抄立法院聲請書
中華民國八十二年四月八日
(八二)台院議字第一○四六號
受文者:司法院
主 旨:為本院委員審查總預算案時,可否在不變動總預算金額之前提下,對中央政府各機關所編列預算之數額在科目間酌予移動增減並追加或削減原預算之項目,適用憲法第七十條發生疑義,請 查照惠予解釋見復。
說 明:
一、本院委員陳水扁等二十三人及委員洪昭男等二十四人分別就前述事項所提之提案,經本院第二屆第一會期第十二次會議併案討論決議:「函請司法院解釋」。
二、檢附關係文書各乙份。
院長 劉 松 藩
附 件:
立法院議案關係文書 中華民國八十二年四月二日印發
案 由:本院委員陳水扁、王建 、洪昭男、程建人、施明德、張俊宏等二十三人,為本院委員於審查八十三年度中央政府總預算案時,對於行政院所提出之預算案,可否在不變動總預算案金額之前提下,對中央政府各機關所編列預算之數額,在數字上予以移動增減並追加或削減原預算之項目,適用憲法第七十條發生疑義,特依「司法院大法官審理案件法」第五條第一項第三款之規定,聲請司法院大法官會議解釋。是否有當,請公決案。
說 明:
壹、聲請解釋憲法的目的
一、憲法第七十條規定「立法院對行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」係指立法院對於行政院所提中央政府總預算之金額總數,不得為增加支出之提議,以防止政府之浪費並減輕人民之負擔。對於政府各機關預算之數額,只要不變動中央政府總預算金額,應可在數字上予以移動「增減」,自非屬憲法第七十條所限制之範圍。
二、中央政府總預算案之編列,其目的乃在建設國家、為人民謀取福利,以符合人民之需要。倘將憲法第七十條「立法院對行政院所提預算案,不得為增加支出之提議」解釋為立法院僅有權刪除中央政府總預算中某部分的預算,而不得增加某部分切合人民實際所需的預算,則有違背立法院為中央民意機關所應有的功能。故賦予立法院更大的彈性空間以審查預算,在立法院不變動總預算金額之情況下,對政府各機關預算之數額,在數字上酌為增減,始切合憲法第七十條之立法原意,並符合人民之最所需。
貳、疑義性質及經過
立法院為行使職權適用憲法發生疑義之事項,爰說明如下:一、本聲請之提出係依據司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定:「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請,就其行使職權,適用憲法發生疑義」。
二、憲法第七十條規定「立法院對行政院所提預算案,不得為增加支出之提議」。立法院為行使憲法第六十三條所賦與之預算權,審理八十三年度中央政府所編列之總預算,對於中央政府各機關之預算,依法雖有權削減部分預算,然可否在不變動總預算金額之情況下,為增加部分預算之提議,適用憲法第七十條發生疑義,故聲請解釋。
參、聲請解釋之理由及對本案所持之見解
一、基於立法院為最高立法機關之根據,其對預算案之增修權的內容,不僅可為金額之增加,且包括預算項目之追加或削減,並對於行政院所提出之預算,有最終且完全的權限,只要在根本上不使預算失其「同一性」之大修正,應為憲法所不禁止,藉以充分發揮國會機能之必要。
二、中央政府總預算之編列,係依據該年度歲入總額之估算而為支出之計畫,中央政府既在考量全年總歲入之金額下編列預算,立法院基於反映民意、參與國家政策之決定,在不增加中央政府總預算之前提下,亦即在不影響中央政府之財政負擔下,有權對政府各機關預算之數額在數字上酌為增減。如此非但未違背憲法第七十條之規定,且能機動性地體察社會發展之所需,並照顧人民之福祉。
三、預算之提案權屬行政機關,係因預算之龐大化、技術化、專業化之需要,基於「合目的性」的考量下,以行政機關最為適任所賦與之權限,但是此未必為理論上所必然。如果始終認定預算為行政作用之一種,則由權力分立的觀點來看,提案權當然屬於行政機關,惟於預算何以須經國會(立法院)議決之問題,恐難自圓其說。因此,在另一方面須加以考量者,為預算之「政治性格」,預算乃國家收入支出計畫,以國民之負擔為基礎,為決定租稅及國民賦課限度之標準,其形成乃與國民有最關心之利害關係,故應由國民之代表者為徹底之審查,與最終之決定。倘就賦課國民之租稅,及其他歸其負擔之費用支出,應由國民參與之原則,為全面之貫徹,則預算提議權屬於國會不僅不與國會之任務相矛盾,而且在理論上顯然較行政機關更合理。現雖基於合目的性之必要,預算提案權屬行政院,幾乎為不變之原則,然國會對於行政院作成之預算「潛在優位性」之性質,應承認立法院具有某限度之預算增額修正權較為合理,且切實際。
四、如將憲法第七十條之規定,解釋過於嚴格,立法院並挹彼注茲之決議,亦不能為之,顯非憲法授權立法院通過預算之本意,故透澈觀之,本條之規定,實無其意義。因此,本條之規定既由於英國之傳統而來,實際上又未必必要,其解釋自不必過於機械化,應認為立法院有權在原預算之總額下,為某部分預算之增減,方符合憲法規定之原意。五、就外國立法例而言,日本財政法第十九條,本於國會有增額預算權為前提,遂規定:國會就國會、法院或會計檢查院之提出預算額,為增額修正時,應明記必要之財源。另外,其國家公務員法,關於人事院,亦為同一之規定。由此觀之,先進國家之立法例或實務作法大都肯定國會之「增額預算權」,我國亦應作如此之解釋,以符世界民主國家之潮流。
聲請人:
陳水扁 王建煊 陳光復 洪昭男 魏 鏞
邱連輝 程建人 陳唐山 林濁水 許添財
呂秀蓮 葉耀鵬 方來進 陳婉真 余玲雅
謝長廷 盧修一 尤 宏 沈富雄 張俊宏
葉菊蘭 施明德 蔡同榮
立法院議案關係文書 中華民國八十二年四月二日印發
案 由:本院委員洪昭男等二十四人,為本院委員於審查八十二年度中央政府總預算時,對於行政院所提出之預算,依大法官會議釋字第二六四號解釋,固然明文解釋不得為增加預算支出之決議,惟就可否在不變動總預算金額之情形下,對政府各單位預算之數額,在科目間酌予移動增減或追加其項目,適用憲法第七十條發生疑義,爰聲請大法官會議為憲法疑義之釋疑。特提案聲請大法官會議加以解釋,是否有當?請公決案。
說 明:
一、依憲法第七十條規定「立法院對行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」其立法意旨主要是在議會政治之下,議員代人民掌握預算案的審議權,看緊政府錢包,防止政府浪費,而形成「加稅須經議會同意」之原則,來保障人民的稅負分擔。並於憲法第五十九條規定「行政院於會計年度開始三個月前,應將下年度預算案提出於立法院」;憲法第六十三條規定「立法院有議決法律案、預算案‥‥‥之權」,憲政構造把預算之提案權賦予行政院、預算的審議權歸屬於立法院,其制度設立符合權力分立原則。
二、大法官會議釋字第二六四號解釋:「按憲法規定,行政院應提出預算案,由立法院議決之,旨在劃分預算案之提案權與議決權,使行政院在編製政府預算時,能兼顧全國財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要,並為謀求政府用度合理、避免浪費起見,委由代表人民之立法院議決之,以發揮其監督政府財政之功能。為貫徹上述意旨,憲法第七十條明文規定,立法院對行政院所提預算案,不得為增加支出之提議,以防止政府預算膨脹,致增人民之負擔。立法院‥‥對於行政院所提預算為增加支出之提議,雖係以委員提案方式作成,實質上仍與前述憲法規定牴觸,自不生效力。」釋字第二六四號解釋僅言「防止政府預算膨脹,致增人民之負擔」,至於可否在不變總額情形下,對政府各單位預算之數額,在數字上酌予移動增減並追加或削減原預算之項目,則未言及,行政院主計長於本院預算、財政委員會聯席會議,對「立法委員於審查年度總預算案時是否有就預算總額內作科目間調整之權」提案之初步研究報告,將不得增加預算支出之解釋,比附援引於預算總額內不得作科目調整之適用,顯然超出釋字第二六四號之解釋範圍,且侵犯了立法院對預算實質審查權之法定職權,行政機關無權以行政命令或行政院會之決議來約束立法院。
三、以中央政府總預算編製的程序性及技術性而言,大都符合編審辦法,然而在預算案的內容,我們可以清楚看出,它與行政部門所提的法律案卻有很大差距,這種脫節的現象,歸因於行政院向立法院提出法律案時,根本沒有考慮到該法案若通過,政府預算也須增加支出多少,即「預算與政府政策脫節」現象。致生行政院之施政方針與預算報告呈現南北二個極端之現象。也由於政府預算案中無法提出具有公信力的編列依據,導致立法院審議時,易形於討價還價的審查方式。再者,就預算結構而言,預算結構的僵化由來已久,使得每遇到新的重大工程建設就必須舉債來挹注,政府財政赤字愈來愈嚴重。
四、鑑於預算之「政治的特質」,預算乃以國民之負擔為基礎,並分配於國民追求利益的最大化原則。是則由代表國民的議會,來參與審查預算,充分討論國家資源之分配與追求利益最大化,則憲法第七十條規定不得增加預算支出之提議,實際涵意如何,實有待進一步解釋。立法院對行政院所提出之預算,有最終且完全之權限,是則立法院為國家最高之立法機關,只要在不增加國民全體總負擔之情形下,為預算總金額不變之情形下,對政府各單位預算之數額,在科目間作數額之調整,或追加其項目,更能增進國家資源分配及運用效能。
五、由於本院委員於審查八十二年度中央政府總預算案時,關於中央政府各部門之單位預算,依法雖有權削減部分之預算,但可否在不變總預算金額之情形下,為增加部分科目預算之決議或追加其項目?適用憲法第七十條發生疑義,且由於大法官會議釋字第二六四號解釋未明文解釋,滋生適用疑義,故提案聲請司法院大法官會議加以解釋。
六、附聲請司法院大法官會議解釋總說明一份。
七、以上提案,敬請大會公決。
聲請解釋總說明
壹、聲請解釋憲法之目的
憲法第七十條規定:「立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」立法意旨在防止政府預算膨脹,致增人民之負擔,以發揮監督政府財政之功能。大法官會議亦作成釋字第二六四號解釋,明文規定立法院對於行政院所提預算案為增加支出之提議,實質上仍與憲法規定牴觸,自不生效力。惟在不變動中央政府總預算金額之情形下,對政府各單位預算之數額,在科目間酌予移動增減或追加其項目,憲法及大法官會議並未有明文,致本院委員審查八十二年度中央政府總預算之職權時,適用憲法第七十條發生疑義,故聲請解釋。
貳、疑義性質及經過
一、由於本院委員於審查八十二年度中央政府總預算時,對於中央政府各部門之單位預算,依法雖有權削減部分預算,然可否在不變動總預算金額之情形下,為增加部分預算之提議,或追加其項目,適用憲法第七十條及大法官會議釋字第二六四號解釋發生疑義,故聲請解釋。
二、依司法院大法官會議法第三條第一項第一款及第四條第一項第一款前段之規定,立法院於其行使職權適用憲法發生疑義時,有權向司法院大法官會議聲請解釋。
參、聲請解釋之理由及說明
一、憲法第七十條規定:「立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」其立法意旨主要是議會政治下,基於「加稅須經議會同意」之原則,由議員代人民掌握預算案的審議權,目的在看緊政府錢包,防止政府浪費,保障人民的稅負免於過重。並在憲法第五十九條規定「行政院於會計年度開始三個月前,應將下年度預算案提出於立法院」;憲法第六十三條規定「立法院有議決法律案、預算案之權」,憲政體制上把預算之提案權賦予行政院;預算案之審議權歸屬於立法院,其制度之設計符合權力分立之原則。惟立法院之預算審議權,應認為只要不變動中央政府總預算金額,可以對政府各單位預算數額內,在科目間酌予移動「增減」,或為追加其項目,自非屬憲法第七十條及大法官會議釋字第二六四號解釋所得限制之範圍。
二、大法官會議釋字第二六四號解釋:「按憲法規定,行政院應提出預算案,由立法院議決之,旨在劃分預算案之提案權或議決權,使行政院在編製政府預算時,能兼顧全面財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要,並為謀求政府用度合理、避免浪費起見,委由代表人民之立法院議決之,以發揮其監督政府財政之功能。為貫徹上述意旨,憲法第七十條明文規定,立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議,以防止政府預算膨脹,致增人民之負擔。立法院對於行政院所提預算為增加支出之提議,雖係以委員提案方式作成實質上仍與前述憲法規定牴觸,自不生效力。」,釋字第二六四號解釋僅言「防止政府預算膨脹,致增人民之負擔」,至於可否在不變總額情形下,對政府各單位預算之數額,在數字上酌予移動增減並追加或削減原預算之項目,則未言及,行政院主計長於本院預算、財政委員會聯席會議,對「立法委員於審查年度總預算案時是否有就預算總額內作科目間調整之權」提案之初步研究報告,將不得增加預算支出之解釋,比附援引於預算總額內不得作科目調整之適用,顯然超出釋字第二六四號之解釋範圍,且侵犯了立法院對預算案實質審查權之法定職權,行政機關無權以行政命令或行政院會之決議來拘束立法院。是故,行政院之行政命令,四十八年十月十四日之台四十八內字第五八二一號令,其並無拘束立法院之效力。行政院焉能以行政命令來防制立法院修改法律或拘束預算審查之職權。
三、以中央政府總預算編製的程序性及技術性而言,大都符合編審辦法,然而在預算案的內容,我們可以清楚看出,它與行政部門所提的法律案卻有很大的差距,這種脫節的現象,歸因於行政院向立法院提出法律案時,根本沒有考慮到該法案若通過,政府預算必須增加支出多少,即「預算與政府政策脫節」現象。致生行政院之施政方針與預算報告呈現南北二個極端之現象。也由於政府預算案中無法提出具有公信力的編列依據,導致立法院審議時,易形於討價還價的審查方式。再者,就預算結構而言,預算結構的僵化由來已久,使得每遇到新的重大工程建設就必須舉債來挹注,政府財政赤字愈來愈嚴重。
四、依行政院主計處於八十二年三月卅一日,就預算總額內科目調整權之報告,認為:「總預算審查過程中,各位委員如有建議,行政部門當會非常重視,作為編列下年度總預算案的參考」。按立法院於預算審查時,每每作成龐大的附帶決議,作為增加預算支出或追加項目之要求,行政機關亦於下一個年度編訂預算時遵照立法院之附帶決議編製,是則實務上,總預算金額內科目無異可行調整。復以,政府部門之單位預算被立法院刪除之後,政府之預算可以在其單位預算金額範圍內,科目自行調整,又可以違背立法院之決議,增加被刪減之項目或預算數額,何以立法院獨不能在總預算金額內,在科目間酌予增加或追加其項目?
五、鑑於預算之「政治的特質」,預算乃以國民之負擔為基礎,並分配於國民追求利益的最大化原則。是則由代表國民的議會,來參與審查預算,充分討論國家資源之分配與追求利益最大化,則憲法第七十條規定不得增加預算支出之提議,似有待商榷。立法院對行政院所提出之預算,有最終且完全之權限,是則立法院為國家最高之立法機關,只要在不增加國民全體總負擔之情形下,為預算總金額不變之情形下,對政府各單位預算之數額,在科目間作數額之調整,酌予移動「增減」,或為追加其項目,自不違背憲法第七十條規定及大法官會議釋字第二六四號解釋。
提案人:洪昭男 徐成焜 趙振鵬 陳水扁
連署人:
丁守中 陳哲男 翁重鈞 陳建平 張俊宏
徐中雄 蕭金蘭 潘維剛 陳朝容 高天來
嚴啟昌 陳清寶 林聰明 林錫山 謝深山
李源泉 曹爾忠 何智輝 王建 陳志彬