抄杜○玉聲請書
謹依司法院大法官會議法第四條第一項第二款及第六款之規定，聲請解釋憲法，並將有關事項敘明如左：
一、聲請解釋憲法之目的
行政法院七十三年度判字第一二七○號判決所適用之同院六十八年判字第五二號判例及行政院五十三年六月三十日台五十三內四五三四號令，與土地法第二百十九條之規定有悖，且曲解大法官會議釋字第一○七號解釋，並採認不實之勘查報告為判決之基礎，致牴觸憲法第十五條保障人民財產權之規定，敬祈准予解釋為感。
二、事實
（一）查坐落台北市○○○○○段○○○-○、○○○-○、○○○、○○○、○○○、○○○-○、○○○-○、○○○、○○○-○、○○○、○○○、○○○-○、○○○-○、○○○、○○○號等十五筆土地，共面積三．四九三五公頃，原為聲請人等所有，因台灣肥料股份有限公司（以下簡稱台肥公司）興建南港廠需用，曾奉行政院四十二年十月十六日台四十二內六○六九號令核准徵收，經台北縣政府四十三年一月十九日北府建地二字第○二三七號公告徵收各在案者，而原處分機關（台北市政府地政處；以下同）謂據查對土地登記簿結果，係台肥公司以買賣方式取得，並依當時買賣資料辦理所有權移轉登記完畢，參照行政法院七十年判字第一二八四號判決意旨，其已當然發生物權變更之絕對效力。縱假定上開土地係該公司以徵收方式取得，因已依核准計畫實行使用（如後點末段所敘），亦不發生土地法第二百十九條收回土地之問題。另就請求權時效言，本案土地係於民國四十三年由台肥公司取得，台端等迄至七十一年四月廿六日始提出收回土地之請求，其經過時間已逾十五年，參照上開行政法院同一判決，其請求權已罹於時效而消滅，從而報經行政院七十一年十一月三日七十一台內地字第一一八六五九號函核定不予發還（附件一）。
（二）台肥公司取得本案土地後，僅於○○○-○、○○○號土地上闢建沉澱池一口，包括抽水機房一座在內，計約使用本案土地○．二○○○公頃。於○○○-○、○○○-○、○○○號土地內，舖設一條寬約五公尺、長約一八二公尺單軌鐵路，向南穿經案外徵收地，跨越南港路（即縱貫公路）轉西南，啣接縱貫鐵路，計約使用本案土地○．○九一○公頃。連同廠區內位置本案土地範圍內之通道溝渠及管線用地在內約使用本案土地○．五○○○公頃，佔本案土地百分之十四強，其餘百分之八十五強，則於其東北側邊緣築設圍牆，藉阻外人進入，兼以掩蔽外界視線，內則荒草沒脛，自始未實行使用。另於○○○-○、○○○-○、○○○號土地上，舖設單軌鐵路一條，向西南走經案外徵收地○○○、○○○、○○○、○○○、○○○號等土地後，穿越三重埔路，進入民營啟業化工公司廠房；此係圖利他人使用，非台肥目的事業所需，未併計其使用面積。但根據經濟部答覆監察院函（附件二），謂台肥公司取得本案土地後，已按徵收計畫完成使用，其使用情形為：「‧‧‧。（２)○○○、○○○-○、○○○號土地，係用作台肥公司南港廠三村員工眷屬宿舍及廠區道路設施。（３）○○○、○○○、○○○、○○○-○、○○○-○、○○○-○號土地，係用作道路及煤焦堆積場。（４）○○○、○○○-○、○○○、○○○-○、○○○號土地，係用作鐵路支線、沉澱池及管線用地，係用作鐵路支線及排水溝用地。」另根據原處機關處分書，則謂據台肥公司南港廠參與會勘人員說明：「本案土地原配置使用計畫之用途，係作為該廠Ａ廠區及工廠相關設施基地，其中○○○、○○○-○號土地，已供廠區道路設施使用。○○○、○○○、○○○、○○○-○、○○○-○號土地，已供廠區道路及煤焦堆積場、辦公廳、冷水塔、原煤氣工場使用。○○○、○○○-○、○○○、○○○-○、○○○號土地，已供廠區鐵路支線、沉澱池、變電所及管線設備使用。○○○-○、○○○-○號土地，已供廠區木板、煤屑堆積場及管線設備使用。○○○號土地已供該廠三村員工備勤宿舍使用。」
（三）原處分機關謂本案土地係台肥公司以買賣方式取得乙節，經聲請人舉證訴經行政法院七十三年度第二八九號判決（附件三）及一二七○號判決（附件四），認定其係以徵收方式取得，但一二七○號判決又認為：「（１）需地機關是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，參照本院六十九年判字第五二號判例（附件五）及行政院五十三年六月卅日台五十三內四五三四號令（附件六），應以該徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之各別原所有權之各個地區以為準據。（２）本案土地經被告機關邀集有關單位同赴現場勘查結果，已依原計畫使用完畢，有會勘紀錄附卷可稽，乃報奉行政院核定否准發還；並謂上項會勘紀錄係公務員制作之公文書，具有公信力，不因台灣省地政處及台北縣政府未派員出席，又未邀原告代表參加而否定其效力，無調閱原徵收計劃及勘驗現場之必要。從而本案土地無土地法第二百十九條之適用。」又謂「土地法第二百十九條規定土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之權利，性質與民法第三百八十條之買回權相當，而土地法為民法之特別法，土地法就此既無規定，應適用民法第三百八十條之買回規定，其權利經過五年不行使而消滅；縱將此收回權解為請求權之一種，依民法第一百廿五條規定，因十五年間不行使而消滅。本案土地在四十三年間徵收完畢，原告等於七十一年四月聯名陳情收回，亦早逾十五年消滅時效期間。」再謂：「司法院大法官會議釋字第一○七號解釋，係以登記不動產所有人之回復請求權為對象。本案土地既經合法徵收完畢，其所有權已移轉登記與需用土地之台肥公司，非屬原告等所有，即無上開解釋之適用。」。
（四）聲請人不服行政法院七十三年度判字第一二七○號判決，經循再審程序提起再審之訴，復經行政法院七十四年度第一○三號判決略以：「本案原判決係以系爭土地已依原核准計畫作為Ａ廠區及工廠相關設施使用，有會勘紀錄附卷可稽，亦即其就該項徵收土地之整體而言已予使用，再審原告自不能仍按徵收前之各別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據。次查土地法第二百十九條原土地所有權人照原徵收價額收回其土地之權利，依行政法理有無時效之適用，核屬見解之爭，縱令原判決認有時效之適用，已無適用法令顯有錯誤可言；何況需用土地人使用其中○．五公頃，佔徵收地百分之十四強，其既非於徵收後全未使用之可比，亦不能據以請求收回系爭土地。」（附件七）。
三、理由
（一）行政法院七十三年判字第一二七○號判決所謂：「（１）土地法第二百十九條未規定請求收回期限，應適用民法第三百八十條規定。（２）引據同院六十八年判字第五二號判例所謂：「土地法第二百十九條所謂徵收土地後不依核准計畫使用，係對於所徵收土地之整體不依核准計畫使用而言，不能仍按徵收前之各別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據」乙節，係依據行政院五十三年六月卅日台五十三內四五三四號令而立論。（３）已被徵收並移轉登記與需地機關所有之土地，原所有權人無大法官會議釋字第一○七號解釋之適用。（４）採認不實之會勘紀錄作為判決之基礎。」等等，聲請人以有牴觸憲法保障人民財產權之疑義。
（二）聲請人對於上開（１）項疑義，認為：「特別法優於普通法之適用，為中央法規標準法第十六條所明定；土地法為特別法，具有強制性作用，又無適用或準用其他法規之規定，亦即其特性所在。其第二百十九條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用，其原土地所有權人得照原徵收價額回其土地。」即為憲法第十五條精神所在，就該一條文立法意旨觀之，徵收私有土地後凡未依核准計畫使用，或徵收完畢一年後不實行使用者，原土地所有權人即可據以收回其土地，文義極為顯明，並無請求時間之限制。而上開行政法院七十三年度判字第一二七○號判決卻以：「土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之權利，其性質與民法第三百八十條之買回權相當，而土地法為民法之特別法，特別法無規定者，應適用民法第三百八十條買回之規定，其權利經過五年不行使而消滅；縱將此項收回權解為請求權之一種，依民法第一百廿五條規定，因十五年間不行使而消滅。」資為論據，為不利聲請人之判決，顯為憲法保障人民財產權之規定牴觸。
又土地法固為民法之特別法，但僅在第卅條及土地使用編之基地租用，耕地租用二章內，訂有若干法律條項，藉以減少普通民法執行土地政策時所生之障礙。此與票據法有科處濫發支票者以徒刑或罰金之規定相當，考其立法主旨，在於推行支票之信用與流通，不能謂其有處罰條項一、二條，遽認票據法全部為刑法之特別法是。據此，足以說明土地法本質上為行政法、為公法。至於土地徵收事件，由於公用排除私用，國家以公權力強制剝奪私有土地所有權，具有公法性質尤為顯著。從而土地法第二百十九條之「收回權」，似絕無適用民法之「買回權」各規定之可能。何況「買回權」係先有私法上之合法買賣契約，而後再有買受人與出賣人所訂之買回契約之存在，亦即為原出賣人與原承買人私權直接活動，並非合於某種法定要件，即有「買回權」之發生。而土地法之「收回權」，為需地人所以取得徵收之土地，係由國家行使徵收權，而將私有土地所有權移轉登記與彼，嗣因需地人違反法律規定，又由國家行使公權撤銷原徵收，再由國家准許原所有權人以原徵收價額收回其土地，過程至為明顯，何可比附援引。是以民法之「買回權」適用於公法之被徵收地照原價收回事件，謂土地法為民法之特別法，土地法對此未有規定，應適用民法第三百八十條「買回權」之規定，其權利經過五年不行使而消滅乙節，要非所宜。另則土地法第二百十九條規定「原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」事項，原為法律保障人民私權而設，其既未規定收回期限，自應從其規定，不得援引普通法與之抗衡。況行政機關對此，曾據建議準用民法關於買回之期限定為五年，但經斷然決定「殊不可採」有案（行政院五十六年五月二日台五十六內三二六三號令；附件八），同時行政法院在廿四年判字第十八號判例中，早已認為公用徵收之性質與買賣有別，茲該院不此之為，良非喁喁望治之民所敢想像。再民法上之「請求權」，多係附麗於債權，其本身難能獨立存在。請求權雖因罹於時效而消滅，但債權本身並不消滅。土地法第二百十九條之「收回權」，為原土地所有權人依法申請地政機關撤銷原徵收案，並照原徵收價額收回其土地，乃基於公法之行為，非債權之私經濟行為可比。至於依照公法向行政機關申請時有無時間限制，應由公法予以規定，公法如無規定，似亦不可比照「請求權」時效辦理。例如三七五減租條例第十五條之佃農優先購買權，依據最高法院六五年度台上字第二六五二號判決，認有物權之效力，係因權利人一方之意思表示而生法律上之效果，且有關公益，解釋上應認為不因時效而消滅。土地法上之「收回權」亦為有關公益者，且同為推行土地政策而制訂，似應認為不因時效而消滅；倘認本案土地因逾十五年始提出申請，謂其已罹時效而消滅，則有使人不易翕服之慨。總之，土地法第二百十九條之「收回權」，乃公法上之權利，既不同於民法之「買回權」，又有異於民法之「請求權」，是故應無消滅時效之限制。退一步言，苟認土地法對此漏未規定，然在未依法修正公布施行前，仍難否認該一條文之效力。今行政法院在依土地法行使之收回權之性質之認定尚有所爭議之處，卻遽而引用民法有關時效之規定，侵害憲法所保障之人民財產權，以判決限制人民權利之行使，該判決要難謂非違法違憲。
（三）聲請人對於上開第（２）項疑義，認為：「行政法院六十八年度判字第五二號判例前半段要旨：「土地法第二百十九條所謂徵收土地後不依核准計畫使用，係對於所徵收土地之整體不依核准計畫使用而言。‧‧‧」考其立論依據為行政院５３年６月３○日台五十三內四五三四號令（附件六）之核示。按土地法為法律，行政院所為：「是否實行所用，應以該項徵收地之整體為準」核示，為一行致命令，查諸土地法第五編第一章所列十四條各條，並無「以整體使用為準」之明文，設不及早糾正，縱容衍變下去，直接導使需地機關無視土地法第二百零八條「以其事業所必需者為限」之存在，招玫土地資源浪費，憲法保障人民財產權之國策亮起紅燈。例如台肥公司南港廠實際需地僅卅甲左右，而竟誇大擴張，請准徵購八十餘甲，結果消化不了，憑藉「以整體使用為準」為護身符，霸持龐大面積土地於荒蕪或圖利他人使用，寧非法律保護非法之明證。況乎行政院發布前項「以整體使用為準」命令之翌年，研討徵收土地不依核准計畫使用，究應全部抑部份撤銷徵收問題後，復以５４年８月５日台五十四內五五五四號令謂「徵收土地，係政府行使公權力之強制處分，具有整體性質，如其徵收行為違反法律之規定，即應構成全部撤銷徵收之要件；惟為顧及社會之公益，如其徵收之土地違反規定，而有部分土地仍有獨立使用之價值，或在事實上無法為全部之撤銷時，應斟酌情形分別就各案研議處理辦法報核。」（附件九）由此，足見其所謂「以整體使用為準」乙節，無疑須視實情論定。就本案土地言，雖已被使用百分之十四強，而其餘百分之八十五強，仍有獨立使用之價值，何嘗不可專案斟酌處理。就採用前項「以整體使用」見解，而對土地法有關公用徵收之精神具有破壞作用，並使憲法保障人民財產權之規定效果蕩然之行政法院六十八年度第五二號判例言，殊有匡正之必要。」。
（四）聲請人對於上開第（３）項疑義，認為：「大法官會議釋字第一○七號解釋，依照該解釋理由書略以：「查民法第七百六十九條、第七百七十條，僅對於占有他人未登記之不動產者，許其請求登記為所有人，而關於已登記之不動產，則無相同之規定；如其占有之不動產已為登記者，基於土地法第四十三條之絕對效力，應無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用。」惟應於此加以說明者，即此所謂「登記」，為土地法第四十八條之「總登記」，亦即「所有權第一次登記」，猶日本不動產登記法之「保存登記」，非土地法第七十二條之「權利變更登記」；易言之，凡已為總登記之不動產，不許他人因時效而取得，亦即原土地所有權之回復請求權，不因民法第一百廿五條之規定而有所影響。本案土地法在被徵收之前，登記為聲請人等所有，與民法第七百六十九條及七百七十條情形迥異，嗣台肥公司雖因徵收取得而登記為所有人，但聲請人係以已登記不動產所有人之回復請求權為對象，依土地法第二百十九條規定請求收回土地，土地法對此既無明文規定其請求收回之期限，自不發生民法第一百二十五條消滅時效問題。上開行政法院七十三年度判字第一二○七號判決謂：「司法院大法官會議釋字第一○七號解釋，係以登記不動產所有人之回復請求權為對象，本案系爭土地既經合法徵收完畢，其所有權已移轉於需地之台肥公司，非屬原告等所有，即無上開解釋之適用。」乙節，要難謂非曲解大法官會議釋字第一○七號解釋意旨，枉使聲請人喪失合法權益。
（五）台肥公司使用本案土地情形，見之於官方檔案者有二，一為經濟部復監察院函（附件二），另為原處分機關函，即為引據會勘紀錄之件（附件一）。前者為經濟部轉錄台肥公司之書面報告，後者為原處分機關依據台肥公司南港廠參與會勘人員之說明，兩者資料來源相同，而所指事物均與現場有出入，相互間且有矛盾情事（附件十）。例如：（１）沉澱池位置原在○○○-○與○○○號地鄰接處，而官方檔案扯到遠在五十到一百二十五公尺以外之○○○-○、○○、○○○筆土地之上。（２）○○○-○、○○○-○號兩筆土地原為閒置荒蕪者，而經濟部函謂供鐵路支線及排水溝使用，原處分機關謂供木板、煤屑堆積場及管線設備使用。（３）○○○、○○○-○、○○○-○號三筆土地內有提供部份面積予民營啟業公司舖設鐵路支線使用，官方檔案避不及此，而謂係供道路及煤焦堆積場使用。（４）○○○、○○○、○○○-○、○○○-○號等四筆土地原係閒置荒蕪，而經濟部函謂供道路及煤焦堆積使用，原處分機關除一如經濟部所稱者外，進而增供辦公廳、冷水塔及原煤氣工場使用，無異將位置南端（靠近縱貫公路）之辦公廳、中區之原煤氣工場及案外○○○、○○○、○○○、○○○號附近之冷水塔等構造物搬移到本案土地之內，南轅北轍，一派胡言。（５）所謂變電所為在案外徵收地一九三號附近，而原處分機關謂在○○○、○○○-○、○○○號土地之上。（６）所謂南港廠三村員工備勤宿舍，在本案土地內原無跡象可尋，而經濟部函稱曰員工眷屬宿舍，位置○○○、○○○-○、○○○號三筆土地之上，原處分機關謂在○○○號一筆土地之上，誰是誰非，無法代圓其說。台肥公司對其使用本案土地，或指鹿為馬，或誇大範圍，或無中生有，竟荷原處分機關認定「已依核准計劃實行使用」，實匪夷所思。行政法院憑此不實不備之會勘紀錄，作為不利於民之判決基礎，似難謂非違反憲法保障人民財產權。
（六）私有土地之徵收，係因公共事實之必要，不問土地所有權人之意思如何，而以公權力剝奪其權利。需地機關於取得土地之後，倘不不供目的事實之使用，或遲不使用，或僅為少部分使用後而停止使用，事實上已失其請求徵收之必要，法律為保障人民財產權，防止公權力之濫用，於徵收一年後不實行使用而准按原價額收回土地，應為事理之當然。行政法院七十三年判字第一二七○號判決未就此斟酌，致使聲請人等合法權益遭受侵害，為特就上列四項疑義，敬請賜如聲請目的辦理是禱。
右陳
司法院公鑒
中華民國七十四年七月卅日
聲請人：杜○玉
抄黃林○玉聲請書
一、主旨：
為行政法院七十二年度判字第一○三五號判決所適用之行政院五十三年六月三十日台五十三內四五三四號令有牴觸憲法第十五條規定之疑義，呈請解釋事。
二、事實經過：
聲請人所有之臺北市○○區○○段○○○、○○○-○、－○、○○○-○、－○、－○、－○、－○、－○○地號土地九筆，於六十九年一月間由臺北市政府以大度路（自中央南路至向西八四○公尺段，以下簡稱第一期）拓寬工程需用，以 69.01.04 北市地四字第五二○四五號公告徵收，惟經聲請人查對該工程之工程受益費徵收範圍圖及該工程之施工圖說，暨行政院核准第一期土地使用計畫圖內。發現聲請人所有土地並未在內（經復查行政院第二期核准土地使用計畫圖內發現聲請人第一期被徵收之土地，於此時方被使用。詳見附件五），且於該工程完工後，本案土地亦尚未實行使用，顯然違反土地法第二百零八條所定「徵收土地應以其事業所必需者為限」之規規，並違反土地法第二百十九條所定徵收私有土地後應依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後實行使用之規定，又行政院 54.08.05 臺 54 內五五五四號令第四條「‥‥‥惟查土地法第二百十九條既為保障人民私權而設，則政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時，逕予撤銷徵收發還土地‥‥‥」，前行政法院 53 判字第一五五號判例有案。因此聲請人依法提起訴願及行政訴訟請求發還土地，均遭駁回，行政法院七十二年度判字第一○三五號判決駁回原告之訴，係以行政院五十三年六月三十日臺五十三內四五三四號令謂：「惟需地機關是否已於徵收完畢一年後不實行使用之認定，應於該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之各別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據」為依據，認定「六十九年度大度路拓寬工程進行情形及徵收土地之整體而言，足認於徵收完畢一年後已著手實行使用，自無土地法第二百十九條規定之適用，而判決駁回聲請人之訴。聲請人認行政法院適用之上開法令有違憲疑義，特聲請解釋。
三、理由：
（一）大度路、百齡路、大業路口交叉口部分及朝籟橋改建工程於六十八年五月由中華民國道路協會服務部測繪，圖上有系爭土地在內，該圖亦就是臺北市政府公告 71.05.05 （71）府工一字、財二字第一九四一一號附施工範圍圖也經過新工處 70.12.24 核准施工之大度路（自大度路、大業路交會點南四○五、北二○○公尺）拓寬工程（稱第二期工程），七十年三月徵收，當期（補償費實收三六、○○○元）施工圖，系爭土地雖然六十九年二月被地政處徵收為大度路拓寬工程）中央南路至向西八四○公尺，稱第一期工程。）六十九年二月徵收，當期（補償費實收僅三、○○○元）用地。該地徵收後並未在第一期工程範圍內使用，變更為拓寬第二期工程使用，而且行政院核准第一期工程所附土地使用計畫圖並無該地在內，依土地法第二百零八條有硬性規定不使用者不得徵收，徵收後必須陳報撤銷徵收。（詳見附件五土地使用計畫圖）。系爭土地前後確實在第二期工程用地，因新工處工程設計技術上錯誤致提早於六十九年二月徵收為第一期工程使用，因徵收後才發覺該地交通流量大，不適合第一期工程使用，並有六十八年五月測繪圖即為第二期工程便用，事實明顯（詳見附件三、四），既第一期計畫工程徵收之土地應在該工程範圍內施工，為何列入第二期工程內施工，又為何六十八年五月已測繪，為何又六十八年十月報行政院核准徵收，更為何不等第二期工程所需再徵，足證明該項屬於提前徵收後改為第二期工程施用。並有中華民國道路協會服務部測繪圖及 71.05.05 臺北市政府公告可證（如附件），且相鄰土地之工程受益費，亦係以第二期工程名目課徵，有新工處開工事項通知書可證。查該地（第一期工程徵收）已變更計畫為第二期工程使用，事實與所述該工程末期施工，繼續使用有別，且第一期工程尚未完工繼續工為繼續使用，而第一期工程於六十九年五月二十日開工至七十一年一月十日前已完工是事實，第二期工程施工於七十一年五月十五日開工，工程現在進行中，怎能稱繼續使用，實為變更使用。
（二）第一期工程徵收當期補償費實收每坪僅三、○○○元，而第二期工程徵收當期補償費實收每坪為三六、○○○元，其間相差數倍，影響被徵收者之權益甚大，且第一、二期工程施工期間相差一年，既分期施工，則自應配合施工進度分期徵收需用土地，既不能將原預計於第二期施工之地區提前於第一期工程中徵收，亦不能將第一期徵收而未施工之地區，視為既已著手使用而於第二期工程中繼續施工，本案系爭土地既事實上於第二期工程中才開始施工使用，自應有土地法第二百十九條之適用，退萬步言，至少亦需依第二期工程徵收當期補償費補償被徵收人，方稱公平。
（三）依行政院臺五十三內四五三四號令，則需地機關可不按工程進度一次徵收完畢，而排除土地法第二百十九條之適用，蓋有無「實行使用」之認定，既以「整體」為準，則縱於徵收後數年仍有未使用之部分，惟以「整體」言之，只要徵收中之部分土地已著手使用，該未使用之部分，仍視為既以使用，似此，就需地機關言，著實經濟方便，而就被徵收土地之老百姓言，則權益之損害至鉅。該令釋解侵人害民財產權至鉅。
四、聲請解釋憲法之目的：
據上論結，行政院台五十三內四五三四號令有牴觸憲法第十五條保障人民財產權之規定，應屬無效。而行政法院適用該無效之法令駁回聲請人之訴，應認有法定再審理由。
謹呈
司法院公鑒
聲請人：黃林○玉
中華民國七十七年五月十三日