事實摘要(大法官書記處整理提供)
聲請人邱李0婉於其所有之騎樓設攤製造販賣月餅,經台北縣警察局板橋分局以違反道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款在公告禁止設攤之處擺設攤位之規定舉發。聲請人不服,向板橋分局聲明異議,經該分局駁回。聲請人乃於八十九年十一月六日到台北縣警察局接受裁決,該局復以聲請人已逾法定繳款期間而為倍罰,科以最高額,經依法聲明異議及提起抗告,皆遭駁回確定。因認台灣高等法院九十年度交抗字第一五五號裁定所適用之前開規定,有違憲法第二十三條之疑義,又該裁定是否得援用釋字第五一一號解釋,發生疑義,爰聲請大法官解釋。
抄邱李0婉聲請書
依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款及第八條之規定,以聲請書敘明左列事項,向 貴院聲請解釋憲法:
壹、聲請解釋憲法之目的
人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者,均得依法提起訴願或行政訴訟,且人民、法人或政黨於憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法,此乃司法院大法官審理案件法第五條之具體規定,亦為憲法第十六條「人民有請願、訴願及訴訟權」。本案因違反道路交通管理處罰條例而課於行政罰,但該條例之規定似有違法、不當侵害人民之財產權,且已盡訴訟程序,故本於憲法第十五條對人民財產權之保障,及前開之相關法律提起聲請貴院解釋。
貳、疑義或爭議之性質與經過,及涉及之憲法條文
本案係違反道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款(於禁止設攤路段設攤)之案件,但該條例似侵害人民之財產權,且涉及有無適用釋字第五一一號解釋。
一、聲請人於自家門前的騎樓上設攤,經臺北縣警察局板橋分局依違反道路交通管理處罰條例(以下簡稱本法)第八十二條第一項第十款之規定舉發,惟聲請人不服,乃依本法第八條第二項及通知書上所載,於八十九年九月二十日向該分局異議(以書面代陳述意見)。
二、經該局以書函回覆(如附件一),認執勤人員依法舉發,並無不當等理由,令聲請人需到案接受裁決才得聲明異議,故聲請人於次日(八十九年十一月六日)到該局裁決,並於同日作成北縣警裁字第八九│一四九一號裁決書,但該裁決卻以已逾法定期間而為倍罰,科以最高額。
三、聲請人於接獲該裁決書,對於該裁決仍不服,仍援引向台北縣警察局板橋分局異議之理由(詳如參、聲請解釋憲法之理由),依本法第八十七條規定向臺灣板橋地方法院聲明異議。
四、臺灣板橋地方法院交通法庭以八十九年度交聲字第五六二號裁定,異議駁回。其理由載明異議人雖具狀辯稱禁止騎樓設攤違反公平正義並有直接侵害人民權利之虞云云,查係立法政策是否妥適問題,且予以裁處罰鍰新臺幣二千四百元並無不當。
五、聲請人依本法第八十七條第三項之規定,向機關(臺灣板橋地方法院)提起抗告。除仍引用相同之理由外,並針對該裁決是否得援用釋字第五一一號解釋,對聲請人倍罰加以論述。
六、因準用刑事訴訟法及道路交通案件處理辦法之規定,由臺灣高等法院受理,並為抗告駁回之裁定。其中理由認抗告人所指之理由要無可採;且裁決機關已賦予抗告人陳述機會,依本法規定及大法官解釋第五一一號解釋意旨予以裁處並無不妥,將該抗告駁回。
七、依本法第八十七條第三項,對抗告之裁定不得再抗告。
參、聲請解釋憲法之理由及聲請人對本案所持之立場與見解
一、本法第八十二條第一項第十款之規定:
依本法第三條第一項之規定,其所指之道路為:公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方;又同條第三款之人行道:指為專供行人通行之騎樓、走廊……,惟其中本法對於道路及人行道定義所涵蓋之範圍似乎太過於廣泛且重覆規定,而有直接侵害人民所有權之虞,其理由如下:
1、違反平等原則
騎樓之設立乃是早期鄰居聯絡情感、曝曬衣物及販賣、陳設商品之處,隨時代進步,騎樓之使用方法雖有些許的改變,但所有權人對其騎樓亦多加以利用,最常見者為停放車輛及展示商品,此使用方法亦無可避免,由於台灣地小人稠,汽、機車數量遠超於其他國家,在停車位不足時只能利用騎樓停車,諸多行政機關亦是如此,故基同一法理,在騎樓下設攤有何不可?所有權人使用騎樓來展示商品亦是對於其所有權之使用、收益,若以本法強行規定並以此為處罰依據,似不符合人民之法感,且對於本法第一條所述之維護交通秩序、確保交通安全並無任何助力,殊不知為何要以法律來強加干涉?
我國建築法並未規定人民於建築房屋時應設騎樓並供公眾使用,又隨人口及交通量的倍增,行政機關常會對於縣市實施都市計畫或為徵收土地而拓寬道路,故常致同一段上可能有不同的建築物,有的設有騎樓,有的則否,若對於設有騎樓者限制其使用,似對該所有權人不公平。
行政機關常突發奇想的實行某種政策,卻未考量是否會直接侵害人民權利,造成人民財產上之損失,如前所述,若無法貫徹其平等原則時,將可能使行政機關濫用其行政裁量權,蓋本法之適用範圍應屬一般、全國適用,若因其他法規之規定,致造成前述之情狀時,相同路段上卻可能造成不同的法律效果,無一放諸四海皆準之依據,無異是法律授權、放任行政機關限制、侵害人民權利。且於裁定理由中記載,係立法政策是否妥適問題,而與違規之事實無涉,無礙本件取締勤務之合法性。但如未考量所述之理由及事實,豈非同意員警於取締時,得依「惡法亦法」之法理,對人民之權利任意侵害之,使得人民透過司法請求救濟失其意義。
2、違反比例原則(行政程序法第七條)
本法第一條:「為加強道路交通管理,維護交通秩序,確保交通安全,制定本條例」。其適用範圍於本法第三條第一款至第四款中羅列道路、車道、人行道、行人穿越道等,惟應限縮於屬於公共或公用之道路(如同公路法第二條之規定),因本條例之立法目的乃為維護參與交通使用之公眾安全,而於騎樓上停放車輛或設攤位,若未占據車道充其量僅是影響到行人行的權利,此似與因行政政策致騎樓無法貫通的情形相似,無由將其不利益委由人民來負擔之,故不應直接將人民私有土地之騎樓及走廊,納入其規範範圍內。於裁定書中認為,該路段全線經板橋市公所規劃公告為禁止停車暨設攤路段,並設有騎樓專供行人通行,但禁止停車暨設攤應僅限於馬路而不包括騎樓,否則停放於騎樓上的機車是否也應一併取締?此於本法第一條之立法目的並無涉;又設騎樓並非完全專供行人通行(如前述1),況於騎樓及馬路間亦設有紅磚道可供行人通行,何不以此達成相同的行政目的,卻要以本法侵害人民權利?如此並不符最小侵害之法理,亦浪費設置該紅磚道之目的。
因本法第八十二條第一項第十款之規定似有直接侵害人民財產權之虞,如欲以之為規範或處罰之依據,似應依後述大法官解釋之意旨,對於人民之財產加以徵收或補償,亦或依其他方法為之,如土地交換使用,由行政機關於道路或紅磚道上設置停車位供人民使用,而對所有權人使用騎樓或走廊為同比例之限制,始符合立法目的。
3、法理依據
依民法之規定,人民對於其所有權有使用、處分、收益之權,除法律有特別規定外,不得加以侵害,縱欲加以限制之,亦應對之加以補償,我司法院大法官亦有諸多相關解釋,如釋字第二一五號、第四○○號、第四二五號、第四四○號、第五一六號解釋中均闡明「……國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失,若逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個人之特別犧牲者,國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地,在依法徵收或價購以前妨礙土地權利人對其權利之行使,致生損失,形成其個人特別之犧牲,自應享有受相當補償之權利……」。若參照上述之法理,本法將騎樓及走廊納入道路的規範範圍,限制人民對其所有權之使用、收益,亦應採相同之方式為之(準徵收侵害或類似公用徵收之限制,而非社會義務之限制)(另參都市計畫法第四十二條、第四十八條及第四十九條)。
二、釋字第五一一號解釋之適用?
本法第九條規定:本條例所定罰鍰之處罰,行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後,應於十五日內,到達指定處所聽候裁決。又第八條第二項:前項處罰裁決前,應給予違規行為人陳述之機會。
聲請人於八十九年九月七日接獲違反道路交通管理事件通知單後,於八十九年九月二十日(十五日內)依本法第八條第二項向該分局提起異議以代陳述,惟該局僅以書函通知聲請人(八十九年十月卅日送達),並記載仍需到案接受裁決,而聲請人亦於八十九年十一月六日再度前往裁決,而該局以逾期而加以倍罰,其是否合法?該局未能當場裁決,且經一個月的審查,若認聲請人無理由者,應逕行裁決而非令聲請人到場後再因逾期而為倍罰之處分(因聲請人已於法定期間以異議代陳述,審查期間所生之不利益,無由令聲請人負擔,且現行法第九條亦為相同之修正)。
釋字第五一一號解釋的效力無庸置疑,但其解釋之內容,頗令學者(參蘇大法官俊雄,部分不同意見書)質疑,例如:
1、均是以到案時間及到案與否為標準
於釋字第四二三號解釋主文即明確指出「……僅以當事人接到違規舉發通知書後之『到案時間及到案與否』……」;而釋字第五一一號解釋雖未如前者,但也說明「……行為人逾指定應到案日期後到案……」,均是以「到案日期」為是否提高罰鍰下限額度之標準,但卻產生不同的結果。該解釋更使得行政機關在此次修正中,有恃無恐的將裁罰標準改為十五日以內、十五日至三十日及三十日以上三種標準。
雖釋字第五一一號解釋認與釋字第四二三號解釋所涉聲請事件尚屬有間(道路交通管理處罰條例與空氣污染防制法),但所採的標準卻是相同,似可認道路交通管理處罰條例之相關規定,仍違反法律保留原則,但礙於大法官解釋之效力。
2、為便宜行政機關?
釋字第四二三號解釋認為「……以罰鍰倍增之形式而科罰,縱有促使相對人自動繳納罰鍰,避免將來強制執行困擾之考量……」,已在避免此情況;反觀釋字第五一一號解釋「……且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能……」,該裁罰標準係以「到案日期」為標準,卻非針對違規之事實加以判斷,似有欠公允,誠如不同意見書中所載「……如違規情節非常輕微不致危害交通或有正當理由無法即時到案者……」,否則反而才是恣意地將「不同事件為相同處理」,便宜行政機關免於依處理細則第四十三條規定之:「……應參酌舉發違規事實、違反情節、稽查人員處理意見及被處分人之陳述……」而為裁量,如此一來,將會使人民向原機關所為之陳述、異議,或向司法機關所為之救濟(聲明異議、抗告)失其意義,因法院通常僅就主管機關之裁決是否合法為審查。
3、釋憲背景
釋字第四二三號解釋時,行政執行法等相關規定並未完善,反觀作成釋字第五一一號解釋時,行政程序法、行政執行法……等法律均已完成修法,當應於當事人逾越法定期限後,由原處分機關檢附相關文件,逕行移送行政執行處辦理(行政執行法第十一條、第十三條),而非引用違反法律保留之裁罰標準表及處理細則,對違規者提高裁罰加以處罰。又參照新制定之地方制度法第二十六條第二項後段「……其為罰鍰之處罰,逾期不繳納者,得依相關法律移送強制執行。」相較之下,釋字第五一一號解釋,究是為避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰,以便宜行政機關裁量上方便、減少人民申請異議案件?抑或兼有促使相對人自動繳納罰鍰,避免將來強制執行困擾之考量?在適用上仍不無疑義。
肆、相關文件之名稱及件數
一、臺北縣警察局板橋分局書函影本乙份。
二、臺灣板橋地方法院交通事件裁定影本乙份。
三、臺灣高等法院交通法庭裁定影本乙份。
司 法 院 公鑒
具狀人:邱李0婉
中華民國九十年七月二十一日
(附件三)
臺灣高等法院交通法庭裁定 九十年度交抗字第一五五號
抗 告 人
即受處分人 邱李0婉
右抗告人因違反道路交通管理處罰條例案件,不服臺灣板橋地方法院中華民國九十年四月二十五日裁定﹙八十九年度交聲字第五六二號﹚,提起抗告,本院裁定如左:
主 文
抗告駁回。
理 由
一、原裁定意旨以:﹙一﹚按有在公告禁止設攤之處擺設攤位之情形者,除責令行為人即時停止並消除障礙外,處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰,道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款定有明文。﹙二﹚查本件受處分人即聲明異議人邱李0婉於民國八十九年九月七日十六時五十五分許,在台北縣板橋市南門街七十號前騎樓地設攤製造販賣月餅,該處路段南門街係板橋市通往土城市交通要道,全線經板橋市公所規劃公告為禁止停車暨設攤路段,該街全路段並均設有騎樓專供行人通行,經警依法舉發等情,為異議人所不爭,復有臺北縣警察局八十九年九月七日北縣警交字第C○一○六八四四○號舉發違反道路交通管理事件通知單、臺北縣警察局板橋分局八十九年十月二十七日板警行裁字第二六九八一號函、本件執勤警員陳0成八十九年十月二十六日報告書函等件在卷可稽,堪認屬實。異議人雖具狀辯稱禁止騎樓設攤違反公平正義,並有直接侵害人民權利之虞云云,查係立法政策是否妥適問題,核與異議人在禁止設攤路段,違規設攤製造販賣月餅之事實無涉,且無礙於本件執行取締員警依法執行取締勤務之合法性。是原處分機關援引上揭道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款,裁處異議人罰鍰新臺幣二千四百元,並無不當,本件異議為無理由,應予駁回,經核並無違誤。
二、抗告意旨以:道路交通管理處罰條例對於道路及人行道定義範圍太過廣泛,有直接侵害人民權利之嫌,且該條例之立法目的係為維護參與交通使用之公眾安全,然於騎樓上停放車輛或設攤位並未占據車道,故應限縮於公共或公用之道路。而我國建築法並未規定人民於建築房屋時應設立騎樓供公眾使用,則對設有騎樓之建築限制所有權人使用該騎樓,顯有侵害人民對所有物之使用、處分、收益之權利,有違公平正義。況行政機關於實行政策時,常有濫用行政裁量權,致相同路段有不同之法律效果,造成人民財產損失。本件案發路段經公告為全線禁止停車暨設攤,如包括騎樓,顯有直接侵害人民財產權,應比照大法官解釋對於人民之財產加以徵收或補償。再抗告人接獲違規通知單後,即於八十九年九月二十日向舉發機關提起異議以代陳述,該機關以書函通知抗告人仍需到案接受裁決。而抗告人前往接受裁決時,原處分機關始因抗告人逾期到案而為裁決,並加倍處罰,與大法官解釋第五一一號解釋意旨不符,原審認處分機關並無不當,顯有違誤等語。
三、惟查:道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款就在公告禁止設攤之處擺設攤位者,除責令行為人即時停止並消除障礙外,處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰之規定,係立法政策,警員依法取締勤務,自屬合法等情,業經原裁定認定無訛,並詳載理由依據。抗告人猶指道路交通管理處罰條例就禁止設攤規定,係侵害人民對所有物之使用、處分、收益之權利,有違公平正義,政府應加以徵收或補償等語,要無可採。再按裁決前,應給予違規行為人陳述之機會;又行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後,應於十五日內,到達指定處所聽候裁決,道路交通管理處罰條例第八條第二項、第九條第一項前段分別定有明文。查本件抗告人係於八十九年九月七日接獲舉發機關製作之舉發違反道路交通管理事件通知單﹙下稱舉發通知單﹚,該通知單明確記載應於八十九年九月二十二日至臺北縣警察局板橋分局聽候裁決,自已給予抗告人陳述機會。而抗告人於八十九年九月二十日向舉發機關提出書面異議,並經舉發機關函覆:抗告人違規屬實,執勤人員依法舉發,並無不當;本案未經到案接受裁決,當不適用聲明異議程序等語,有臺北縣警察局板橋分局板警行裁字第二六九八一號函在卷可稽,顯見抗告人係以書面異議代替本件陳述機會,抗告人指稱:裁決機關未賦予抗告人陳述機會,要非屬實。又在公告禁止設攤之處擺設攤位者,除責令行為人即時停止並消除障礙外,處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰,道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款定有明文;另依大法官解釋第五一一號解釋意旨:「……至上開細則第四十一條第二項規定,行為人逾指定應到案日期後到案,另同細則第四十四條第一項規定,違反道路交通管理事件行為人未依規定自動繳納罰鍰,或未依規定到案聽候裁決者,處罰機關即一律依標準表規定之金額處以罰鍰,此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準,其罰鍰之額度並未逾越法律明定得裁罰之上限,且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能,亦非法所不許。上開細則,於憲法保障人民財產權之意旨並無牴觸。」則本件抗告人既有違反道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第十款規定,原處分機關依該條裁處抗告人罰鍰新臺幣二千四百元,並無逾越法律明定得裁罰之上限,自屬適法,亦與大法官解釋第五一一號解釋意旨相符。抗告人指稱:裁決機關裁罰抗告人新臺幣二千四百元,依法不合,委無可採。足見本件抗告為無理由,應予駁回。
據上論斷,應依道路交通案件處理辦法第二十六條,刑事訴訟法第四百十二條,裁定如主文。
中華民國九十年七月六日
(本聲請書其餘附件略)