫療器材之廣告文字、圖畫或詞是否與該醫療器材之實質功能符合?
醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞是否虛偽不實?
醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞有否危害安全?
醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞是否以不適當之方法促銷醫療器材?
醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞是否涉及不正當競爭?亦即,有關醫療器材之廣告,所涉及之判斷,實質上十分廣泛。
(2)立法機關於立法當時,並未慮及所有事項之專業性,而將所有醫療器材之廣告審查權均由衛生主管機關為之。然細究之,確屬不當。蓋有關醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞是否與該醫療器材之實質功能符合,是否虛偽標示,是否有危害安全部分,應由醫療器材檢驗機關加以實質檢驗,以其所得之檢驗結果與廣告上之文字、圖畫或言詞加以比對,始可得知其實質功能與廣告所述是否相符;關於醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞是否以不適當之方法促銷醫療器材,應由市場學家評估該廣告刊播人所使用之刊播方式、刊播次數、影響層面之廣窄等事項,綜合加以研判其有否涉及以不適當之方法促銷醫療器材;關於醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞是否涉及不正當競爭部分,應有經濟主管機關或公平交易主管機關透過調查,審慎評估其對市場所生之影響。
(3)既然,關於醫療器材之廣告文字、圖畫或言詞是否以不適當之方法促銷,應由市場學家評估該廣告刊播人所使用之刊播方式、刊播次數、影響層面之廣窄等事項,該等事項,自非屬衛生主管機關得加以判斷。試算,若有某一醫療器材之廠商欲促銷其醫療器材,依現行法將其廣告之文字、圖畫或言詞送交省(市)衛生主管機關審查,衛生主管機關認無虛偽,予以核准後,該醫療器材之廠商將該文字、圖畫或言詞作地毯式之刊播,不論電視、收音頻道、報紙、雜誌、宣傳單、網際網路、寄送廣告等大量刊播,所有消費者無一遺漏,其所產生之影響,必然大於某一廠商僅於一種媒體上作廣告但加贈贈品。依現行法,前者並不涉及以不適當之方法促銷醫療器材,後者卻屬以不適當之方法促銷醫療器材。由此可見,如此之立法顯然粗糙不當,且已造成實質正當性之違反。又衛生主管機關所具備者,僅衛生之專業,其如何判斷廣告刊播人所使用之刊播方式、刊播次數及影響層面?是立法機關將「所有」之權力均集中於衛生主管機關一身,顯然不適,應予糾正。
(4)藥事法施行細則第四十七條第二款規定「利用容器包裝換獎或使用獎勵方法,有助長濫用藥物之虞者,藥物廣物之內容應予刪除或不予核准」。綜觀整部藥事法,均未予以行政機關增加此限制之權力。 鈞院釋字第三百六十七號述及「法律摡括授權行政機關訂定施行細則者(概括授權),該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內,自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之,推其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」對於牴觸母法之限制有詳細之闡釋。藥事法施行細則第四十七條第二款之命令,使人民之行為受到法律所未規定之限制,該條款已非執行藥事法之細節性、技術性之規定,而已實質地限制人民之自由,增加法律所無之限制,違悖藥事法給予衛生主管機關之權限,應屬無效。
(5)原告所認之可罰及應罰乃在「其以不適當之方法促銷藥品,誘導及使消費者濫用,影響健康」,衛生主管機關之權責應在於裁量廣告內容之圖文與實際藥品不符虛偽不實,藥品功效如何,藥品或醫療器材有否危害安全之虞等事項。蓋因此等事項,涉及醫藥之專業知識,理應由具有醫藥專業知識之衛生主管機關加以審查。然促銷之方法是否適當?是否有誘導濫用?衛生主管機關對市場機能並不具專業能力,行銷之方法是不是適當,衛生主管機關無權加以判斷,亦不應由衛生主管機關加以判斷,若由衛生主管機關加以判斷,顯然與法治國家分權分治專業分工之精神有悖。按法治國家之行政機關之權責,應加以細緻劃分,使各司其責,專業精緻,不宜籠統模糊,含糊地將各種權力均集結於衛生主管機關一身。立法院於制定藥事法第六十六條時,制定為「藥商刊播藥物廣告時,應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞,申請省(市)衛生主管機關核准,並向傳播業者送驗核准文件。」顯然含糊籠統地將廣告內容之審查完全由衛生主管機關加以裁量。依此法律,可能形成由不懂廣告之人審查廣告、不懂市場經濟機能之人審查不正當行銷之局面。於分權分治之憲政體制而言,如此之法律有礙專業分權分治之憲政體制之達成,不言可諭。自憲法制度前瞻性之眼光而言,應釋示該法律違反憲法,以促使制定更為精緻,更為專業之分工審查制度,以保障人民健康,健全市場機能。
(6)我國法治,已由學步階段逐步步向成熟,然有某些法律,依然停留於粗糙階段。諸如本案涉及之藥事法,若干規定即與現實社會生活相距迢遠。各機關之權責已走向細分之時代,藥事法仍將所有權責都集結於衛生機關;法律授權行政機關為行政審查,其所授權之範圍、內容等,均應明確細緻,藥事法卻十分含糊。聲請人受違憲之法律影響,致財產權受到侵害,依法提起訴願再訴願行政訴訟,輾轉經年,實覺該法令之存在,影響人民財產權鉅大,亦影響政府體制之功能。為此,爰依司法院大法官審理案件法,提出若干意見,謹請 鈞院審捋,釋示不合時宜之法律加以修正,並將權責予以劃清,以維法治。
謹呈
司法院 公鋻
所附關係文件之名稱及件數
附件一、八十三年八月,長春雜誌之廣告。
附件二、台北市政府八三北市衛四字第五五六四一號處分書。
附件三、台北市政府衛生局八三北市衛四字第五九七三一號函。
附件四、台北市政府八三府訴字第八三○七九二二二號訴願決定書。
附件五、行政院衛生署衛署訴字第八四○○九二八三號再訴願決定書。
附件六、行政法院八十四年度判字第二五五八號判決。
附件七、行政法院八十五年度判字第五八號判決。
聲 請 人:百O康股份有限公司
法定代理人:王OO
附件 六:行 政 法 院 判 決 八十四年度判字第二五五八號
原 告 百O康股份有限公司
代 表 人 王OO
被 告 臺北市政府衛生局
右當事人間因藥事法事件,原告不服行政院衛生署中華民國八十四年四月十日衛署訴字第八四○○九二八三號再訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如左:
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告於民國八十三年八月一日常春月刊第一三七期刊登經被告器廣字第八三○五三四八號核定之「『富士』低週波治療器」廣告,其中載有一‥‥慶祝週年慶.父親節八月一日–八月三十一日,凡於此期間購買本公司『富士低週波治療器』則送台北←→韓國濟州島來回機票旅遊抵用券三、○○○元‥‥」等語,被告認係加刊核准外之藥物廣告,乃以八三、九、三十北市衛四字第○五五六四一號處分書處新台幣三萬元之罰鍰。原告不服,申請復核,未獲變更,提起訴願、再訴願,遞遭決定駁回,遂提起行政訴訟,茲摘敘兩造訴辯意旨於次:
原告起訴意旨略謂:一、查藥事法第六十六條第一項「藥商刊播藥物廣告時,應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞,申請省(市)衛生主管機關核准,並向傳播業者送驗核准文件。」之規定目的,係為健全藥品使用廣告之合理性,並促進一般民眾對於藥品正確認識。惟廣告內容係屬憲法保障言論自由中之「表見自由」,並間接涉及人民「財產權」保障範圍,依據憲法第二十三條之規定,須在符合「比例原則」的情形下方得對人民權利加以限制,故本條「‥‥將『所有』文字、圖畫或言詞‥‥」中之『所有』一詞即應做「限縮解釋」。換言之,本條係指「所有」足以影響藥品廣告健全發展及造成民眾對藥品錯誤認識之文字、圖畫或言詞,方須申請省(市)衛生主管機關核准;其餘對藥品廣告健全及民眾藥品認識無涉之廣告內容,即非屬本條限制範圍。原告於刊登藥品廣告前,已依法將廣告內容申請被告機關核准,並經被告以北市衛器廣字第八三○五三四八號核定在案。嗣後,因適逢原告公司週年慶紀念及父親節前夕,乃於廣告內加刊「‥‥慶祝週年慶‧父親節八月一日–八月三十一日,凡於此期間購買本公司『富士』低週波治療器則送台北來往韓國濟州島來回機票旅遊券三○○○元‥‥」等詞(下稱「加刊廣告」),既無影響藥品廣告健全發展之虞,亦無造成一般民眾對藥品錯誤認識之事實,自非屬藥事法第六十六條規定限制範圍。被告機關僅執法條文字表示「所有」文字、圖畫或言詞,即片面斷章取義處分原告違反藥事法第六十六條並科處新台幣參萬元罰鍰,顯已違反「禁止不當連結」之一般公法上原理原則,且未探究法規範之實質意涵,為一違法行政處分,並造成原告財產權及名譽權之損害。二、同法施行細則第四十七條:「藥物廣告之內容,具有左列情形之一者,應予刪除或不予核准‥‥。二、利用容器包裝換獎或使用獎勵方法,有助長濫用藥物之虞者。‥‥三、表示使用該藥物而治癒某種疾病或改進某方面體質及健康或捏造虛偽情事藉以宣揚藥物者。」之規定,其目的一方面作為主管機關核准藥品廣告與否之判斷標準;一方面係為揭示廣告內容應避免造成濫用藥物之情形。換言之,該施行細則之規範重點,在於限制廣告內容不得有宣揚藥品造成濫用藥物之虞者而言。原告於長春月刊刊載之「加刊廣告」內容,並無牴觸藥事法施行細則第四十七條之規範目的。蓋同細則第四十七條第二款規定,須「使用獎勵方法有助長濫用藥物之虞」方足該當。原告係基於回饋社會大眾,且適逢父親節暨周年慶期間而贈送韓國來往台北來回機票三○○○元抵用券,與市面上「買一送一」等獎勵方式不同,且消費者購買原告進口之醫療器材與原告之「加刊廣告」內容亦無因果關係,難認原告之「加刊廣告」係屬獎勵方法,更難謂因此有造成一般民眾濫用藥物之虞。再者,同細則第三款規定,須以宣揚藥物為目的而表示使用該藥物可治癒或改善疾病為前提。原告之藥品廣告內容,除「加刊廣告」部分外,其餘廣告內容部分已經被告機關核准在案,自無該限制條款之適用;至於「加刊廣告」部分,純為回饋消費者之目的,並無表示使用該藥物可改善或治療疾病之意涵,更無本款之情形,訴願決定引用此一規定,顯然適用法規不當。三、綜右所陳,原告受憲法保障之「財產權」及「名譽權」本應受維護,立法者非有憲法第二十三條之規定,不得制定拘束人民基本權利之法規;行政機關非有確實事證不得對人民課予負擔處分。本件原告刊登之「加刊廣告」內容既未牴觸藥事法第六十六條第一項規定,亦未違反該法施行細則第四十七條內容,被告機關逕自爰引上該規定科處原告新台幣參萬元罰鍰,顯已違反「法治國原則」。敬請將原處分及一再訴願決定一併撤銷,並請行言詞辯論,以維權益等語。
被告答辯意旨略謂:一、本件原告於常春月刊第一三七期刊登廣告,其內容略以「富士低週波治療器慶祝週年慶,父親節八月一日–八月三十一日,凡於此期間購買本公司『富士』低週波治療器則送台北←→韓國濟州島來回機票旅遊抵用券三、○○○元‥‥」等詞句係被告前核定「『富士』低週波治療器」北市衛器廣字第八三○五三四八號廣告內容之外擅自加刊者,核其所為顯屬違反藥事法第六十六條及同法施行細則第四十七條第二款第三款之規定,被告依同法第九十二條第一項規定予以處罰,並無違誤。二、原告所謂被告所為違反比例原則,違反禁止不當連結原則與夫所謂藥事法第六十六條規定「所有」一詞,亦作限縮解釋均係卸責之詞,不足採信,原處分及一再訴願決定均無違誤,敬請維持以維法制等語。
理 由
按藥商刊登藥物廣告時,應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞,申請省(市)衛生主管機關核准,並向傳播業者送驗核准文件,違之者處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰,為藥事法第六十六條第一項、第九十二條第一項所規定,本件被告北市衛署廣字第八三○五三四八號藥物廣告內容原為:「『富士』低週波治療器」詎原告於常春月刊第一三七期刊登廣告時竟刊登為:「慶祝週年慶‧父親節8月1日–8月31日凡於此期間購買本公司『富士低週波治療器』則送台北←→韓國濟州島來回機票旅遊抵用券三○○○元」等字句,被告因認原告未經申請核准擅自加刊,違反藥事法規定,科處罰鍰新台幣三萬元,原告不服,循序提起行政訴訟,主張:藥事法第六十六條第一項規規定之目的在於健全藥品使用廣告之合理性進一般民眾對藥品之正確認識,該條所謂「應於刊播前將『所有』文字‥‥申請省(市)衛生主管機關核准‥‥」應作限縮解釋,倘對健全藥品廣告及藥品認識無涉,即不在禁止之列,原告加刊廣告非屬該條項及藥事法施行細則第四十七條禁止之範圍,原處分及一再訴願決定斷章取義,竟予處罰自屬違誤云云,惟查藥事法之所以嚴格規定藥商刊播藥物廣告應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞送請衛生主管機關核准,其主要目的在於避免藥商以不適當之方法促銷藥品,誤導及使消費者濫用,影響健康,此由同法施行細則曾有禁使用獎勵方式價銷,不准誇張藥物效能以及刊播方式影響民眾身心健康者可以撤銷核准等規定觀之甚明,本件原告既於核准刊登之廣告外擅自加刊週年慶‧父親節,購買者可得旅遊抵用券等文字即難謂非以獎勵方式促銷未超出核准廣告之內容,復有以不當方法誤導消費者濫用之虞,原告所訴委無足採,是原處分依首揭藥事法規定科處罰鍰,一再訴願決定遞予維持均無違誤,原告起訴論旨,核無理由,應予駁回。
據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第二十六條後段,判決如主文。
中 華 民 國 八十四 年 十 月 十九 日
(本聲請書其餘附件略)