抄立法院立法委員陳建平等八十四人聲請書
受文者:司法院
副本收受者:立法院秘書處
主 旨:立法委員陳建平等八十四人,為
(一)憲法第三十八條、第五十八條第二項、第六十三條及第一百四十一條之條文中,有關「條約」一詞之內容及範圍如何,迭起爭議,亟待釐清,以弭憲政上之紛爭;
(二)條約以外之國際書面協定,究竟何種協定應送立法院審議,何種協定僅須送立法院備查,係長期存在於立法院與行政院間之憲政爭議,此一爭議隨立法委員全面改選後,有愈演愈烈之趨勢,有必要儘速予以明確界定;
(三)有關何種協定應送立法院審查或備查之分類標準,其有權認定機關應為立法院或行政院,攸關此一憲政爭議之解決,應一併予以釐清;
(四)外交部訂定發布之「條約及協定處理準則」第七條及第九條第一項,明顯侵犯憲法第六十三條賦予立法院之條約審議權,而其中第九條亦違反中央法規標準法第七條,依憲法第一百七十二條之規定,該準則第七條及第九條應屬無效。
爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款,聲請解釋。
說 明:
壹、聲請解釋憲法之目的
一、「條約」一詞分見於憲法第三十八條、第五十八條第二項、第六十三條及第一百四十一條,然憲法上所謂之條約的內容及範圍如何,因涉及立法院與行政院間之職權分際,且常引起爭議,亟待予以釐清,以弭憲政上之紛爭。
二、條約,依憲法第六十三條之規定,立法院擁有審議之權,殆無疑義,然有關條約以外之國際書面協定,何種協定應送立法院審查,何種協定僅須送立法院備查,其分類之標準又涉及憲法第五十八條第二項及第六十三條有關「條約案」之意義與範圍的爭議,應予明確釐清。
三、有關釐定何種協定應送立法院審查或備查之標準,究竟應由立法院或行政院予以判斷,攸關此一憲政爭議之釐清,對於此一分類標準之有權認定機關應屬立法院或行政院,聲請大法官會議解釋。
四、外交部發布之「條約及協定處理準則」第七條賦予主管機關在時機緊迫之際,得不經行政院核可及立法院同意,逕行簽訂條約或協定草案之協議,另該準則第九條第一項規定,協定內容涉及國家機密或有外交顧慮者,得不送立法院查照,嚴重藐視憲法第六十三條賦予立法院之條約審議權,係屬違憲,應宣告其為無效。
貳、疑義性質及經過
本聲請書所聲請之事項有四,均為本院行使職權適用憲法發生疑義之事項,爰說明如下:
一、憲法第三十八條規定:「總統依本憲法之規定,行使締結條約及宣戰媾和之權」、第五十八條第二項規定:「行政院院長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之」、第六十三條規定:「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」、第一百四十一條規定:
「中華民國之外交應本獨立自主之精神,平等互專之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平」,該四項條文有關「條約」一詞之含義及範圍,攸關總統之締約權、行政院與立法院對條約案之職權分際及我國遵守國際書面協定之範圍,如不予以明確釐清,不但有礙我國憲政運作及發展,並可能影響我國對國際書面協定遵守之義務。
二、立法院四十予年來曾針對協定之監督權限作過三次決議如下:
(1)民國三十七年十一月九日的立法院第一屆第二會期第十八次會議作成決議,內容共有四項-一、凡具有「條約」名稱之國際協定,不論其內容為何,均應認為條約案;二、凡載有批准條款之國際協定,雖未採用「條約」名稱,均應認為條約案;三、一、二兩項所稱條約案,其設有批准條款者,應先經立法院審議通過,始得咨請總統頒發批准書,完成批准手續,其未設有批准條款者,其草約之主要內容,應先經立法院審議授權,始得簽訂;四、凡未具條約名稱,亦無批准條款的國際協定,其內容如涉及國際組織、國家財政、變更現行法律或具有特別重要性者,仍應先經立法院審議授權,始行簽訂,其無此種內容者,得由政府先行簽訂,再報立法院。
(2)立法院第一屆第八十四會期,民國七十九年一月十三日立法院外交委員會針對中美北太平洋流刺網協定有所討論時,作成協議,要求「事關國家主權及人民重大利益之行政協定,均應送立法院報告」。
(3)民國八十一年六月十六日立法院第一屆第八十九會期第三十四次會議,以「建請行政院研處」方式通過決議,要求「我國對外簽訂之協議,實質上具有條約性質者,均應送立法院審議」。
然而,對於立法院有關協定應送立法院審查或備查之決議,行政院從未真正遵守過,四十多年來,送立法院審查的協定也只有美軍在臺地位協定及北美事務協調委員會與美國在臺協會著作權保護協定,顯然立法、行政兩部門兩部間有關條約審議權之爭議,並未因立法院之決議而有所改善。
今年四月二十七日至二十九日,由行政院大陸委員會授權之財團法人海峽交流基金會董事長辜振甫與大陸方面的海峽兩岸關係協會會長汪道涵在新加坡進行會談,並簽署「辜汪會談共同協議」、「兩會聯繫與會談制度協議」、「兩岸公證書使用查證協議」及「兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議」等四項協議,部分朝野立委要求大陸委員會必須將上述四項協議送立法院審議,再度引發有關條約審議權之爭議。對於何種協定應送立法院審議,何種協定僅須送立法院備查,涉及憲法第五十八條第二項及第六十三條有關「條約案」之意義與範圍之釐清,故聲請解釋。
三、依前述第一點及第二點,外交部自行訂定發布「條約及協定處理準則」,以作為何種協定應送立法院審查或查照之依據,而立法院也先後三次作成決議,以作為決定何種協定應送立法院審查或備查之標準,然由於所定標準難免含糊、抽象,在適用上如有疑義,行政部門與立法院也認定不一,因此,即使有一雙方共同接受之分類標準,仍難以避免因在適用上之解釋、認定不同而導致紛爭,因此,有關何種協定應送立法院審議或備查,應由那一個有權機關作最後之認定,仍存有疑義,故聲請解釋。
四、外交部於八十一年二月十九日以外(81)條二字第八一三○四○八三號令訂定發布「條約及協定處理準則」,該準則第七條規定:「條約或協定草案內容獲致協議時,除時機緊迫者外,主辦機關應先報請行政院核可,始得簽訂」,及第九條第一項規定:「協定應於簽署後,報請行政院核備;除內容涉及國家機密或有外交顧慮者外,並應於生效後,送立法院查照」,上述兩項規定明顯伺犯憲法第六十三條賦予立法院之條約審議權,依憲法第一百七十二條規定:「命令與憲法或法律牴觸者無效」,此兩項規定應屬違憲而為無效。
參、聲請解釋之理由及對本案所持之見解
一、關於憲法中有關「條約」一詞聲請解釋部分
(1)憲法第三十八條有關總統之締約權的規定,應作狹義解釋,僅指須經總統批准,或以國家或國家元首名義締結之條約或協定,而不包括不須經批准,或以行政機關或其授權之團體、機構與其他國家政府機關或其授權之團體所締結之國際書面協定在內,因為我國之總統並非總統制國家具有實際行政及外交權力之總統。且此所謂「締結」,不包括談判、簽字,而僅指派代表國家談判之全權代表、批准條約、協定或公布條約、協定等程序而言。
(2)有關憲法第五十八條第二項、第六十三條部分,依維也納條約法公約,稱「條約」者,謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定,目前與我國邦交國家僅有二十九個,我國對無邦交國家難以「條約」方式簽訂國際書面協定,在國家現時外交困境下,對於無邦交國家透過政府間或政府授權之民間團體間簽訂協定的方式來拓展「實質外交」,便有其必要性。近年來,我國亟力推展與無邦交國家之實質關係,依外交部八十一年十二月出版之外交報告書指出,我國與無邦交國家締結之協定數目不斷增加,自民國七十五年至八十一年十月底達二百四十八項,對象範圍遍及澳大利亞等五十九國家、地區或國際組織(見該報告書第二六二頁),而同一期間,我國與各國簽訂之條約及協定共計三百四十項(見該報告書第二六六頁),換言之,我國對外關係所簽訂的國際書面協定,有百分之七十二以上係以協定方式簽訂。
其次,行政部門為規避國會監督與審議,常以協定方式而不以條約方式來簽訂國際書面協定,此一趨勢,為世界各民主國家之共同的現象,尤其以美國總統利用「行政協定」(Administrative Agreement)方式規避參議院之條約審議權之例,最為典型。為避免此一導致國會對政府外交關係之民主控制空洞化之現象,各民主國家均透過立法等各種途徑規範此一破壞民主機制、無視國民主權意思的不合理現象。再者,中央法規標準法第五條第二款明定,關於人民之權利、義務之事項,應以法律定之,此一規定主要是賦予立法院對有關人民權利義務事項以審議權,避免行政部門擅斷致影響民眾權益。依外交報告書所言,「由於協定之締結生效程序類似法規性命令之訂定,因此僅能取得相當於行政命令之法規效力。故本部(指外交部)及其他機關與外國簽訂國際協定,如內容涉及人民權利義務,或與國內現行法律有所出入時,應注意以條約為之,以期望立法程序取得法律地位,以示尊重憲法賦予立法機關之外交監督權之規定,並使該協定能為我國法院適用於處理具體案件」(見該報告書第二五七、二五八頁),由此可知,如有涉及人民權利義務之協定,立法院亦應享有條約審議權,以符合民主政治及權力分立制衡之憲政原理。
依以上所述,顯見憲法第五十八條第二項、第六十三條之條文中所謂應行提出於立法院審議之「條約案」,不應以國際書面協定之名稱等形式標準來界定,而應以其實質內容來釐定其意義及範圍。依中央法規標準法第五條第二款之規定及上述外交報告書之說明,至少有關人民權利義務之協定,即應送立法院審議,係屬憲法第五十三條第二項及第六十三條所謂之「條約案」。
(3)憲法第一百四十一條國外交政策之最高指導原則,其中「尊重條約」一詞,是指我國對所有對外關係所簽訂之國際書面協定均有遵守之誠信義務,並非謂我國只對具有「條約」名稱之國際書面協定才有遵守之義務,因此,憲法第一百四十一條所謂之「條約」,應為最廣義之內容,凡屬我國對外簽訂之一切國際書面協定均包括在內。
二、有關條約以外之國際書面協定,何種協定應送立法院審查或備查之分類標準部分:
協定係屬行政命令之法律位階,依中央法規標準第七條之規定:「各機關依其法定職權基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立法院」,因此,行政部門對外所簽訂之一切協定,均應送立法院,此點殆無疑義。
至於何種協定應送立法院審查,何種協定僅須送立法院備查,依歷年來立法院就此一憲政爭議所作之有關決議,以民國三十七年十一月九日的立法院第一屆第二會期第十八次會議所作成之決議,最為週延完整,應可作為協定應送立法院審議或備查之分類標準。
三、有關釐定何種協定應送立法院審查或備查之標準,究竟係立法院或行政院為有權認定機關部分:
目前雖無法律規範何種協定應送立法院審查或備查,但立法院依憲法第六十二條,為國家最高立法機關,對於此一憲政爭議,未來立法院亦得行使憲法所賦予之立法權,制定法律予以規範,立法院既然得立法規範此一憲政爭議,當然亦應以立法院為釐定何種協定應送立立法院審查或備查之有權認定機關。再者,行政部門送立法院備查之行政命令,立法院有權將備查案改為審查案,協定既屬行政命令之一種,對於送立法院備查之協定,立法院當然亦有權將備查改為審查,因此,當行政院與立法院間對何種協定應送立法院審查或備查存有爭議時,當以立法院之認定為準。
四、有關「條約及協定處理準則」第七條及第九條第一項違憲,應屬無效部分:
(1)立法院對條約案有議決之權,為憲法第六十三條所明定,在立法院未審議通過之前,行政院不得以任何理由對外進行條約之草簽或正式簽署,而該準則第七條卻以「除時機緊迫者外」,作為除外規定,此一規定已明顯侵犯立法院之條約審議權,係屬違憲之行政命令。
(2)該準則第九條以協定涉及國家機密或有外交顧慮為由,不將協定送立法院查照,不但違反中央法規標準法第七條有關行政命令應送立法院之規定,且該協定之性質或內容如係屬憲法第六十三條所謂應送立法院審議之協定,則此一規定已明顯違反憲法第六十三條之規定。
再者,即使協定涉及國家機密或有外交顧慮,立法院亦可以舉行秘密會議且以密件方式處理,並無因送立法院備查或審查而有妨害國家機密或引起外交顧慮之虞。
依上所述,該準則第七條及第九條第一項明顯違反憲法第六十三條有關賦予立法院以條約審議權之規定,而其第九條第一項亦違反中央法規標準法第七條之規定,依憲法第一百七十二條規定:「命令與憲法或法律牴觸者無效」,外交部訂定發布之「條約及協定處理準則」第七條、第九條第一項應為無效。
肆、關係文件之名稱及件數
外交部八十一年二月十九日訂定發布之「條約及協定處理準則」乙份。
聲請人:
立法委員:
陳建平 鄭逢時 詹裕仁 李友吉
游淮銀 吳東昇 高天來 李顯榮
潘維綱 林聰明 趙永清 陳志彬
張建國 何智輝 莊金生 嚴啟昌
洪性榮 翁重鈞 劉政鴻 陳宏昌
游日正 曹爾忠 陳哲男 劉光華
曾永權 徐成焜 楊吉雄 蔡勝邦
陳癸淼 劉炳華 徐中雄 王世雄
許添財 劉國昭 丁守中 彭百顯
林光華 賴英芳 戴振耀 洪冬桂
陳定南 周 荃 趙少康 施臺生
趙 娃 李宗正 趙振鵬 陳清寶
黃昭輝 黃朝容 黃昭順 林志嘉
陳傑儒 張文儀 朱星羽 曾振農
郭金生 林壽山 劉瑞生 關 中
郭廷才 翁大銘 侯海熊 高巍和
李必賢 王顯明 林明義 洪濬哲
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李進勇 于玲雅 洪昭男 韓國瑜