憲法法庭

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新聞公告
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        憲法法庭於111年5月24日上午10時開庭,就立法委員費鴻泰等38人聲請農田水利法第1條、第18條第3項、第19條第3項、第23條第1項、第5項及第34條第2項之規定是否違憲乙案行言詞辯論。
        憲法法庭依據憲法訴訟法,通知聲請人及相關機關行政院、行政院農業委員會及關係人臺灣桃園農田水利會到庭辯論。聲請人立法委員費鴻泰等38人等則選定立法委員謝衣鳳、林文瑞、翁重鈞委員等3人,由立法委員謝衣鳳、林文瑞到庭參與言詞辯論。此外,並指定專家學者程明修教授、陳愛娥副教授、台灣水資源與農業研究院吳啟瑞助理院長及中央研究院法律學研究所吳宗謀副研究員提供意見並到庭。
        聲請人主張,將屬公法人之農田水利會改制為公務機關,是開歷史倒車。農田水利會是顧及農民生計,保障農民的生存權之公法人,自可主張其基本權,並提出比較法的觀察,以大學、公共電台、教會亦為公法人,其承擔之任務乃為保障特定基本權,亦得主張基本權。不得僅因農田水利會是公法人即簡化為立法得予消滅、收回財產而改制成公務機關。再者,農田水利會並非政府單獨創設之公法人,而是在既有民間灌溉系統基礎上,官民合作形成之公法人,並考量組合成員負擔沉重埤圳建設的費用,據此足認農田水利會兼具民間法人之雙重屬性,得以經營水利灌溉之BOO(Build-Operate-Own)類比。
        相關機關行政院、行政院農業委員會主張,農田水利會在歷史發展乃公法人化之過程,最終造就成一個以間接行政、協助政府推行公務為目的,由法律創設之公法人制度。其改制與憲法並無關連,更不涉及權利保障之問題,自可基於立法裁量,直接依法律改廢農田水利會。再者,農田水利會非憲法保障之地方自治,亦不受制度性保障。殊值注意的是,農田水利會之基本權利,不得與會員基本權利混為一談。整個農田水利會公法人制度,並不受基本權保障,因此聲請人所指摘之農田水利會改制與基本權保障無涉。另基於法治國及民主國原則,農田水利會之改制,完全符合層級化組織法律保留及說理要求,並未涉及原有會員之基本權利問題,並無違憲之疑慮。此外,憲法財產權所保障者是「私人財產」,而非「私法財產」。改制後國家概括承受原農田水利會之水權,僅係水權人由農田水利會變更為國家行政機關,水權內容並未變更,農田水利會會員之用水權益不受影響,並未違反憲法第15條保障財產權意旨。
        關係人臺灣桃園農田水利會主張,農田水利會為事實上已存在之組織或團體,嗣後因具有公共性或公益性而為國家承認為公法人,立法只是賦予公法人地位,於此情形下不得將「立法賦予公法人地位」與「由國家創設該公法人」畫上等號,從而否定已存在團體及其成員應受憲法保障之基本權。德國傳統教會或我國將設立之部落公法人亦具有此性質。再者,觀之過去歷史發展,公共埤圳、台灣水利組合、水利委員會或是農田水利會之法規,均以人民為發起人,財產來自於人民,國家僅被動認可或核准,與日本內地水利組合由行政官署責成地方首長創設有別。且日治時期之公共埤圳及水利組合之財產皆為民產,戰後實務見解亦認為農田水利會之財產屬私有財產,足徵農田水利會之財產並非公有財產。桃園大圳之案例亦可資證明非由政府出資興建後無償移轉給桃園水利組合之事實。此外,農田水利法第18條第3項、第23條第1項及第5項規定實已屬於對人民財產之直接徵收,欠缺正當性及必要性,亦違反正當法律程序。
        專家學者程明修教授認為,終結公法人,應遵循對向行為理論,以公法人初始形成之方式為之。農田水利會公法人地位之形成與消滅問題,可循相同脈絡思考。從農田水利會組織通則之修法歷程與立法理由、農田水利法之立法理由以觀,自立法目的與法體系整體關聯性觀點尚無違反明確性原則,亦難謂違反法律保留與權力分立原則。又公法人並無所謂存續保障,尚難認其得以主張基本權對抗國家,與信賴保護及法律不溯及既往原則所欲保障者無關。關於人民之結社自由,憲法並不保障人民積極加入公法團體之自由,亦不會進一步保障會員得存續保有成為公法團體會員資格之權利,因此改制不生限制或剝奪原有會員本於憲法所保障之結社自由問題。此外,憲法財產權保障強調的是私人擁有財產之私用性,作為公法人之水利會所擁有之財產,乃供作公共任務履行之需,與私用性相去甚遠。
        專家學者陳愛娥副教授則先分由歷史性之農田水利會成立與演變、司法院大法官相關解釋就農田水利會法律地位及法律關係界定加以掌握問題,認為農田水利會法律上性質為公法人,於法律授權範圍內享有自治權限,其與會員間權利義務屬公法關係,同時評析與地方自治團體之差異。就爭點題綱所詢,則認為依農田水利法草案總說明、相關條文之立法理由,並參酌成立演變之歷史,立法者使農田水利會成為公務機關,喪失公法人地位之意旨甚為明確,難謂有違法律明確性原則,不生違反法律保留及權力分立原則之疑義。接著依釋字第793號解釋意旨認為,系爭規定不違反信賴保護及法律不溯及既往原則。至於憲法第14條所保障之結社自由權,並不包含人民有組成公法團體之權,自不生侵害會員農民結社權之疑慮。此外,作為基本權之財產權保障,重大意義在於確保人格自由發展之空間,須符合私使用性之特徵,方得為主張財產權保障之基本權主體。最後,其認為回歸法律保留原則適用範圍標準之重要性理論檢視,農田水利法相關規定就改制為公務機關之重要行政組織事項業已規範,難認有違憲法增修條文第3條第3項及第4項規定意旨。
        專家學者吳啟瑞助理院長指出國家選擇分權、間接行政模式,依法創設農田水利會公法人,以行政主體地位,分擔國家指定任務,然憲法並未明文其存續保障,毋寧授權國家面臨時代環境變遷時,立於行政任務執行之最佳化考量,依法選擇最適模式。因此農田水利會改制為行政機關,尚無違反憲法第14條結社自由權之保障。農田水利會公法人固擁有私法財產,惟非屬私人財產。依國有財產法第2條規定,在公產法制框架內,應屬廣義之公有財產且具高度公益性。況且會員依法享受灌溉排水利益並負擔會費、工程費,尚難認為會員取得農田水利會資產之財產權。從而,農田水利法第23條規定改制後資產及負債由國家概括承受,並納入農田水利事業作業基金管理,應無違反憲法第15條財產權之保障。
        專家學者吳宗謀副研究員則從中國明清、日本明治初期乃至台灣日治時期以及現行水利法之法制發展觀察,指出「水利」、「灌溉」概念之區辨,並歸納兩者之差異。接著強調農民灌溉屬於普世、先於國家之基本權利,國家應採取必要措施,並肯認過去的灌溉實踐符合憲法價值。農田水利法相關規定之合憲性檢視,則指出農田水利法第1條之立法目的,悖於稻米減產、大規模休耕之事實;農田水利法所欲達成之公共利益,小於個別農民應享有灌溉權之非常重大公益;農田水利法第23條第1項規定之效果,實為徵收仍具權利能力之農田水利會會員全體公同共有之財產,但既不符合正當程序,亦無相當之補償;農田水利法將農田水利會資產國有化,並非達成目的之適當手段等,認為相關規定有違憲之虞,應即刻失效。最後強調在農田水利會改制之過程中,相關的法律史研究來得太遲,以致存有許多誤解。
        許大法官志雄、呂大法官太郎、黃大法官虹霞、楊大法官惠欽、吳大法官陳鐶分別詢問下列問題:農田水利法第23條第1項國家概括承受之資產實際管理情形,包含動產、不動產及其使用、收益及處分所得價金等、17個農田水利會之資產實際管理實務、農田水利法第26條農田水利作業基金之資產負債狀況;過去私人捐助土地、財產登記為農田水利會所有之情形,原有捐助者與農田水利會之關係以及農田水利會對外之關係、戰後農田水利組合由臺灣省行政長官公署農林廳耕地科接收,並改為農田水利協會之相關文獻依據;以高鐵、紅十字會、地方自治團體改制為例類比,應如何看待、解釋農田水利會之改制、農田水利會之財產,如何可認為係會員公同共有之財產、個別農民之灌溉權如何等同於農田水利會之灌溉權、農田水利會之改制如何侵害農民灌溉之基本權;農田水利法第第23條第1項之資產內涵及如何判定、1955年農田水利會成為公法人前,可否成為財產權之主體、若非農田水利會名下所有之財產,農田水利會成為公法人後如何取得財產;17個農田水利會有無依組織通則由人民發起成立之情形、由私法人或非法人團體依法改制為公法人,再依法改制為公務機關,是否侵害人民之結社自由及財產權等。聲請人、相關機關、關係人及專家學者分別就其所詢提出說明及回應。
        言詞辯論歷時約2小時,審判長許大法官宗力宣示言詞辯論終結,並將再指定宣示判決之期日。
 

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