憲法法庭

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111年1月4日前公告

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新聞公告
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司法院新聞稿
 司法院大法官於九十二年八月八日舉行之第一二二五次會議中,就邱李婀婉認台灣高等法院九十年度交抗字第一五五號裁定所適用之道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款,有違憲疑義;又該裁定是否得援用釋字第五一一號解釋,產生疑義,聲請解釋案,作成釋字第五六四號解釋。
   解釋文
 人民之財產權應予保障,憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要,對人民依法取得之土地所有權,國家並非不得以法律為合理之限制。道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款規定,在公告禁止設攤之處擺設攤位者,主管機關除責令行為人即時停止並消除障礙外,處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰,就私有土地言,雖係限制土地所有人財產權之行使,然其目的係為維持人車通行之順暢,且此限制對土地之利用尚屬輕微,未逾越比例原則,與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。
 行政機關之公告行為如對人民財產權之行使有所限制,法律就該公告行為之要件及標準,須具體明確規定,前揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款授予行政機關公告禁止設攤之權限,自應以維持交通秩序之必要為限。該條例第三條第一款所稱騎樓既屬道路,其所有人於建築之初即負有供公眾通行之義務,原則上未經許可即不得擺設攤位,是主管機關依上揭條文為禁止設攤之公告或為道路擺設攤位之許可(參照同條例第八十三條第二款),均係對人民財產權行使之限制,其公告行為之作成,宜審酌准否設攤地區之交通流量、道路寬度或禁止之時段等因素而為之,前開條例第八十二條第一項第十款規定尚欠具體明確,相關機關應儘速檢討修正,或以其他法律為更具體之規範。
   解釋理由書
 人民之財產權應予保障,憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要,對人民依法取得之土地所有權,國家並非不得以法律為合理之限制,此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍,應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量,如手段對於目的而言尚屬適當,且限制對土地之利用至為輕微,則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務,國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。
 騎樓通道建造係為供公眾通行之用者,所有人雖不因此完全喪失管理、使用、收益、處分之權能,但其利用行為原則上不得有礙於通行,道路交通管理處罰條例第三條第一款即本此而將騎樓納入道路管制措施之適用範圍。同條例第八十二條第一項第十款規定在公告禁止設攤之處擺設攤位者,主管機關除責令行為人即時停止並消除障礙外,並處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰;又依同條例第八十三條第二款,未經許可在道路擺設攤位不聽勸阻者,處所有人新台幣三百元以上六百元以下罰鍰,並責令撤除。上述規定均以限制騎樓設攤,維護道路暢通為目的,尚屬適當。主管機關依上開條例第八十二條第一項第十款之規定公告禁止在特定路段設攤,係以提高罰鍰以加強交通管理,雖皆非為限制人民財產權而設,然適用於具體個案則有造成限制人民財產權之結果。故於衡酌其限制之適當性外,並應考量所造成損害之程度。按上開規定所限制者為所有權人未經許可之設攤行為,所有權人尚非不能依法申請准予設攤或對該土地為其他形式之利用。再鑑於騎樓所有人既為公益負有社會義務,國家則提供不同形式之優惠如賦稅減免等,以減輕其負擔。從而人民財產權因此所受之限制,尚屬輕微,自無悖於憲法第二十三條比例原則之要求,亦未逾其社會責任所應忍受之範圍,更未構成個人之特別犧牲,難謂國家對其有何補償責任存在,與憲法保障人民財產權之規定並無違背。
 國家之行為如涉及限制人民權利之行使者,其要件應以法律明文定之,如授權行政機關發布相關命令或作成處分行為,其規定應具明確性,迭經本院解釋闡明在案。前揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款授予行政機關公告禁止設攤之權限,同條例第八十三條第二款則授予行政機關為道路擺設攤位之許可,是行政機關依上開規定授權公告禁止設攤或許可擺設攤位,既均對人民財產權之行使有所影響,自應就前開條例維持交通安全秩序之立法目的,具體審酌准否設攤地區之交通流量、道路寬度、准否之時段(如特定節慶活動)等因素而為之,方副前述解釋意旨。準此,上開道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款與第八十三條第一項第二款規定,就作成公告禁止設攤或許可設攤處分之構成要件,尚未達於類型化之明確程度,為使主管機關從事符合於立法本旨之適當管制,相關機關應依本解釋意旨儘速檢討修正補充上開條例,或以其他法律為更具體之規定,俾便主管機關維護交通秩序之同時,兼顧人民之權益。又道路交通管理處罰條例以到案日期為提高罰鍰下限額度之標準,此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準,並未違反法律保留原則,於憲法保障人民財產權之意旨亦無牴觸,業經本院釋字第五一一號解釋在案,併此敘明。


 該次會議由司法院翁院長岳生擔任主席,大法官曾華松、劉鐵錚、賴英照、施文森、吳 庚、黃越欽、王和雄、林永謀、董翔飛、蘇俊雄、王澤鑑出席,秘書長楊仁壽列席。會中通過之解釋文、解釋理由書及劉大法官鐵錚與賴大法官英照共同提出之協同意見書,均經司法院以院令公布。
 附劉大法官鐵錚與賴大法官英照共同提出之協同意見書。
  本件邱李婀婉聲請案之事實摘要。


釋字第五六四號解釋事實摘要
 聲請人邱李婀婉於其所有之騎樓設攤製造販賣月餅,經台北縣警察局板橋分局以違反道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款在公告禁止設攤之處擺設攤位之規定舉發。聲請人不服,向板橋分局聲明異議,經該分局駁回。聲請人乃於八十九年十一月六日到台北縣警察局接受裁決,該局復以聲請人已逾法定繳款期間而為倍罰,科以最高額,經依法聲明異議及提起抗告,皆遭駁回確定。因認台灣高等法院九十年度交抗字第一五五號裁定所適用之前開規定,有違憲法第二十三條之疑義,又該裁定是否得援用釋字第五一一號解釋,發生疑義,爰聲請大法官解釋。


協同意見書
                 大法官 劉鐵錚
                     賴英照
為維護交通秩序,國家得以法律授權行政機關以公告禁止人民於特定區域擺設攤位,惟其授權應具體明確。道路交通管理處罰條例之相關規定,授權尚欠明確,應予檢討修正。本件解釋上開意旨固應予以贊同,惟解釋理由及其相關問題,尚有應闡明之處,爰提出協同意見如下。
一、道路交通管理處罰條例(以下簡稱條例)為維護交通安全秩序之主要法律依據,其立法應力求周延合理。惟現行規定尚有未盡周延之處,適用疑義仍多。以本件解釋直接牽涉之條文為例,第八十二條及第八十三條明定,在道路堆積、置放或拋擲足以妨礙交通之物,或利用道路為工作場所(第八十二條第一項第一款、第三款),或未經許可在道路曝曬物品或擺設攤位者(第八十三條第一款、第二款),均應受罰鍰處分。此處所稱之道路係指「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」(第三條第一款),惟並未包括人行道(指「專供行人通行之騎樓、走廊,及劃設供行人行走之地面道路,與人行天橋及人行地下道」,第三條第三款);是以在人行道堆置物品或擺設攤位者,能否以違反第八十二條或第八十三條之規定予以處罰?即有疑義。為維護交通安全之必要,本應予以處罰,惟上開條文之適用均以道路為對象,並不及於人行道,可見規範尚欠周全。此外,同屬騎樓,供公眾通行之用者,為道路(第三條第一款),專供行人通行者則為人行道(第三條第三款),其間區別亦非涇渭分明。類此情形於實務適用之際,即難以兼顧「維持交通秩序與保障人民權益」之目的(理由書第三段參照)。是本件解釋雖僅對特定條文欠缺明確性指示檢討修正,惟主管機關仍宜就條例為通盤檢討。
二、由於規範不盡周延,第八十二條及第八十三條之適用即頗滋疑義。第八十二條第一項第十款規定,在公告禁止設攤之處擺設攤位者,主管機關除責令行為人及時停止並消除障礙外,並處行為人或其雇主新台幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰。此一規定,授權行政機關得以公告方式,劃定特定區域,禁止擺設攤位,並對違反規定者科處罰鍰。另依同條例第八十三條第二款規定,道路不得擺設攤位,有意設攤者,應依規定申請許可;未經許可在道路擺設攤位不聽勸阻者,處新台幣三百元以上六百元以下罰鍰。二者對違反規定擺設攤位者,均科處罰鍰,惟輕重有別;其間適用之分際如何?
本件聲請人於中華民國八十九年九月七日下午,在台北縣板橋市南門街七十號前之騎樓,擺設攤位販賣月餅,而該處路段業經板橋市公所公告為禁止設攤之區域。台北縣警察局板橋分局乃依第八十二條第一項第十款處聲請人新台幣二千四百元罰鍰,受理異議及抗告機關亦予以維持(見台灣高等法院交通法庭九十年度交抗字第一五五號裁定)。惟依上開條例之相關規定觀之,此項裁罰所適用之法條尚有應斟酌之處。
第一,禁止在道路擺設攤位,係條例第八十三條之明文規定,原不待行政機關之公告始發生禁止之效力;且此處所稱之道路,包含受條例規範之全部道路而言。政府就特定道路為禁止設攤之公告,無異將道路區分為「禁止設攤」與「不禁止設攤」兩類,明顯違反第八十三條之立法意旨。是以政府依第八十二條第一項第十款為禁止設攤之公告者,應限於道路以外之區域,其理甚明。政府就特定道路為禁止設攤之公告,僅生提示之作用,使人民知悉在公告路段,政府不會核准設攤,民眾亦無須提出申請,以免虛耗人力物力。其未經許可在道路擺設攤位者,仍應依第八十三條第二款之規定處罰,並不因禁止設攤之公告,而使違規設攤者,受第八十二條較重之處罰。
第二,如謂道路經公告禁止設攤後,對違規者應處以較高之罰鍰以加強管理效果。如此解釋將使違反法律明文禁止設攤之規定者,處三百元以上六百元以下罰鍰,而違反行政機關禁止設攤之公告者,處一千二百元以上二千四百元以下罰鍰,亦即違反公告者所受之罰鍰,數倍於違反法律規定者。此種情形,使公告之效力凌駕於法律之上,恐導致人民產生輕法律而重公告之觀念,殊違法治精神。
第三,依第八十二條第一項第十款規定,「在公告禁止設攤之處擺設攤位者」,應受處罰,惟在何種地區,何種情形,應為禁止設攤之公告,上開規定並無具體標準;且一經公告,違反規定者即應受罰鍰之處分。此種規定,依本院歷次解釋,多以其欠缺明確性而宣告違憲(本院釋字第三一三號、第三九○號、第四四三號等解釋參照),以防止行政機關之專斷,致侵害人民權利。本件解釋亦以此指示相關機關檢討修正條例之有關規定。裁罰機關優先適用第八十二條之規定對聲請人科處罰鍰,顯欠妥適。
本院大法官受理釋憲聲請,固無須就具體案件認事用法之當否予以解釋,惟本件解釋理由認第八十二條及第八十三條之規定,「均以限制騎樓設攤,維護道路暢通為目的,尚屬適當。主管機關依上開條例第八十二條第一項第十款之規定公告禁止在特定路段設攤,係以提高罰鍰以加強交通管理」(解釋理由書第二段),並未澄清第八十二條及第八十三條之適用關係,可能使裁罰機關認其現行實務作法正確,如此則不但誤解條例之規定,且與維護人民權利之釋憲本旨不相符合。
或謂街頭無照攤販四處擺設,幾達氾濫之程度,亟待大力整頓,對違規擺設攤販者,自應從嚴處罰。惟以管理交通之法律處理攤販問題,其體例已欠妥適;且政府如有意對妨礙交通之攤位加強取締,亦應標本兼治,除採行具體措施根本改善管理制度外,並應修法明確訂定違規者之處罰要件及適度調整罰則,然後據以執行,始為法治國家之正辦。
三、關於縣交通事項,憲法明定應由縣立法並執行之(第一百十條第一項第一款),憲法增修條文並賦予縣議會行使縣之立法權(第九條第一項第四款)。地方制度法除明定縣道及縣交通之管理屬縣自治事項外(第十九條第十款第一目及第二目),並就縣自治規章之訂定設有明文(第二十五條至第三十二條)。是有關縣交通安全秩序之維護,縣自得訂定自治規章為適當之規範。本件解釋指示相關機關應本於解釋意旨儘速修正補充道路交通管理處罰條例,或以其他法律為更具體之規定(解釋理由書第三段),俾符合具體明確之要求。依據憲法及地方制度法上開規定,地方自治團體自得依法定程序訂定法規,就其自治事項作必要之補充及合理之規範。
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