抄世0貨櫃儲運股份有限公司代表人董0祺聲請書
受 文 者:司 法 院
聲 請 人:世0貨櫃儲運股份有限公司
法定代理人:董0祺
代 理 人:理律法律事務所
陳長文律師
李念祖律師
李家慶律師
聲請事項:為聲請人受行政法院八十年度判字第九四二號確定判決,其適用違憲法規之結果,違反憲法第十九條、第二十二條、第二十三條及第一百七十二條規定,侵害聲請人受憲法保障之依法納稅權義及其他權利,茲依司法院大法官會議法第四條第一項第二款規定聲請
大院大法官會議解釋海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定及財政部基隆關稅局(原財政部基隆關)依上開規定命聲請人繳納失竊貨物進口稅捐及停止受理聲請人公司申報貨櫃及貨物進儲業務三天之行政處分牴觸憲法。
說 明:
一、聲請釋憲之理由及所引用之憲法條文
緣行政法院八十年度判字第九四二號確定判決(附件一),認海關管理貨櫃辦法,雖係財政部所發布之行政命令,惟該辦法係財政主管機關事務,本於職權所發布,且與憲法或法律並無牴觸,依中央法規標準法第七條規定,要難指為無效。故財政部基隆關稅局依該辦法第二十六條規定對聲請人所為責令繳納進口稅捐及停止一定期間內受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務,尚難認與中央法規標準法第五條第二款規定有所牴觸。故而維持財政部基隆關稅局命聲請人繳納失竊貨物進口稅捐及停止受理聲請人公司申報貨櫃及貨物進儲業務三天之處分在案。
按人民有依法律納稅之義務,為憲法第十九條所明定,大法官會議解釋更明白宣示此條乃在揭示「租稅法律主義」之原則(參釋字一九八、二一七號解釋理由書),亦即所謂依法律納稅,係指人民納稅之義務應由法律明文規定,且「納稅及免稅之範圍,均應依法律之明文」(釋字第二一○號解釋理由書)。財政部基隆關稅局依其自行頒布之行政命令責令聲請人繳納進口稅捐,並無任何法律明文依據,實有背於憲法第十九條之租稅法律主義。另進儲貨櫃及貨物為貨櫃集散站業者承攬航運公司貨櫃進出口驗關放行之必要程序,故財政部基隆關稅局因貨櫃失竊而處罰聲請人,停止受理聲請人申報貨櫃及貨物進儲之業務,即形同勒令聲請人停業。按憲法第十五條規定人民之財產權應予保障,另憲法第二十二條並規定,凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障,憲法第二十三條復規定人民之自由權利,除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。足見聲請人之財產權、工作權及營業權均應受憲法之保障,前揭海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定侵害聲請人受憲法保障之財產權、工作權及營業權權利,聲請人別無法律上救濟途徑,故依法聲請大院大法官會議解釋前揭海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定與憲法租稅法律主義及保障人民財產權、工作權及營業權利之規定牴觸。
二、疑義之性質與經過及聲請人之立場與見解:
緣案外人丙0企業有限公司前委由 President Truman 輪V-011 航次, 於七十八年五月八日自美國載運進口冷氣機貨物乙批,並分別裝載於 APLU 453544、461218、450084三只貨櫃,該三只貨櫃並於七十八年五月十一日進儲聲請人之貨櫃集散站,由憶欣報關有限公司於七十八年六月十日向財政部基隆關稅局報運進口,經財政部基隆關稅局派員查驗時,發現該批貨物業已失竊,財政部基隆關稅局遂以系爭三只貨櫃於進儲聲請人之貨櫃集散站後被私運出站,認已違反海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定,乃於七十八年十二月二十三日以(78)基普出字第九一一九號函(附件二)處分停止受理聲請人申報貨櫃及貨物之進儲業務三天並命聲請人繳納失竊貨物進口稅捐新臺幣參佰柒拾伍萬伍仟壹佰捌拾捌元。聲請人不服該處分,依法提起訴願,經財政部以七十九年七月十八日臺財訴第七九一○九一五四三號決定書駁回聲請人之訴願(案號:第七九○一八二號)(附件三)。聲請人不服,乃向行政院提起再訴願,惟亦遭行政院於八十年三月十二日以發文臺八十訴字第八八二一號決定書駁回再訴願(附件四)。聲請人於八十年三月十四日收受該行政院再訴願決定書,認原行政處分、訴願決定及再決願決定於認事用法,均顯有違誤,乃於法定期間,依法提起行政訴訟。惟行政法院於八十年度判字第九四二號判決仍認海關管理貨櫃辦法係財政部主管海關事務,本於職權所發布之行政命令,與憲法或中央法規標準法並無牴觸,而駁回聲請人之訴確定在案。
司法院大法官會議法第四條規定人民聲請解釋憲法,以主張確定判決所適用之法令有牴觸憲法之疑義者為要件,本案中,財政部、行政院及行政法院咸以財政部基隆關稅局依前揭海關管理貨櫃辦法第二十六條命聲請人繳納失竊貨物進口稅捐及停止受理聲請人申報貨櫃及貨物進儲業務三天之處分,係依據法令之行為,從而駁回聲請人之訴願、再訴願及行政訴訟。聲請人爰依司法院大法官會議法第四條第一項第二款之規定,聲請大院大法官會議解釋海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定,牴觸憲法之相關規定。
(一)海關管理貨櫃辦法第二十六條科貨櫃集散站業者就失竊貨物繳納進口稅捐之義務,違反憲法第十九條之租稅法律主義。
憲法第十九條明定:「人民有依法律納稅之義務」,本條經大法官會議釋字第二一七號予以解釋,認係指人民應依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅之義務。故科予人民納稅義務者,必須係法律,而不包括行政機關發布之行政命令(參閱附件五:葛克昌先生發表於臺大法學論叢之文章「人民有依法律納稅之義務」),依憲法第一百七十二條規定,命令與憲法或法律牴觸者無效。至所謂命令,依中央法規標準法第三條之規定,係指各機關發布之命令,而命令之名稱依其性質可分別稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。是海關管理貨櫃辦法,僅屬機關自行發布之命令無疑。按行政機關縱得本於中央法規標準法第七條之規定,依其法定職權訂定命令,惟仍應受中央法規標準法第六條之限制,即應以法律規定之事項,不得以命令定之,而有關人民納稅之事項,依據憲法第十九條之規定及大法官會議釋字第二一七號解釋,應由法律定之,自不得以命令訂定。有關進口稅捐之繳納,關稅法既已有明文,今該辦法第二十六條竟另加諸貨櫃集散站業者繳納進口稅捐之義務,顯然牴觸憲法第十九條之租稅法律主義,依憲法第一百七十二條規定,該條文因與憲法法律牴觸而無效。
又 大院釋字第二一九號解釋雖以海關管理貨櫃辦法第十六條係依關稅法第三十條盛裝貨物用之容器進口後在限期內復運出口者免徵關稅,及同法第四條貨物之持有人為納稅義務人之意旨而訂定為由,而認該條規定與憲法第十九條租稅法律主義無牴觸。惟查關稅法第四條雖明定關稅納稅義務人為收貨人、提貨單或貨物持有人,然關稅法施行細則第三條則規定貨物持有人係指持有應稅未稅貨物之人,如關稅法第三十一條所稱之貨物持有人或受讓人等。而關稅法第三十一條係以「原進口時之納稅義務人」或「現貨物持有人」為關稅納稅義務人。本案系爭貨櫃既已失竊,則聲請人自該貨櫃失竊之時起,當無任何統領之權,又,持有者,係指他人之物依一定原因歸於自己實力支配者而言,依前揭關稅法之解釋,聲請人既非原進口時之納稅義務人,亦非貨物之現時持有人,財政部以僅具行政命令之海關管理貨櫃辦法,任意科人民繳納關稅之義務已屬不妥,若再恣意擴張解釋關稅法第四條之納稅義務人之範圍,於憲法保障之租稅法律主義原則,更有違誤。況本件實亦與釋字第二一九號解釋所述情況有異,故本件自不受該號解釋之拘束。且若嚴格依該號解釋,該號解釋實亦已認定該案中係以外國運送人在臺之代理人為持有人,而非貨櫃集散站。而本件系爭貨櫃貨物自國外經運送人運送來臺,其所可能掌握之納稅義務人,若依該號解釋之規定,則國內收貨人、運送人乃至運送人代理人皆有可能被解釋為貨物之持有人,其之不當,至為明顯。
(二)海關管理貨櫃辦法第二十六條以停止受理申報業務處罰貨櫃集散站業者,違反憲法第二十三條之法律保留原則。
人民之財產權、工作營業權亦係憲法所保障之權利。是故海關若欲以形同停止營業處分之停止受理申報業務為處罰貨櫃集散站業者之手段,自應依照憲法第十九條及第二十三條及中央法規標準法第五條及第六條之規定,依立法程序予以立法,不得擅以行政命令定之,戕害人民在憲法上所應受保障之權益。按貨櫃集散站之業務係與航運公司簽約,承攬其進出口貨櫃在集散站之各項服務業務,而航運公司各航線船期皆經事先排定,並刊登於報章雜誌船期版,而出口商依貿易合約內之交貨期限選擇船期以託運出口貨物均具有時效性,是海關若一旦停止受理聲人申報貨櫃及貨物進儲業務,無異命聲請人停止營業,除剝奪聲請人之財產、營業、工作權外,影響所及,將導致出口貨物無法進站報關出口,而進口貨物於船舶靠岸後亦無法進站報關提貨,受其波及者,尚有船公司將因而增加鉅額港埠費用,遲誤船期,嚴重影響其商譽;貨主則亦將因此遲延交貨,信譽掃地。故海關依海關管理貨櫃辦法第二十六條對聲請人所為處分,影響甚鉅。再按各行政機關依其法定職權,固非不得訂定行政規章,惟關於人民之權利義務事項,則應依法律定之,不得由各機關擅以行政規章行之,此觀中央法規標準法第五條第二款及第六條、第七條規定之意旨,甚為明白。又參諸行政法院六十九年度判字第一九六號判決及七十二年度判字第七十二號判決,亦均明揭行政機關對於人民違反行政上作為或不作為義務,予以罰鍰或勒令停業之處分,因係涉及人民之權利義務,而應有法律上之依據,否則,即難謂為適法,再者,行政法院五十四年判字第一六二號判例(參附件六),認臺灣省電影戲劇事業管理規則第十一條及第十三條勒令停業之規定,須另有法律規定以為依據,具見本件有關停止受理申報貨櫃及貨物進儲業務,應屬關於人民權利義務之事項,非依法律,實不得為之。財政部基隆關稅局執僅具行政命令性質之海關管理貨櫃辦法第二十六條規定,處聲請人停業之處分,非惟違憲,違法,且已嚴重損害原告於憲法下所保障之權益。
依憲法第二十三條之規定,人民之自由權利為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序或增進公共利益之必要,固非不得加以限制,然仍必須以法律限制之。本件財政部以停止受理貨櫃集散站申報業務為處罰貨櫃集散站貨物失竊之手段,是否合於憲法第二十三條之比例原則,已有疑問,縱認海關以停止受理聲請人申報之業務為處罰聲請人之手段係符合憲法第二十三條所規定之必要限制,惟依憲法第二十三條之規定,此限制亦應以法律訂定,方符合法律保留原則。查海關管理貨櫃辦法,純係財政部基於管理貨櫃集散站之便利而自行訂定之行政命令,財政部本於職權固非不得發布命令,以為海關管理貨櫃集散站之依據,然必該行政命令不牴觸憲法或法律,始得為之。今海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定,以一紙行政命令即科處貨櫃集散站形同停止營業之處分,並波及貨主及船公司之權益,顯然違反憲法第二十三條及中央法規標準法第五條、第六條等規定,依憲法第一百七十二條,應屬無效。
三、有關機關處理本案之主要文件:
(一)行政法院八十年判字第九四二號判決。
(二)財政部基隆關七十八年十二月二十三日(78)基普出字第九一一九號函。
(三)財政部七十九年七月十八日臺財訴第七九一○九一五四二號決定書。
(四)行政院八十年三月十二日八十訴字第八八二一號決定書。
四、聲請解釋憲法之目的:
按人民依法律之規定納稅係憲法上所保障之權利及義務,人民之財產權、營業工作權亦係憲法所保障之權利。是故海關若欲對貨櫃集散站業者科處繳納失竊貨物進口稅捐之義務或若欲以形同停止營業處分之停止受理申報業務為處罰貨櫃集散站業者之手段,自應依照憲法第十九條及第二十三條及中央法規標準法第五條及第六條之規定,依立法程序予以立法,而不得擅以行政命令定之,戕害人民在憲法上所應受保障之權益。本案中,財政部棄憲法第十九條及第二十三條及中央法規標準法第五條及第六條明文而不顧,反以該法第七條為藉口,託詞海關管理貨櫃辦法為該部依職權發布,並不違反中央法規標準法第五條及第六條之規定,實屬曲解法條,擅自擴張行政機關之權限,而視憲法租稅法律主義及法律保留原則若無睹,已嚴重侵及聲請人於憲法下受保障之依法納稅義務及營業工作權利,依憲法第一百七十二條,海關管理貨櫃辦法第二十六條因與憲法及法律牴觸而應屬無效。又因聲請人之行政訴訟已遭駁回,財政部基隆關稅局已定期停止受理聲請人公司申報貨櫃及貨物進儲業務,懇請大院大法官會議儘速審查本案,並立即作成具體解釋,俾免聲請人遭受難以回復之損害。
此 致
司 法 院
附件一:行政法院八十年判字第九四二號確定判決
附件二:七十八年十二月二十三日以(78)基普出字第九一一九號函
附件三:財政部以七十九年十月十八日臺財訴第七九一○九一五四三號決定書
附件四:行政院於八十年三月十二日以發文臺八十訴字第八八二一號決定書
附件五:葛克昌著「人民有依法律納稅之義務」節錄
附件六:行政法院五十四年判字第一六二號判例、另附委任狀乙份
聲 請 人:世0貨櫃儲運股份有限公司
法定代理人:董0祺
代 理 人:理律法律事務所
陳長文律師
李念祖律師
李家慶律師
附件 一:行政法院判決 八十年度判字第九四二號
原 告 世0貨櫃儲運股份有限公司
代 表 人 董 0 祺
訴訟代理人 陳長文 律師
李家慶 律師
被告機關 財政部基隆關稅局
右原告因違反海關管理貨櫃辦法事件,不服行政院中華民國八十年三月十二日臺八十訴字第八八二一號再訴願決定,提起行政訴訟,本院判決如左:
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣丙0企業有限公司委由美國總統輪船股份有限公司之President Truman輪 V-011 航次,自美國載運冷氣機一批,分別裝載於櫃號 APLU453544、 461218 及 450084 三只貨櫃,於七十八年五月八日進口存放原告之貨櫃集散站,嗣由億0報關有限公司於七十八年六月十日向被告機關報運進口,經被告機關派員查驗時,發現該批貨物業被竊運出站,及於七十八年十二月二十三日以(78)基普出字第九一一九號函原告略以其對存站貨物未善盡保管責任, 致發生存站貨物失竊,核已違反海關管理貨櫃辦法第二十六條規定,除應負責繳納失竊貨物之進口稅捐新臺幣(下同)三、七五五、一八八元外,並自七十九年二月一日起,停止受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務三天,原告不服,提起訴願、再訴願,均遭決定駁回,乃提起行政訴訟,茲摘敘兩造訴辯意旨如次:
原告起訴意旨略謂:查依海關管理貨櫃辦法第二十六條規定,貨櫃集散站對存站貨物負保管責任,如發現有冒領、頂替、變更標記、號碼、包裝或偽造證件矇混提運出站,或其他非人力所不能抗拒之原因,致貨物短少時,除應由貨櫃集散站負責繳納進口稅捐及依海關緝私條例或其他有關法令規定處理外,並得於一定期間停止受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務。而進儲貨櫃及貨物,係屬貨櫃集散業者承攬航運公司貨櫃進出口驗關放行之必要程序,而該等進儲業務,亦實為貨櫃集散場之大部分業務,因之,該辦法所稱停止受理申報貨櫃及貨物進儲業務,事實上幾形同貨櫃集散場之全部停業,影響人民權益至鉅。又貨櫃集散站之業務,係與航運公司簽約,承攬其進出口貨櫃在集散站之各項服務業務,而航運公司各航線船期皆經事先排定,並刊登於報章雜誌船期版,而出口商依貿易合約內之交貨期限擇船期,以託運出口貨,均具有時效性,是海關若一旦停止受理申報貨櫃及貨物進儲業務,則出口貨物將無法進站報關出口,而進口貨物於船舶靠岸後,亦無法進站報關提貨,受其波及者,尚有船公司將因而增加鉅額港埠費用,遲誤船期,嚴重影響其商譽;貨主則亦將因此遲延交貨,信譽掃地。故該處分負面之影響,既深且遠。另其責令原告繳納進口稅捐等規定,自係有關人民權利義務之事項,依中央法規標準法第五條規定,均應以法律定之,然被告機關僅依財政部以行政命令頒行之該海關管理貨櫃辦法第二十六條之規定辦理,顯有違憲法第一百七十二條及中央法規標準法第五條、第十六條等規定。又本件貨櫃之遺失,雖係因原告公司之員工擅自私運出站,惟原告公司對存站貨物,實已盡保管之責任。且原告已採取所有一切防護之措施,而私運之事,仍不免發生,是本件貨物之短少,實係原告公司無法預防且不可歸責於原告公司之原因所致。縱海關欲籍該辦法之嚴罰,以懲戒私梟,惟原告於本事件中,實亦為被害人,且對於竊嫌之行為,根本無從防範,則海關僅為加強緝私,即就他人竊盜行為之結果,懲罰無辜之原告,實非合理,亦有違法,應請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告機關答辯意旨略謂:查本件原告對於丙0企業有限公司委由億0報關有限公司報運進口該批冷氣機一批,進儲原告貨櫃集散站被竊之事實,乃所承認,依海關管理貨櫃辦法第二十六條規定,原告對之應負保管責任,被告機關依查得該批冷氣機之價格,核算進口稅捐,責令原告負責繳納,並停止受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務三天,應無不當。該管理貨櫃辦法係財政部本於職權所發布,與憲法及法津,並無牴觸。該批貨物,在原告保管中,因管理不善被竊,原告已立有保結,被告機關依法處理,委無不合。其訴非有理由,請予駁回等語。
理 由
按貨櫃集散站對存站貨物負保管責任,如發現有冒領、頂替,變更標記、號碼、包裝或偽造證件矇混提運出站,或其他非人力所不能抗拒之原因,致貨物短少時,除應由貨櫃集散站負責繳納進口稅捐及依海關緝私條例或其他有關法令規定處理外,並得於一定期間停止受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務,其為重大過失或勾串參與走私者,並得撤銷海關所發之集散站登記證,為海關管理貨櫃辦法第二十六條所明文。卷查本件因丙0企業有限公司委由美國總統輪船股份有限公司之 PresidentTrunman 輪 V-011航次,自美國載運冷氣機一批,分別裝載於櫃號 APLU453544、461218 及450084 三只貨櫃,於七十八年五月八日進口存放原告之貨櫃集散站,由億0報關有限公司於七十八年六月十日報運進口。嗣經被告機關派員查驗時,發現該批貨物,已被竊運出站。而原告經營該貨櫃集散站,於民國六十年間,即向被告機關簽具海關貨櫃集散站之「保結」,保證完全遵守海關管理貨櫃辦法之規定及關章辦理,如有違反,任憑被告機關處罰。其後每年登記證為換證申請時,亦為相同之承諾。凡此情形,均有該進口貨櫃運送單,貨櫃設備交換收據及安全性檢查報告表,進口報單,海關貨櫃集散站保結及原告出具之失竊報告書等件,附原處分卷內可證,亦為兩造所不爭。是在原告貨櫃集散站保管之貨物,已經失竊(或被私自運出)而不在原處,事甚明顯。被告機關因而責令原告繳納該批貨物之進口稅捐,並停止受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務三天,揆諸前開說明,難謂其有所不合。而海關管理貨櫃辦法,雖係財政部所發布之行政命令,惟該辦法既係財政部主管海關事務,本於職權所發布,又與憲法或法律並無牴觸,依中央法規標準法第七條規定,要難指為無效。關稅機關依該辦法第二十六條規定對貨櫃集散站所為責令繳納稅捐及停止一定期間之受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務,係其基於職權所為之管理處分,尚難認與中央法規標準法第五條第二款規定,有所牴觸。原告指其有違憲法第一百七十二條之規定,亦有誤會。另原告於七十八年六月十日以書面向被告機關申報該批貨物失竊情形時略謂:「……經本公司(按即原告)現場管制人員及各級人員,到現場清查結果,發現該三只貨櫃,業已不在場內,且在完全設有動態記錄之下,在場內失蹤,謹此申報……」云云(見原處分卷附該報告書事由欄)。由此足見該批貨物之失竊,係由於原告管理不善之所致,顯非由於人力所不能抗拒之原因,原告指其對失竊,無從防範,不應無辜受罰云云,委不足採。是被告機關所為原處分,並無違誤,一再訴願決定,遞予維持,亦無不合。原告起訴意旨,不能謂有理由,應予駁回。
據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第二十六條後段,判決如主文。
中 華 民 國 八 十 年 六 月 十 三 日
(本聲請書其餘附件略)