憲法法庭

協同意見書　　　　　　　　　　 城大法官仲模

　　本案係賴清德等八十五位立法委員依據司法院大法官審理案件法（以下簡稱審理案件法）第五條第一項第三款，聲請本院解釋。聲請人主張略為：（一）本件聲請符合聲請要件應予受理。（二）戶籍法第八條第二項違反法律保留、法律明確性原則及比例原則而違憲。（三）戶籍法第八條第三項，因違反不當連結禁止原則、比例原則與平等保護原則而違憲。關係機關行政院則主張：（一）立法院並未因行使職權適用戶籍法，不符聲請要件。（二）戶籍法第八條第二項與法律保留、法律明確性原則及比例原則無違。（三）戶籍法第八條第三項並未違反不當連結禁止原則與比例原則。

本席認為，司法院大法官職司憲法明文直接賦予之解釋憲法的任務，以維護人民基本權利及客觀合憲的法秩序。憲法解釋不但須根據憲法及相關法律、學理作出高瞻遠矚、論理性之闡微，亦須兼顧時代趨勢、國際動向、社會整體文化，尤其是民主、自由、法治化程度，及人民可接受性等因素，而作符合當代國民生活需求的解釋。關於聲請人所指出，戶籍法第八條第二項及第三項，對於人性尊嚴、人格發展自由及隱私權可能之侵害，亦即關於推崇人權之普世價值、護衛民主自由之憲政秩序，向為本席之宿願；然誠如美國法政諺語所言：「聯邦最高法院首席法官不能不洞悉全國人民之法感情，及首府華盛頓D.C.之政治動向」，是以人權保障與國家安全之兼籌並顧、法學理論與現實環境之平衡、國家安全與社會安寧秩序之循序發展，更為本席一向所堅持。環顧當下，在美國遭受九一一恐怖攻擊及英國倫敦地鐵爆炸案發生後，世界性的恐怖主義與反恐戰爭已然開始，整個地球村刻正處於隨時遭受不可確知危險的時期，因此預防性的工作相較於過去，必須有所提昇。準此，大法官於解釋憲法之際，如何調和人權保障與國家安全，是其當前必須面對的重要課題。本席對於本案解釋文及解釋理由書之論述鋪陳，大體而言尚稱贊同，惟對相關爭點所持之觀察角度與論說申述之理由等，猶有必須補充及澄清之處，爰記之如下：

　　關於本案，內政部曾於民國（下同）九十四年四月向立法院提出戶籍法第八條之修正草案，然於內政部預定換發國民身分證之日前（九十四年七月一日），立法院已確定無法通過修正案。賴清德等八十五位立委遂依據審理案件法第五條第一項第三款，聲請宣告戶籍法第八條第二項及第三項為違憲，多數意見則認為本案符合該條聲請要件，應予受理。按審理案件法該條規定，現有立法委員總額三分之一以上聲請解釋，須符合「行使職權、適用法律」的要件，惟本案雖發生於立法委員行使其「修法」權限時，但其是否因此「適用」戶籍法似不無疑義。多數意見或係參考德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項之規定，而對本條作較為寬鬆的解釋，蓋根據該規定，只要聯邦眾議院三分之一以上議員，認為聯邦法律因形式或實質上未符合基本法之規定而應無效時，即得聲請聯邦憲法法院從事抽象法規違憲審查，並無其他條件之限制。惟考量到：（一）德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項關於少數國會議員聲請聯邦憲法法院裁判時，並未附加「行使職權、適用法律」的要件，而與我國審理案件法第五條第一項第三款之規定並不相同，是否得作援引並予相同解釋，非無疑義；（二）鑑於以往立法委員輒以聲請憲法解釋作為解決國會議事紛爭之方法，為避免法規違憲審查制度淪為政黨政策抗衡的蹊徑，對於「行使職權、適用法律」的要件，理宜作較為嚴謹的司法立場。準此，本案是否符合審理案件法第五條第一項第三款之要件，即非無斟酌之空間。

就本院大法官對於「行使職權、適用法律」（審理案件法第五條第一項第一款及第三款皆有此要件之規定）此程序要件向來之解釋立場而言，例如：監察院為該院政務人員退職案件，引用九十三年一月七日公布施行之政務人員退職撫卹條例第十條之規定，發生有牴觸憲法之疑義，而聲請解釋一案，本院大法官於釋字第五八九號解釋中表示，該案符合審理案件法第五條第一項第一款之要件而予以受理，然並未具體說明聲請案件與聲請人行使職權間有如何之關聯性，而似與本案採取相同的審理態度。然基於本席一貫之立場，認為該案聲請人並未有行使其法定職權，適用政務人員退職撫卹條例之情形，而應為不受理之決定，方為正辦。尤有甚者，若如此寬鬆地審查該條之要件，亦與本院前此所表示之立場不同，例如：趙永清等八十九位立法委員認為，立法院於九十四年五月二十日三讀通過之國民大會職權行使法第八條及第十條第一項規定，有牴觸憲法之疑義而聲請解釋，本院亦於同年六月十七日作成大法官第一二六七次會議不受理決議，認為：「聲請人並未敘明立法委員係行使何種職權適用上開法律發生牴觸憲法之疑義……核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不合，依同條第三項規定，應不受理」，於上開案例中，本院對於「行使職權、適用法律」卻採取嚴格把關之要求，而與本案之立場迥殊。

依戶籍法第八條第二項之規定，國民請領身分證時須按捺指紋，此一規定固與人民在憲法上所享有人性尊嚴、人格發展自由及隱私權等基本權有本質上重大關聯性，因此須有法律上之依據，始得限制人民之權利，以符合法律保留原則。多數意見認為指紋屬於敏感性之個人資訊，因此，對於戶籍法第八條第二項是否符合法律明確性之要求，作較為嚴格的審查。惟查對於法規範是否符合法律明確性要求的審理，司法院大法官向以「自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷」之標準而為審查（本院釋字第四三二號、第五二一號解釋參照）。關於上開標準於本案中如何具體化，應就相關措施影響基本權的程度加以決定，亦即被審查之法規範愈有嚴重侵害基本權之虞，其明確性的要求就愈高。就本案而言，指紋本為中性之資料，單純知悉個人之指紋並無法透露任何訊息，蒐集指紋對於隱私權的影響如何，端視指紋在個案中的用途而定。戶籍法第四條第一項第一款規定，戶籍登記包含身分登記（出生、死亡、結婚、離婚等登記），同法第七條第一項則規定已辦理戶籍登記者，應發給國民身分證，由此可知，製發國民身分證之政策目的在於證明個人的身分。另從戶籍法第八條之立法理由觀之，按捺指紋係以「確認當事人身分，保障當事人權利，如迷失民眾或無名屍體之身分確認等。而身分證錄存本人指紋可隨時確認本人身分，並防止冒用」（註一）為主要考量，指紋資料之用途既僅用於確認個人身分，並防止他人冒領、冒用身分證，以及辨識迷途失智者、路倒病人、及無名屍體之事項，此種利用指紋資料以為科學辨認身分之方式，與個人隱私權之保障尚難謂為必將發生如何之負面影響。基於上述理由，本席認為關於戶籍法第八條第二項是否違反法律明確性原則應採取較為寬鬆之審查標準，既從該法第四條第一項第一款及第七條第一項之立法意旨，以及第八條之立法理由可以得知，按捺指紋之立法目的可以推勘為在於精準確定國民身分。多數意見嚴格認定：該法並未明文規定按捺與錄存指紋資料之目的，因而違反法律明確性原則之判斷，似非無商榷之餘地。

關於戶籍法第八條第二項是否因違反比例原則，而違憲侵害人民基本權利之問題，多數意見認為：蒐集指紋並非防止冒領國民身分證之必要手段，並因主管機關未提出冒領身分證之確切統計數據，而認無從評估因該措施所能達成的實際效果。就此首先應指出的是，因指紋具有「人各有別、終生不變」的特性，其於首次蒐錄指紋時，雖無法實現防止冒領之目的，但就將來換發、補發身分證時，仍有助於達成防止冒領之效果（註二），故仍符合適當性之要求。其次，必要性原則係要求公部門所採取達成目的之手段，必須為影響人民基本權利最小之方法，然在比較立法者所採取之手段與其他替代手段時，即使其他替代手段對於基本權的影響較為輕微，只要其並非確然無疑地能達成同樣的效果，仍應容許立法者將其予以排除。相較於「指紋以外之資料」（註三），藉由蒐錄指紋以確認個人身分，雖然未必係影響人民隱私權之最小侵害手段，惟因指紋具有上開特質，且偽造較為不易，用以確認個人身分，仍具有較為優異的效果，因此，尚難指摘其為有違必要性之原則。此外，立法者在作一般、抽象法規範的制定工作時，其必須調查、確定待規整之事實，並對欲規範的事實做出預測性的評估。釋憲機關於從事違憲審查之際，就立法機關對於「事實的確定」與「事實的預測」應作如何程度的審查，必須根據立法計畫、立法政策與立法定制後影響基本權的深度與廣度、預測事物的內涵，及立法規整所欲追求的整體目標等因素加以判斷。關於本案，如前文所述，本席認為單憑戶籍法第八條第二項應捺指紋並錄存之規定，委實尚難斷言必將對個人隱私權發生如何之負面影響；再者，考量到為預防因他人使用冒領之身分證而對金融秩序產生嚴重影響之重大公共利益，在本件聲請案中，就立法者對於事實之確定與預測，從合理性及合目的性之角度以觀，固宜採取較為寬鬆的審查標準。本案審理過程，關係機關有於言詞辯論程序時，協助本院調查證據，並提供相關證據資料之義務。根據行政院所提供之資料，主管機關每年發放國民身分證之數量達一百多萬件（註四）；其雖未提出冒領身分證案例之實際統計數據，亦僅為該院未盡協力調查證據責任之問題；本院大法官於審理案件時，基於憲法所賦予之違憲審查的職責，亦須依職權判斷立法者所根據之事實的真偽。本案立法者對於其所欲規範事實之調查推估，基於上開理由，除經專業人士科學研究鑑定後發現有明顯、重大不符事實之情況外，應為較低密度的審查，而以其所認之事實為正確，如此，方為現代公務機關效能管理上必然的歸趨。準此，若承認國家確有防止冒領國民身分證之必要需求，則其與蒐錄指紋行為之手段間，即無顯然不符比例原則可言。多數意見依前開彼等之觀點，認為系爭法律違反比例原則之指摘，似可再加斟酌。

此外，就戶籍法第八條第二項及第三項所欲達成的「辨識迷途失智者、路倒病人、及無名屍體」之目的而言，多數意見並未指責其違反適當性、必要性之要求，而是以目前收容在社福機構之失智民眾與待確認身分之無名屍體總數過少為理由，認為該條所欲達成之目的與所使用之手段間顯不相當，而未符合狹義比例原則之要求。謹按，狹義比例原則係指要求國家對人民所採取的干預措施，與其擬追求之公共目的兩者間，不得顯然輕重失衡而言。本席固然同意：採捺指紋之措施將對人民之隱私權造成一定程度之影響，惟若擺脫眼光不受侷限於當下，而考量到國家未來可能的處境，亦即國家為預防突發性之天然災害及隨時來襲之恐怖攻擊，因此所發生確認大量傷亡人員之需求此種重大公共目的而未雨綢繆，是否僅因目前待確認身分之人尚屬少數，而即武斷聲稱採捺指紋之手段與辨識身分之目的間顯然不符比例云云，似亦非無斟酌之空間。

至於戶籍法第八條第二項及第三項，是否違反不當連結禁止原則之問題。查所謂不當連結禁止原則係指國家採取的措施與其所欲達成之目的間，應有正當合理的關聯。主管機關製發身分證之目的既在於使領有身分證之人得證明其身分，主管機關於發放時即須確保其所發證件之正確性。同前文所述，按捺指紋既係防止他人冒領身分證之有效手段，以其作為發放身分證之要件，與身分證所欲達成精確辨識個人身分的目的間，邏輯推理上即應認為有其正當、合理之關聯。
　
　　就比較法制的觀點而言，承認政府得基於特定公共目的，由國會具體明確、審慎立法，以形成蒐錄國民指紋之制度，並非我國所獨有：例如法國、德國、英國、美國、西班牙、新加坡、日本及韓國等國家，皆承認為確認個人的身分得採集國民的指紋，或採取強制要求得為中性明晰辨認的方式，並將其錄存於辨識證件或以其他方式儲存。因此，若肯認按捺指紋之措施有其正當、必要與合憲之依據，亦未與世界各重要國家的立法例背道而馳。

惟須附帶說明者，戶籍法第八條第二項及第三項之立法目的僅在於藉由蒐錄指紋以確認個人之身分，因此指紋資料應禁止用於法定目的以外之用途，立法者衡酌客觀情事，若認為實現其他重大公共利益須利用指紋資料者，其自須另以法律明定其利用目的，而其蒐集與重大公共利益之達成，自須具有密切之必要性與關聯性，並設計保障人民權利之組織或程序上必要的防護與補救措施，自不待言。本號解釋對於立法者如何形塑相關法規範之法律專業上論述，對於日後立法者形成其立法政策及具體化其立法技術，或將構成一定的參考作用。惟立法院為當代民意之總樞紐，其具有最直接、最新近之民意基礎，關於如何制定符合憲法價值之法規範，其享有具體化的優先特權；基於權力分立原則，司法院大法官於作成有關立法重要內涵之論說時，應予最大程度的尊重與自我節制，始與憲法保障立法權之意旨無違。

近代法學研究的領域裡，凡片面反覆在探討權利觀念時，無人不知那亦必同時在討論其反面意義的義務意識，權利與義務是一體成形的制度核心主軸，任何一邊的偏廢，除非有特殊案例說明上之必要，均將構成誤解、恣意、不公正、膚淺之解讀。本解釋案全文之演繹與開展，傾向對於人民基本權利方面的深度論析，而未特別對於政府與國民在公義務上法定任務與應盡責任詳密著墨。這是明眼人一望即知未能超脫所信法律學理與時代急遽變遷的失衡態度。



註一：請參閱戶籍法第八條之修正理由，及立法院就該條修正案在審查會中主管機關內政部長之發言：立法院公報，第八十五卷第六十五期，第350、374頁。
註二：依關係機關行政院之說明，冒領之案件通常都在補領或換領身分證時發生。請參閱行政院之言詞辯論要旨補充狀，頁2。
註三：依行政院之說明，其主要用以證明身分之資料為戶口名簿。請參閱行政院之言詞辯論要旨補充狀，頁2。
註四：以九十三年為例，全國領發（包含初領、補領及換領）國民身分證之總數即有一七五二四一六件。請參見行政院之言詞辯論要旨補充狀，頁59。

釋字第六０三號解釋協同意見書
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 大法官　廖義男
依司法院大法官審理 案件法第五條第一項第三款之規定，立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。少數大法官認為本案不符合前開條款之要件，主張不應受理，本席則支持多數大法官之見解，認為本案符合該條款之要件，應予受理，爰提協同意見書如下。
一、本條款之解釋應注意其立法源起及理論基礎
（一）立法經過及理由
本條款係民國八十二年二月三日修正原「司法院大法官會議法」並公布改名稱為「司法院大法官審理案件法」，而於原第五條第一項所增訂之第三款。增訂此第三款之立法理由，依立法院法制、司法委員會於八十二年一月七日函送立法院院會之審查報告之說明，係「為保障少數黨立法委員之釋憲聲請權，以建立正常且合理的憲政秩序」 。惟其中所謂保障「少數黨」立法委員，顯有誤導。此條款應當立法，係由當時立法委員陳水扁首先提出，引述德國、奧地利憲法一再強調應保障少數黨國會議員的抽象法規違憲審查釋憲聲請權，使少數黨能間接地制衡多數黨，以建立正常且合理的憲政秩序。在討論過程中，當時代表司法院之秘書長王甲乙認為國會議員聲請釋憲方面的規定，應由憲法來規範才可以，不應在司法院大法官審理案件法中加以規定。惟當時立法委員林鈺祥則支持陳水扁之看法，但強調該問題重心不在於少數政黨的釋憲保障，而在於尊重國會議員的職權地位而定，這是因為與立法院對法令的制度、行使及運作有密切關係，故而只要有一定人數即可聲請大法官釋憲，德國法相關規定沒有強調必是少數黨才可以行使。嗣後經過政黨協商，同意在第五條第一項增列第三款「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」，送請院會審議並通過而成為現行條文。依此立法過程，規定現有總額三分之一以上立法委員有聲請釋憲權，而不必有二分之一以上之多數決才可聲請，固有使不居多數但有一定數量之少數委員得聲請釋憲之作用，但不即表示在保障「少數黨」或「反對黨」之聲請釋憲權，因此司法、法制委員會送請院會審議之報告中，說明增訂該條款之立法理由，係在「保障少數黨立法委員之釋憲聲請權」，不僅將「總額三分之一以上立法委員」等同於「少數黨」，而且忽略其間立法過程之討論及理由之辯正，顯有誤解。
（二）外國法制之比較及其理論基礎
1、德國、奧地利法制及其理論基礎
　　立法委員得聲請解釋憲法之規定，其立法既係參考德國、奧國法制，從而該國建制之相關理論，可供重要參考。德國基本法第九十三條第一項第二款及德國聯邦憲法法院法第十三條第六款規定，聯邦政府、邦政府或聯邦眾議院三分之一議員，就聯邦法或邦法與基本法在形式上及實質上有無牴觸；或邦法與其他聯邦法有無牴觸發生歧見或疑義時，得聲請聯邦憲法法院審理之 。奧地利憲法第一百四十條第一項第二句規定，聯邦憲法法院依聯邦政府之聲請，審理邦法律是否違憲；依邦政府、國民眾議院三分之一議員或聯邦參議院三分之一議員之聲請，審理聯邦法律是否違憲 。
　　德國法制及奧地利法制，對於聯邦法律是否與憲法牴觸，都規定得由代表國民主權之眾議院三分之一議員之聲請，由憲法法院審理之。賦予國會少數議員之釋憲聲請權，並非即等同於「少數黨」或「反對黨」之保護。蓋釋憲聲請權並未賦予「黨團」，少數黨或反對黨並不能以「黨團」名義聲請釋憲。所以使三分之一議員得以聲請釋憲，乃因其人數不足以變更或修正法律，但至少應可以於特定法律之規定不符合其政治主張或觀點時，得要求該法律規定應與憲法精神及原則相符。因此，其重點在使達一定人數之議員，亦得扮演監督法規以維護憲法秩序之角色。從而三分之一議員連署聲請釋憲，亦有可能是跨越黨派 。在現實政治上，如反對黨議員席次達三分之一者，其對特定法案之主張，因在國會立法過程不能貫徹，即有可能藉釋憲聲請權，將在國會立法過程所生之政治爭議，延伸至憲法法院，使憲法法院陷入政治爭議之漩渦，必須對該政治爭議作成抉擇裁判。但從另一角度言，如國會多數議員確實濫權制定通過違憲之法律，而少數議員能有釋憲聲請權，促使憲法法院宣告該法律違憲，亦有助於憲法法院扮演其憲法維護者角色之積極作用 。
　　須為強調者，德國法制，使國會三分之一議員有釋憲聲請權，乃重在法規之違憲審查，以維護憲法及上下位階之法規範體系。因此，審查之對象，須為「已存在」之法規為限，即已完成制定程序並公布者。至於是否已生效，並非關鍵所在。故尚在國會審議中之法案或已廢止而無法規範效力之法規，並不能作為聲請釋憲之標的。例外之情形，係已廢止之法規，但於尚在處理中之程序仍有適用者；或對國際條約已經國會議決同意，但尚未經總統簽署前之條約同意案，得以之聲請釋憲。前者之情形，係因已廢止之法規仍有規範作用，故仍符合法規審查之意旨。後者之情形，係避免國際條約經總統簽署公布後，因違憲失效而造成國際關係難以調整，嚴重影響國家信譽 。再者，國會三分之一議員聲請釋憲，僅須就已存在之法規，與憲法在形式上及實質上有無牴觸發生歧見或疑義時，即可聲請釋憲，因此，聲請人僅須說明有關法規合憲與否之歧見存在或懷疑法規違憲之理由即為已足，而無須聲請人有權利保護利益之存在為必要。換言之，此種程序之發動，係基於維護憲法秩序之公共監督需要，而非在保護聲請人主觀之權利或法律地位，因此，此種釋憲程序之聲請，並無聲請期間之限制，否則，即與此種維護客觀憲法秩序之程序目的有所不符 。
2、我國法制相較上之異同
　　我國法制雖然參照德國、奧地利法制，亦賦予現有總額三分之一以上立法委員有釋憲聲請權，但比較上開兩外國法制，我國規定有下列三點明顯不同：
（1） 奧法制僅須國會三分之一議員對現存法律有違憲疑義或其合憲性有歧見即可聲請釋憲。但我國法制，必須聲請之事項，須與立法委員「行使職權」有關，如未能具體說明行使職權者，實務上即認程序不合而不受理 。
（2） 我國法制，立法委員聲請釋憲之事項，並不以「法律有牴觸憲法之疑義」為限，凡「其行使職權，適用憲法發生疑義者」，即可聲請。故關於立法委員行使其法律修訂、預算議決、行政監督及人事同意權等職權時，得否享有必要之調查權力，發生疑義，亦可聲請釋憲。實務上即因此作成釋字第325號解釋在案 。
（3） 依我國法制，立法委員行使職權，「適用」法律發生有牴觸憲法之疑義者，亦得聲請釋憲。就文義觀之，其聲請之事項，似指其「行使職權所適用之法律」，發生有牴觸憲法之疑義而言。與德、奧法制，其聲請釋憲，僅須對已存在之法律認有牴觸憲法之疑義或對其合憲性有歧見即可為之，至於該法律是否國會議員行使職權所適用之法律，並非所問。惟我國實務上，對「行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義」採從寬解釋，包括行使職權，審查法律案時「發現」法律有牴觸憲法疑義而聲請釋憲，亦予以受理並作成解釋者，例如釋字第388號解釋 、第392號解釋 。亦包括行使職權，審查預算案時，認為編列之預算案有牴觸憲法疑義而聲請釋憲，經受理並作成解釋者，例如釋字第421號解釋 、第463號解釋 。並且也包括行使職權，審查法規命令時，認為該命令規定有適用憲法或牴觸憲法疑義而聲請釋憲，經受理並作成解釋者，例如釋字第380號解釋 、第426號解釋 、第450號解釋 。
綜上所述，我國法制，對於國會議員聲請釋憲之規定，雖有「行使職權」、「適用法律」等條件之限制，看似較德、奧法制限制較多，然實務之發展，立法委員得聲請釋憲之事項，不僅法律是否牴觸憲法之疑義而已，而且可涉及法規命令及編列之預算案是否牴觸憲法之疑義，甚至包括立法委員行使職權是否涵蓋之權力事項，顯較德、奧法制寬廣甚多。
二、立法委員聲請釋憲規定之解釋及適用
依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。此條款之規定在適用上，就下列事項生有疑義而須澄清：
（一）聲請人必須限於少數黨或或持反對意見之委員？
　　有認為立法委員得聲請釋憲規定之立法理由，既然在保障少數黨之釋憲聲請權，其目的乃在使不同意法案之少數委員對多數委員所通過之法案認為有牴觸憲法之疑義時，得聲請釋憲，以維護憲法秩序，則理論上，亦應僅有對該法案曾持反對意見者始有聲請人之適格。蓋法律制定過程中，若法律或其中之法條涉及牴觸憲法，立法委員自不應贊成其通過。從而經立法委員三讀通過之法律，應有「合憲推定」原則之適用。表決時不贊成之立法委員，對其合憲性既有爭議，使該立法委員有聲請司法院大法官作合憲性審查而為解釋，以為救濟，自有保護之必要性與正當性；若立法委員於表決時表示贊成使法案通過，旋又反於其前贊成之表示，聲請審查該通過之法律有牴觸憲法，企圖使其失效，則顯有悖於禁止反言之原則，並有逃避或混淆選民監督之嫌，殊難認對其有予救濟保護之必要性與正當性，則若其請求解釋，亦不應受理。從而縱認少數立法委員對於通過之法律，有違憲審查之聲請權，依上說明，於其聲請時，應表明其為不贊同法案之立法委員 。
　　上述論點，如立法委員釋憲聲請權之對象僅以甫通過之法案為限者，或可謂言之成理。然立法委員釋憲聲請權之對象，並不以甫通過之法案為限，凡對現存在之法律，認有違憲之疑義者，即可聲請釋憲，而該存在之法律，未必是現在聲請釋憲之現任立法委員所曾討論通過者。且賦予立法委員有釋憲聲請權，須其人數達總額三分之一以上者，乃認為該相當數額立法委員之共同連署聲請釋憲，係對維護憲法秩序之能力及準備表明共同負責而足可信賴，並非隨便在浪費及利用司法資源，因此，重點應在其人數須達立法委員總額三分之一以上，才可信賴其確為維護憲法秩序而聲請釋憲之適格聲請人。如重點擺在聲請人對有違憲疑義而通過之法案須曾表示反對意見，則縱令聲請人都曾表示反對意見，但其人數未達立法委員總額三分之一者，仍不能聲請釋憲。且法案經多數委員決議通過者，並不表示即對持反對意見之少數委員之「權益」有所「侵害」，因而該少數委員或反對黨有「保護之必要性與正當性」，而應許其有釋憲聲請權，以為「救濟」。此種見解，顯然誤解與忽略立法委員聲請釋憲之條件何以須其人數達總額三分之一以上之立法意旨。故主張聲請人須限於持反對意見或少數黨 之見解，並不足採 。實務上對聲請釋憲之立法委員亦無此限制 ，惟以命令有違憲疑義而聲請釋憲者，始例外須有此限制。蓋命令有無牴觸法律、有無違反法律優越原則及法律保留原則等情事，依立法院職權行使法第六十條至第六十三條規定，係由立法院自行審查，並有一套嚴密之程序、時程及效力規定予以規範。因此立法委員再以命令為聲請釋憲之標的者，其聲請人之適格條件及程序，即應有所限制 。
（二）行使職權
　　依憲法第六十三條及立法院職權行使法，立法院之職權，包括法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案等議案審議、聽取報告與質詢、同意權之行使、覆議案之處理、不信任案之處理、彈劾案之提出、罷免案之提出及審議、文件調閱之處理、委員會公聽會之舉行、行政命令之審查、請願文書之審查、黨團協商等。而立法院乃立法委員所組成，立法院之職權實際上係由立法委員行使，故所謂立法委員行使職權者，理論上即涵蓋上述立法院之職權。
　　惟有認為立法院係採合議制，立法委員須集體集會行使職權，立法委員因行使憲法所定職權，適用憲法所生疑義或適用法律所生牴觸憲法疑義，欲聲請司法院解釋，須將其疑義提出於會議討論，俾其他委員有知悉及表示意見之機會，方符集體行使職權之原則，而得認為係因「行使職權」所發生之憲法上疑義。換言之，少數黨之提案未經立法院院會通過時，始得依連署總額三分之一以上立法委員之方法提請司法院解釋 。
　　對於「行使職權」是否「應以集體行使職權」為限，實務上，固然曾以「聲請人未敘明集體行使何項職權 」；或以「形式上雖有三分之一立法委員之連署，但未表明均已分別提出質詢之事實，難謂已達職權行使之階段 」；或以「本案係立法委員個別行使之質詢權 」等為理由，議決不受理立法委員聲請釋憲案，似採肯定說見解。但該等聲請案，實際上，或係因立法委員個人權益問題所引發，或導因於立法委員受理人民之陳情者 。就前者言，該聲請釋憲之事項，本質上即非立法委員在行使其職權。就後者言，乃在避免人民不循人民聲請釋憲之正常途徑，即須窮盡訴訟途徑後始能聲請釋憲（司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款參照），反而透過向立法委員陳情或請願方式，轉由立法委員連署聲請釋憲之捷便，而使立法委員聲請釋憲制度被濫用 。因此，與其說是以集體行使職權為要件，毋寧係以聲請釋憲案之原因事實為關鍵。
本文認為「集體行使職權」之用詞，易生誤會。誤以為立法委員聲請釋憲案之提出，皆以曾經提院會討論而未獲通過者為前提。如持此說，將使聲請人侷限於對該案曾持反對意見者。本文認為立法委員聲請釋憲案之聲請人並不以曾持反對意見者為限，實務上亦無此限制，前已述及。立法院固然為合議制機關，以集會集體行使職權為常態，但立法委員為維護憲法秩序，認為某項已存在之法律有違憲之疑義或某特定事項有憲法疑義，而以連署總額三分之一以上委員共同負責之方式，未經院會討論即聲請釋憲，並無因此而不予受理之正當理由。如以此而不予受理，反而限制了立法委員履行其共同維護憲政及法治秩序之職責。故本文並不認為「須經院會討論，表決未果」為必要。實務上，亦未見須有此「程序經過」之證明要求。再者，「集體行使職權」之用語，亦誤導以為有關立法委員「個人行使之職權」，如質詢權，其制度面在適用上發生憲法疑義者，亦不能聲請釋憲之結論。然事實上，有關參謀總長應否列席立法院備詢或陳述意見，涉及立法委員質詢權之對象與範圍，並牽涉憲法上權力分立及責任政治之問題，立法委員即以連署方式聲請解釋，經受理而作成釋字第461號解釋者。故行使職權，實不必區分其職權性質究係集體行使或個別行使，凡屬立法委員之職權即屬之。何況「連署」聲請釋憲，本身即是「集體行使職權」，實無須再強調其須「集體行使職權」為必要。又「行使職權」之解釋，固不以「經院會討論，表決未果」為必要，惟必須就聲請釋憲之事項（標的），至少對之有行使職權之事實或表現，始符合「行使職權」之要件。實務上，認為如對現行存在之法律認有違憲之疑義者，基於立法委員亦有共同維護憲政及法治秩序之職責，且其本身具有修法權限，因此至少須有修正之提案動作，始足以說明其有行使職權，如未有修正案之提出，即逕行提出釋憲之聲請者，則認為不符合該要件，而不予受理 。
（三）適用法律
　　一般所謂「適用」法律，就行政機關及司法機關而言，係指依據法律，審查事實是否符合構成要件並判斷得否賦予法律效果之法條解釋及運用之行為。而立法委員依據規範立法委員行使職權之法律，如立法院職權行使法、立法委員行為法、預算法部分條文等行使其立法、修法及審查預算案等職權者，固然亦屬此所謂「適用」法律。但因立法委員之職權，主要在制定法律、修正法律、審查預算案，因此其所稱「適用」法律，實指法律之制定案、修正案及預算案之審議行為而言。故審議法律制定案或修正案時，如認為多數委員所議決通過，並經總統公布之新制定或修正之法律，有違憲之疑義者，即得以該「新法律」為聲請釋憲之標的。同理，審議預算案時，如認為多數委員議決通過之法定預算，有違憲疑義者，亦得以該法定預算為聲請釋憲之標的。又如認現行有效存在之法律有違憲疑義而提修正案審議，卻修法未果者，亦得以該現行有效存在之法律為聲請釋憲之標的。
　　必須一提者，立法委員行使職權，適用法律，係指法律之制定案、修正案及預算案之審議行為時，則審議中之法律制定案或修正案，或研擬中之法律草案得否為聲請釋憲之標的，即有說明之必要。
早期大法官對於立法委員於審議法律制定或修正案中，認其規定有牴觸憲法疑義而聲請解釋時，仍予受理而作成解釋者，如釋字第388號解釋、第392號解釋、第401號解釋、釋字第467號解釋等 。嗣後漸改變態度，首先，大法官在第1108次會議（87年10月9日）對於立法委員蘇煥智等61人因接受民眾陳情而研擬提出農地重劃條例部分條文修正案時，發生該條例之規定有牴觸憲法之疑義而聲請之釋憲案中，即表示「查法律案之議決為專屬立法院之職權，此觀憲法第六十二條規定自明。故立法院於審議時，適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，固得聲請解釋憲法，若法律修正案尚在立法委員擬議中，發生有此疑義而預先徵詢本院意見者，要難認係行使職權，適用法律之情形（參照本院釋字第三六五號解釋理由書末段）。是本件聲請核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不合，依同條第三項規定，應不受理」。其次，第1123次會議（88年7月16日）即作成決議：「今後凡立法委員於法律制定、修正之審議中，或法律修正草案尚在立法委員研擬中，發生有違憲疑義而以聲請憲法解釋之方法預先徵詢本院意見者，以不受理為原則」。從而在第1124次會議（88年4月22日）、第1144次會議（89年6月9日）、第1191次會議（91年5月31日）皆以同樣理由，對於立法委員聲請釋憲案 不予受理。
　　值得注意者，係上述內容之變化，在大法官第1108次會議作成不受理之理由中，對於「審議法律案時」，發生有牴觸憲法之疑義時，仍表示「固得聲請解釋憲法」，僅對「法律修正案尚在立法委員擬議中」，所發生之憲法疑義，表示不應受理。及至第1123次會議所作成之決議，則不僅「法律修正草案尚在立法委員研擬中」，而且包括「法律制定、修正之審議中」。作此變化之理論根據，主要有三：
1、 法律之制定或修正，為專屬立法院之職權，法律應如何制定或修正，應尊重立法院之形成自由。大法官亦不應透過釋憲，預先指導立法委員如何制定或修正法律。
2、 大法官固然有解釋憲法之權責，但大法官不應成為立法委員之憲法諮詢機關。立法委員於制定或修正法律時，亦應本於其維護憲政秩序及法治原則之職責，自行判斷而擬定及決議符合憲法意旨之法律條文。
3、 立法委員聲請釋憲之規定，係仿自德、奧「抽象之法規審查」制度，德、奧制度係以「存在之法規」為是否違憲之審查對象，因此，大法官違憲審查之對象，亦應以立法院已通過之法律條文為限，尚在研擬中，或正在審議中尚未完成立法程序之法律草案條文，即不應為聲請釋憲之對象。
三、本案符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定
之要件
　 本案係行政院以現行有效存在之戶籍法第八條第二項、第三項規定有侵害人民基本權利之虞，而於九十一年及九十四年兩次向立法院提出戶籍法第八條修正案，建議刪除該條第二項及第三項規定。該修正案經立法院程序委員會提報立法院院會，經立法院決議交內政及民族、財政兩委員會審查，惟經在野黨團提請復議，經院會決議該復議案另定期處理。而因該法執行在即，乃有現有總額三分之一以上之立法委員向本院聲請釋憲，本案聲請釋憲之標的，並非仍擱置在立法院審理程序中之修正案，而係現行有效存在之法律。就立法院審議本案系爭法律條文修正案之程序經過而言，已有「立法委員行使職權」之表現。而現有總額三分之一以上立法委員認現行有效存在之法律有違憲疑義，而欲就該修正案審議，卻受阻於程序而修法未果，事實上已依據該系爭法律而對該系爭法律所以應為修正加以解釋，而符合「適用法律」之要件，從而其就現行有效及存在之法律，認為有違憲疑義而聲請釋憲，符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款所規定之要件，即應予受理。


釋字第六○三號解釋協同意見書　　　　　大法官 許玉秀
本席支持本號解釋多數意見的受理決定及解釋結論，僅針對程序審查及違憲論述，提出補充意見如後：
壹、 程序審查
本件聲請的關係機關於憲法法庭言詞辯論之初，主張大法官不應受理本號解釋，所持理由有三：其一，戶籍法第八條既已立法通過，立法委員的職權，即屬行使完畢，欠缺因行使職權適用憲法發生疑義或適用法律發生違憲疑義的程序要件；其二，立法委員違憲審查聲請權利的立法理由，旨在避免多數黨利用人數上的優勢壓制少數的聲音，以化解政治紛爭、法律衝突，並不保障任何少數立法委員都得對自己同意的法律，不循修法途徑，任意聲請大法官解釋；其三，三讀通過的法律，應受合憲的推定，原支持法案的立法委員，若嗣後能藉釋憲途徑推翻法律，則與禁反言原則相悖。
本席支持憲法法庭不採上述主張的裁決，理由如下：
一、立法委員規範違憲審查聲請權之本旨
就機關的規範違憲審查聲請權限而言，代表行政權、監察權、考試權的中央或地方機關，以及代表司法權的各級法院，依司法院大法官審理案件法（以下簡稱審理案件法）第五條第一項第一款、第二項及釋字第三七一號、第五七二號解釋所行使的釋憲聲請權，基本上應該歸類為具體規範審查聲請權，也就是在處理個案適用憲法發生疑義或適用法律有違憲疑義時，聲請大法官解釋。立法權所享有的規範違憲審查聲請權，規定在審理案件法第五條第一項第三款，該規定的敘述方式雖然與同條項第一款相同，都是「行使職權，適用憲法發生疑義或適用法律發生有牴觸憲法疑義」，但是立法機關並不是針對個案解釋法律、適用法律而作成具體決定的機關，立法機關的職責，在於制定或修正適用於通案的法律，自不受個案的拘束，因此所聲請的規範違憲審查，稱為抽象規範審查 。
立法委員的抽象規範審查聲請權有別於行政及司法等機關的具體規範審查聲請權之處，主要在於後者以存在具體適用於個案的規範為必要，前者則不受限於所謂應適用的規範，縱使立法委員有依照具體法規範行使職權、作成決議的情形，例如通過預算案，但立法委員更經常行使的職權則是議決法律案。立法委員對於通過的法律案如果有違憲疑義，在公布施行（生效）而尚未實際適用於個案之前，行政和司法等權沒有機會藉由個案，使違憲的法律接受審查，以排除違憲規範、保護憲法價值，立法權因而成為唯一能發動規範違憲審查的機關，此所以立法權必須享有抽象規範審查聲請權。至於保護國會少數，也就是保護民意中的少數，固然也被認為是產生抽象規範審查制度的理由，但是如果少數所持的意見，對憲法並不有利，多數所通過的法律並不違憲，則民意中的少數實質上並沒有被保護的必要。因此，所謂保護少數的說法，是建立在少數未被接受的意見可能才是合乎憲法意旨這個前提之上，也就是說，創設立法權的抽象規範審查聲請機制，目的終究還是在於健全、完備規範違憲審查機制，以便儘可能排除違憲規範、建立合憲的規範環境。
基於上述屬於立法機關抽象規範審查聲請機制的本旨，三分之一以上立法委員這個聲請人數門檻，雖然應該被解釋為具有一定程度的違憲疑慮存在，而不能只是少數不理性的杯葛行動，但是不應該被解釋為因為是用來限制聲請的條件，因而只有原來持反對意見的立法委員才可以聲請規範違憲審查，否則，當原持反對意見的立法委員不足三分之一時，豈不是不能聲請規範違憲審查？這種主張豈不是會使真正的少數反而無法受到保護？可見所謂依據禁反言原則，原來支持法律案的立法委員不能聲請違憲審查的主張，並不可採 。因此，關係機關一方面主張審理案件法第五條第一項第三款在於保護國會少數，另一方面主張，原支持法案的立法委員無聲請釋憲權，實屬互相矛盾。
二、不應以具體規範審查的觀念，解釋抽象規範審查的程序條件
（一）行使職權的時點不重要
關係機關的第一點主張，與陳計男大法官在釋字第四八五號解釋所撰寫的不同意見相同；釋字第五八五號解釋，也以立法委員根據真調會條例行使職權發現牴觸憲法疑義，作為受理的理由之一。將行使職權的要件解釋為正在行使職權，是用具體規範審查的理論，解釋抽象規範審查的聲請要件。在具體規範審查，必須針對正在適用的法規範，提出釋憲聲請，因為個案的裁判，取決於所適用的規範合憲與否；但是抽象規範審查，是針對有效通過施行的法規範合憲與否加以審查，是否有一個已經公布施行但有違憲疑慮的法律存在，是抽象規範審查機制的啟動條件，立法委員行使職權的時間毫不重要，如果以正在進行的行使職權為聲請要件，則已經通過公布施行的法律，豈不是大多不能成為審查客體？因為像三一九真調會條例是由立法委員擔任執行人的法律，究竟是少數，如果要求現在正在進行的行使職權，則大約就是據以行使國會調查權這種立法委員自己要適用的法律，才有受違憲監督的可能，而這種解釋結論不符合賦予立法委員抽象規範審查聲請權的立法意旨。所以，關係機關的第一點主張，同樣不可採。
（二）目的解釋與文義解釋
上述對審理案件法第五條第一項第三款聲請條件的解釋，是根據該條文的立法目的所為的解釋。關於行使職權與三分之一以上立法委員這兩個聲請要件，必須從目的解釋，才能呈現他們的功能。對於第三個要件「適用憲法發生疑義，或適用法律發生牴觸憲法疑義」，也必須注意具體規範審查與抽象規範審查的區別。正因為立法權不同於司法及行政等權，不就個案進行適用法律的決定程序，對於第三個要件的文義解釋，即必須特別考慮立法機關這個主詞，而不是脫離主詞作抽象的文字解釋。因為所謂文義解釋，主要有兩個解釋操作程序，第一個是文法解釋，第二個是文脈解釋。透過文法結構，可以對文句有初步的邏輯認知，接著才能在文句上下文的脈絡之中，理解文本的含義，而如果每個字不具有一定的含義，不可能有文本的含義，因此在文脈解釋中，必須確定每個字、每個詞以及每個語句的可能含義範圍，這也就是文義解釋中的「可能文義範圍」原則 。那麼，究竟如何操作「可能文義範圍」原則？所謂每個字、詞和語句的可能文義，無非指日常生活及專業生活的經常性認知，而日常性及專業性生活的經驗認知，則取決於認知的目的，換言之，字、詞、語句的含義，往往取決於他們的用途，因為不同用途，可能使形狀相同、發音相同的字，具有不同的含義，也就是說，文義解釋和目的解釋會有一定程度的連結。
（三）不必限定憲法疑義與法律違憲疑義發生之所在
在以立法機關為主詞的立法結構中，所謂適用憲法和適用法律，是泛指立法機關制定法律、決議各種提案一般適用憲法和法律的情形，而不是指涉具體的法律適用發生疑義的情形，不能解釋為：憲法疑義及法律違憲疑義發生的處所，只能是通過議案所依據的憲法規定或法律規定，而不及於決議案本身。從抽象規範審查機制的本旨來看，既然前面所提到的聲請人數門檻、聲請人資格及行使職權的時點，都應該依據比較寬廣的規範審查目的加以解釋，則「適用憲法發生疑義，或適用法律發生牴觸憲法疑義」這一句話所指涉的疑義客體，也就是聲請解釋客體，當然也沒有例外，應該認為只要在行使立法權限之際，不管憲法疑義或法律違憲疑義發生在在哪一個憲法規定或法律規定，立法機關都可以啟動釋憲機制，針對有違憲疑義的規範，聲請大法官解釋。
立法機關原本即有義務制定沒有疑義的憲法及不違憲的法律 ，如果在立法過程中就有嚴謹的合憲控制，才有利於合憲規範環境的建立，也才可以有效降低違憲法規範對人權以及憲政秩序 所造成的侵害。但是基於權力分立原則，立法意志形成過程，如果已有司法權介入，則有違權力制衡的原理 ，因此，在法律案通過決議之前，沒有規範審查可言，從比較有效地降低違憲規範對人權與憲政秩序的侵害而言，最早啟動規範審查機制的時點，應該就在法律公布施行之後。
三、針對已廣泛適用及公布施行甚久而未具體適用的法律聲請釋憲
已經公布施行並廣泛適用的法律，立法機關如果發現有違憲疑義，是否可以逕行向大法官聲請違憲審查？從審理案件法第五條第一項第三款所規定的行使職權這個要件而言，答案自然是否定的，因為雖然行使職權的時點不重要，但是行使職權與發生憲法疑義或法律違憲疑義之間應該有因果關聯，因此行使職權這個要件的重要性，在於產生憲法疑義或法律違憲疑義，是因為行使職權而產生，亦即，不可單純因為對於法律規範有違憲疑義，就提出違憲審查的聲請。為了符合行使職權這個要件，除非在審議其他案件時，有違憲疑義的規範是所參酌的法律或與適用憲法發生的疑義有關，否則必定得針對有違憲疑義的規範先提出修正案，方有可能符合行使職權這個要件。
至於類似本聲請案系爭規定涉及已通過公布施行甚久，但尚未開始適用的法律，是否必須經過修法程序，才可以聲請大法官解釋，本號解釋多數意見並未明確說明，僅說明如提出法律修正案，須表決未果，才可以提出規範違憲審查的聲請。但是如果依據本院大法官第一二六九次會議議決不受理案件之見解 ，對於上屆立法委員通過公布施行甚久但未具體適用的法律規範，如確信有違憲疑義，應在行使其憲法所賦予的修法權限而未果後，始得提出聲請案，本件聲請自應作相同理解，而符合審理案件法第五條第一項第三款之規定，其中的理由就是行使職權與違憲疑義之間，具有因果關聯。

貳、實體審查
一、 符合憲法的解釋原則(Gebot verfassungskonformer Auslegung)
(一) 尊重立法民意不等於推定合憲
關係機關主張，三讀通過的法律，應該推定為合憲 ，該主張並無法理依據。基於權力分立的分權原則，立法權所代表的民意，固然應該予以尊重，所以三讀通過的法律應該推定為符合民意，而予以尊重，但符合民意，不等於推定合憲。雖然憲法也是由民意所形成，但不能因此即推定符合民意等於合憲，因為制憲的民意，與通過法律的民意未必一致。
所謂發生違憲疑義，就是懷疑立法的民意與立憲的民意不一致，當已經有違憲疑義產生時，就已經推翻了立法民意等於立憲民意的推定 ，如果在這個時候，還認為釋憲機關應該首先將立法民意推定為符合立憲民意，那麼，釋憲機關等於一開始就和提出違憲質疑的聲請人處於對立的態度，而失去中立的立場。
（二）釐清合憲解釋原則的意涵與界限
德國憲法學術及實務上，一向有所謂的合憲解釋原則，這個解釋原則已經是一個公認的原則，但是這個原則的內涵以及它的界限如何，卻始終存有爭議 。基本上，對於合憲解釋原則有兩種說法，一種認為它是體系解釋(systematische Auslegung)的次類型(Unterfall) ；一種認為它是憲法取向解釋或親近憲法解釋(verfassungsorientierte/ verfassungsfreundliche Auslegung)的次類型 。所謂體系解釋的次類型，不是就一般法律解釋的體系解釋而言，因為合憲解釋原則是屬於憲法位階的解釋，它不應該是一般法律體系解釋的次類型，但是如果從憲法和法律的位階體系來看體系解釋，可以說合憲解釋原則是一種體系解釋，所以它是體系解釋的次類型。從位階體系解釋來看合憲解釋這個次類型，在規範審查的時候，應該先用一般的體系解釋審查系爭規定，經過一般法律的體系解釋之後，再依照合憲解釋原則，從憲法的層次去檢驗一般的體系解釋是不是符合憲法意旨 ，如此理解的合憲解釋原則，它是一個遵照憲法意旨的解釋。至於合憲解釋是憲法取向解釋的次類型那一種看法，是比較引起爭議的說法，因為，依憲法為取向的解釋就是符合憲法意旨的解釋，這樣的解釋方法，並沒有指涉任何解釋結論，它可能得出違憲的解釋結論或合憲的解釋結論，但是其中只有一種解釋是符合憲法意旨的。如果認為合憲解釋原則是先以合憲結論為優先的解釋，則不應該被認為是憲法取向解釋的次類型，因為依照一般的法律解釋方法，用文義的、目的的、體系的、歷史的各種解釋方法，得出可能有合憲以及違憲兩種解釋的時候，德國聯邦憲法法院曾經認為應該採取合憲的解釋結論 ，然而，這種所謂合憲解釋結論優先的看法，有兩個基本的依據，一個就是基於權力分立原則，尊重立法者的立法形成自由，第二個就是避免法律因為被宣告違憲而處於真空的狀況。第一種理由可以認為是立法的民意和立憲的民意並沒有不一致，但是，第二種的理由則顯得比較薄弱，因為，規範真空通常只會出現在立即失效的違憲宣告，如果採定期失效的違憲宣告，就不會有規範真空的疑慮，而如果系爭規定是侵害基本人權甚鉅的違憲規範，真空的狀態對人民是有利的，這種規範真空根本不值得擔心。何況根據德國聯邦憲法法院的釋憲經驗，當一個規範被宣告違立即失效而可能導致規範真空時，如果同時可能對人民造成損害，可以宣告一個暫時的法律規範，供各級法院適用 。因此，規範真空的狀況聽起來聳動，實際上可以有許多補救辦法，因為這個理由，而勉強為合憲結論的解釋，說理並不堅強。
所謂依照一般解釋方法有兩種可能結論，則以合憲結論為優先選擇，並不是先推定規範合憲，也不是只要可以解釋為合憲，就不應該為違憲宣告，而是因為依照一般解釋方法，本來就有合憲解釋的可能，如果依一般解釋方法，並沒有合憲解釋的可能，就沒有所謂合憲解釋優先可言。依一般解釋原則可能得出違憲結論時，同時努力尋求合憲結論的解釋可能性時，這種合憲結論如果也是符合憲法意旨的解釋，則此種合憲解釋自然可以稱為是憲法取向解釋的次類型。合憲解釋原則很容易被誤導成如果可以解釋成合憲，就儘量不要解釋為違憲，甚至進而製造出關係機關的主張：只要立法通過，就要推定法律合憲。
除此之外，合憲解釋原則還引起是否侵犯到普通法院解釋權這樣的質疑 。普通法院認為解釋普通法律原本是普通法院的權限，憲法法院的職責在於解釋憲法，但憲法法院可以用合憲解釋原則作最後的論斷，將普通法律的規範適用，以憲法的位階高於普通法律的位階為由，忽視普通法院對普通法律的解釋，直接依憲法對普通法律加以解釋，而擴張對普通法律的解釋權。關於這一點質疑，應該並不難釋疑，因為普通法院在處理普通法律的時候，也可能從憲法的基本原則去解釋普通法律，當普通法院也從憲法的位階去檢驗普通法律時，由於憲法的解釋權在憲法法院，所以如果有兩種不同的憲法解釋，當然以憲法法院的解釋為準，這是憲法法院與普通法院分權原則的優位原則，不能說是侵犯普通法院的解釋權限，至於如果普通法院根據一般的法律原則解釋，而沒有進行憲法原則的檢驗，憲法法院原本有權從憲法的角度針對普通法院所適用的一般法律原則，依憲法原則作憲法層次的檢驗，因此，這種質疑其實也並沒有堅強的說服力。本號解釋系爭規定，就文義、體系、目的等一般的解釋方法而言，已有目的不明確及手段不合乎比例原則等情形，根據一般的解釋方法，已經沒有合憲的可能，所以並沒有所謂根據一般解釋方法有合憲與違憲兩種可能存在，應該以合憲解釋為優先可言（本意見書下文二、參照）。
二、補充論述系爭規定的違憲理由
戶籍法第八條第二項與第三項規定立法目的不明確、手段不符比例原則，違背憲法意旨至為明顯，無庸費詞。本席僅針對人性尊嚴條款的定位、隱私權的權利性質、指紋資訊敏感度以及手段目的關係等問題，簡略論述個人意見。
(一)人性尊嚴條款的定位
多數意見開宗明義揭示維護人性尊嚴與人格發展自由是自由民主憲政秩序的核心價值，隱私權則衍生自人性尊嚴與人格發展自由，因而是憲法第二十二條應該保障的基本權。此種解釋論述，與本院大法官歷次解釋對人性尊嚴的價值僅約略提及有所不同 ，隱然有德國基本法第一條及第二條第一項規定的影子，人性尊嚴的維護規定在德國基本法第一條，人格發展自由規定在基本法第二條第一項，所謂人格發展自由包含狹義的人格權 。由於人格發展自由與人性尊嚴概念有重疊之處，德國憲法文獻在評釋該國聯邦憲法法院判決時，尤其當審查刑罰規範的判決只引用基本法條第二條第一項所規定的人格發展自由時，不免提及基本法第一條的人性尊嚴條款也應該加以引用 。在我國憲法沒有相同規定的情況下，人性尊嚴條款應該解釋為未明文的基本權概括條款，而屬於基本權規則的上位原則，人格發展自由可以解釋為蘊含於人性尊嚴條款之中，人格權則屬於憲法第二十二條所保障的其他基本權。憲法對於基本權的規定應該解釋為例示規定，其他沒有規定的基本權，可能屬於憲法第二十二條的範圍，人性尊嚴條款則是概括條款，是具有補充性質的補充法，當憲法各個基本權規定不敷使用時，可以援引人性尊嚴條款作為解釋依據 。
(二)隱私權的權利性質
如果從人格權引申隱私權，必須說明的是，人格的價值為什麼建立在私密性之上？所謂私密就是除了自己之外，別人無法碰觸的事物，因為如果別人無法碰觸，就無法干預，換句話說，私密性的事物只有個人自己能夠主宰，保障隱私，因而就是保障自主，能自主才有價值，有價值才有人格，人的自主正是彰顯個人人格價值的首要特徵，所以隱私權可以用來保障個人自主的領域，所以就人格權而言，隱私權是實現人格權的一種程序權利。隱私權當然也有它的實體面向，隱私權在民法上被歸類為人格權的一種，因為隱私權本身具有保護個人利益、維護個人安全等價值。
與個人關係最親密的就是個人的人身，因此人身所有的特徵，當然可以屬於個人的私密領域，附著於人體的手指、腳趾紋路，因而可以屬於隱私權的保護範圍。正如多數意見所主張，隱私權是憲法第二十二條所保障的基本權，但是並不是完全不能被限制，因此本件聲請所涉及的指紋資訊能否限制的問題，就必須討論指紋資訊在隱私、私密資訊當中的位階。
(三)指紋資訊的敏感度如何？
依照憲法意旨，按捺指紋是否可以強制，以及何種限度內可以強制，取決於指紋資訊是否為敏感資訊。所謂資訊的敏感度，就是該資訊如果脫離個人控制，可能對個人造成的損害有多大，也就是資訊的抽象危險性有多高的問題。在一個還沒有廢除死刑的國家，應該沒有絕對敏感資訊的問題，因為甚至連生命的存在都不具有絕對價值，依附在生命上面的事物，如何有絕對的敏感度可言？即便不否定生命的絕對價值，各種資訊都可能對生命造成有利或不利的後果，如果按捺指紋是為了保護人身安全，指紋紀錄可能是一個有利的資訊，但從可能藉由對於人民作無所遁逃的控制而言，它就是一個負面的資訊。因此，從生命的存在與否立論，所有跟生命有關的資訊，應該只有相對的敏感度，從而要論證指紋紀錄的絕對敏感度，至少具有非常高的困難度。再拿人的相貌來比較，人的相貌雖然是肖像權所保護的對象，但是不被認為屬於敏感資訊，因為它原則上可以從外觀察覺（雖然有時候也需要科學技術方能鑑別），而指紋則需要透過科學技術才比較能夠精確分辨，而且正如同多數意見所主張，指紋碰觸留痕並且是因人各異。但比較兩種資訊，指紋固然碰觸留痕，如果沒有碰觸就不會留痕，也就不會暴露行蹤；反之，如果人出現在某一個地方，縱使沒有碰觸任何物品，只要被監視器照到，被別人看到，同樣會暴露行蹤。面相可能暴露行蹤，影響人身自由，指紋可能沒有留痕，而不會暴露行蹤，如果面相不夠敏感，指紋紀錄也就只有相對的敏感度。
指紋的敏感度應該還是在於它的「程序性質」，因為指紋可以辨識人別，辨識的精確度愈高，抽象危險性愈高。一旦確定個人屬性，屬於個人的資料庫等於門戶洞開，個人等於失去對於自己其他資訊的自主控制，指紋資訊的敏感度(也就是抽象危險性)在此。
(四)所謂的目的手段關係
系爭規定以按捺指紋作為領取國民身分證的手段，又以核發國民身分證作為取得指紋的手段，將獲得國民身分證明、確立權利義務關係的主體資格與按捺指紋之間的手段目的關係互相綁架，使得目的洞，而手段沒有彈性，增加違憲的程度。任何的目的對於更上位階的目的都是手段，任何的手段，對於下位階的手段都可以是目的，這是目的與手段的本質。但是如果將目的與手段放在同一個空間裡面互相綁架，正好突顯侵害基本權的嚴重性。

參、結語：沒有原則就是大法官的原則？
憲法是一個多種價值觀角力的場所 ，憲法法庭則是一個有多元價值代表的團體。每一個大法官本身難免不只代表一種價值觀，每一個案件所呈現的價值選擇也幾乎都是多樣的，當每一個案件所呈現的多種價值與每個大法官所代表的多種價值觀，因數學上的概率原理，而產生複雜的排列組合關係時，縱使每一個大法官堅持原則，始終如一，共同作成的決定，也可能看起來前後不一貫，案案不同，尤其如果持單一意識型態觀察大法官的解釋，難保不會產生「沒有原則就是大法官的原則」的印象。這種情形在各級普通法院其實也存在，只是有些憲法訴訟的當事人大有來頭，掌握某種程度的發言權，如果有意藉機造勢，大法官就會經常被抹黑，加上大法官不語，社會輿論容易積非成是。社會輿論積非成是，並非僅只大法官個人專業信譽受損，而是直接波及司法權的威信，並進一步斲傷憲政秩序的根基。
社會各界檢驗大法官解釋時，如能透澈憲法的多元價值與憲法法庭的多元價值組合，或許更能了解如何協助促進本國憲政秩序的健全與穩定，則國家大幸！


釋字第六０三號協同意見書
林大法官子儀

本件立法委員賴清德等八十五人認戶籍法第八條第二項、第三項規定有違憲疑義聲請本院解釋案，多數通過之解釋文與理由書指出多項人民資訊隱私保障之重要憲法原則，要言之：（一）人民自主控制其個人資料之資訊隱私權，乃含括於隱私權之保障範圍內，而受憲法第二十二條之保護。（二）國家限制人民資訊隱私權之行為是否合憲，應就具體個案所涉之資訊性質，個案決定違憲審查之密度。(三)指紋資訊乃屬相對敏感之重要個人資訊，國家須基於明確之重要公共利益之目的始得蒐集，且指紋資訊之蒐集並須為與該公益目的之達成具備密切關聯之侵害較小手段，始符憲法第二十三條比例原則之要求。（四）系爭戶籍法第八條第二項、第三項規定未有明確之法定目的，與憲法保障人民資訊隱私權之意旨已有未合；而縱肯認關係機關行政院所提出之各項目的，以蒐集全民指紋作為達成目的的手段，亦不符比例原則。（五）未來國家倘有大規模蒐集人民指紋，並進一步建立資料庫予以保管及運用之必要者，則應以法律明定其蒐集之目的，其蒐集之於該目的之達成應符合比例原則之限制，並應明文禁止法定目的外之使用；採取合時之科學技術及組織與程序上之必要方式，以確保人民資訊隱私之安全。本席對以上論理及結論均敬表贊同，僅就其間未能詳述或略有歧異部分，予以補充說明，爰提協同意見書如下。

（一） 受隱私權保障之資訊範圍與本案之合憲審查標準

本案系爭法條涉及要求人民必須按捺指紋，始得請領或換發直接影響人民基本權利行使之國民身分證，此舉如多數意見所言，已形同強制按捺並錄存指紋作為核發國民身分證之要件。系爭規定是否合憲，首先須視個人對其指紋資訊之自主控制，是否屬於憲法所保障之權利；如是，則再就系爭法律是否符合憲法第二十三條規定之意旨，予以審查。
誠如多數意見所言，個人對其指紋資訊之自主控制，屬於資訊隱私權之範疇，為憲法第二十二條保障之隱私權之重要內容。　就此，或有兩種反對意見，認為指紋根本不屬資訊隱私權所保障之資訊範圍內。第一種可能的見解是，指紋觸碰留痕，因此「指紋本身」已屬公開資訊，不具私密性質，故不在隱私權保障範圍內。此一論調至少有兩點值得商榷：首先，所謂已公開的資訊即不受隱私權之保障，並非的論。至多僅得謂：已為眾所週知或相當多數之人所知之資訊，或個人自願公開之資訊，並在其授權空開之範圍內，即難以再主張受到隱私權之侵害。且基於重視個人資訊隱私權保障之觀點，縱係個人自願公開資訊，也不意謂第一次的授權之後，個人對其自願公開之資訊即因此完全喪失控制，而不能對違反其授權目的或範圍的侵害行為有所主張。其次，觸碰留痕的特性仍不使指紋之性質等於「公開資訊」，否則所有隨人之活動而可能四處遺留的生物訊息，例如毛髮所攜之個人去氧核醣核酸(deoxyribonucleic acid; DNA)遺傳資訊，豈非均為公開資訊，而容許他人任意蒐集或僅受低度保護。又如人之外貌，一般而言均在他人的觀看之下，故有將四處遺留之指紋與人之肖像相提並論之見解，而認為指紋如同人之外貌無時不刻呈現在他人的觀看之下，因此一般人對其外貌與指紋均難合理期待應屬隱私權保障之範圍。然而外貌以肉眼即可辨識，指紋則需特殊技術方能解讀，故人對自己的外貌與指紋，是否會被不特定的他人認知與辨識的預期完全不同，不應僅因兩者均屬在公開場合可能獲得之個人生物資訊，即認為兩者的性質相同。更何況即使外貌屬於公開可見的個人生物特徵資訊，亦非不屬於隱私權保障範圍，只是保護程度強弱有別而已。國家仍不得不具任何理由與目的即強制蒐集人民的肖像並予以建檔。
第二種否認指紋受隱私權保障之見解為，「隱私」權保障從字面觀之，似乎受保護之資訊必有私密而不欲人知的特性，才值得納入保障的範圍，指紋本身只是中性的資訊，不具隱密性或敏感性，故而應排除在隱私權的保障範圍外。　惟此一見解亦有兩點不妥：首先，將資訊隱私權所欲保護之對象限於個人私密之資訊，毋寧過分限縮，而不能因應現今資訊科技發展所可能對個人造成之侵害。蓋隨電腦處理資訊技術的發達，過去所無法處裡之零碎、片段、無意義的個人資料，在現今即能快速地彼此串連、比對歸檔與系統化。當大量關乎個人但看似中性無害的資訊累積在一起時，個人長期的行動軌跡便呼之欲出。誰掌握了這些技術與資訊，便掌握了監看他人的權力。故為因應國家和私人握有建立並解讀個人資訊檔案的能力，避免人時時處於透明與被監視的隱憂之中，隱私權保障的範圍也應該隨之擴張到非私密或非敏感性質的個人資料保護。本院釋字第五八五號解釋亦係有鑑於此，而將個人資訊之自主控制權納入隱私權保障範圍內，不限於個人祕密不受揭露的自由。其次，指紋並非不帶私密性或不且敏感性的中性資訊。蓋指紋有許多適合用於人別辨識與認證的特性，如行政院一再指出之「終身不變」、「碰觸留痕」、「人各不同」等，而且其判讀結果的證明力亦往往獲得高度的信賴，故指紋資料一旦遭到竄改或盜用，受害人將承受不可言喻之損害。而國家亦得藉由指紋掌握國民鉅細靡遺的行蹤，原本匿名進行的事務可能在沒有覺察的情況下顯名化。因此指紋實為敏感性之個人生物資訊，遑論其一旦與其他個人資料庫結合，如本案指紋資料庫與戶籍資料庫將有所連結之情形，其敏感性更形增強。
然而在確認指紋受資訊隱私權保障之餘，多數意見似主張指紋之性質非如醫療記錄、性傾向、宗教信仰或政治立場般敏感，致個人有強烈的意願保持隱密不欲人知；且指紋亦不如DNA遺傳訊息般帶有個人豐富之遺傳資訊在內；故就系爭法律規定是否合憲之審查，即未採嚴格之審查標準，而以中度審查標準審查其合憲性。就多數意見採取中度審查標準，並認系爭法律規定不符憲法第二十三條規定意旨之結論，本席贊同其結論。惟本席基於現代資訊科技的應用、前述指紋之特性、人別辨識功能、與作為開啟個人檔案之鑰的可能用途，而認為個人指紋資訊為相當敏感之個人資訊，是以法律對之強制蒐集，就該法律之是否合憲之審查即主張應採取嚴格之審查標準予以審查。亦即國家必須是為了非常具體且重大之公益目的，且沒有其他更小侵害之替代手段足以達成目的時，方准予強制蒐集人民之指紋。且如設有指紋資訊之資料庫，除依多數意見所指，應配合科技發展，採取足以確保資訊正確及安全之方式及組織上與程序上必要之防護措施外，亦應明白規定僅得在例外的情況下，基於法律明文規定之特定目的範圍內，始允許跨目的之使用。

（二）以改善治安之目的而強制蒐集錄存人民指紋資訊必須謹慎為之

維護治安雖迭遭關係機關行政院於言詞辯論時否認，故已為本院多數意見排除在審查範圍外，但本席認為即使是欲達該目的，以蒐集全民指紋資料，並予以錄存建立資料庫，是否為合憲之手段，仍有進一步澄清之必要。
維護社會治安、降低犯罪率、提高破案率，保障人民的人身安全等，確實都是社會大眾非常關心的事項，也沒有人能夠在治安敗壞、朝不保夕的社會中安居樂業。主管機關雖指出改善治安並非是強制全民指紋建檔的目標，但也舉出白曉燕案等重大刑案得順利破案，指紋比對確實有所助益，而若干重大刑案所以久懸不破，欠缺全民指紋資料檔則是可能原因之一，似乎仍期待全民指紋資料建檔就刑事偵查有所助益，並樂觀其成。惟按行政機關所稱，目前已有七百三十四萬餘筆國民指紋資料，其中包括犯罪嫌疑人之指紋與役男指紋資料，筆數不可謂不多。　擁有數量如此龐大的資料庫，且較諸其他尚未經指紋資料建檔之國民，現有指紋資訊庫有更高的可能性包含兇嫌的指紋資料在內，但行政部門猶認不足，並隱約暗示全民指紋資料庫有可能是破案關鍵，故應該進一步向全民蒐集並錄存指紋資訊。試問，基於同樣的邏輯，如果蒐集全民指紋資料並予建檔之後，治安仍未改善、重大案件仍未突破，則政府是否因此反而獲得更進一步蒐集其他個人資料並予建檔的正當理由—如果指紋資訊仍不足供刑事偵查破案所需，何不蒐集全民其他的生物資訊並予建檔呢？或甚而利用現代資訊科技，將全民行動完全掌控？假使今天同意政府可以為了刑事偵查犯罪的需要，在沒有合理懷疑或其他程序保障的前提下，即要求全國人民交出指紋資訊予以建檔，則當政府以同樣的理由，要求人民交出DNA遺傳資訊、紀錄虹膜等，又豈能拒絕。此刻，我們必須停下來思考，究竟我們想要什麼樣的社會？想要以什麼為終極目的的國家？如果一個社會裡的成員，人人皆盡透明，沒有什麼動態可以逃脫於國家的監視之下，所有成員的資訊都鉅細靡遺地掌握在國家機器之中，並且可以輕易地透過某一則個人資訊追溯其全部行蹤與活動，這或許將是一個零犯罪的社會，而且很可能是一個非常有效率的政府，但人們也可能將過著充滿被監視恐懼的生活。治安與效率都是國家應該追求之重大公益，惟其終究必須停留在某個界限之後，不能無止境地一昧向前，犧牲其他一切。
基於刑事偵查需要而蒐集人民之指紋資料，並非一概不可，但就對象與事由仍須事先嚴加規範，並須有嚴謹的程序控制。例如刑事訴訟法第二０五條之二規定：檢察事務官、司法警察官或司法警察因調查犯罪情形及蒐集證據之必要，得對經拘提或逮捕到案之犯罪嫌疑人或被告，強制採取其生物特徵資訊，如指紋、掌紋、腳印、相片、身高等，如有相當理由認為髮、唾液、尿液、聲調或吐氣得作為犯罪證據時，並得採取之。其為犯罪偵查而蒐集人別辨識或犯罪證據有關之個人資訊，尚有較為嚴謹之目的及程序規定，則為有助於犯罪偵防與改善治安，而向全民蒐集指紋資訊，更不能以法律籠統之授權而為之。
此外，本院釋字第五三五號解釋針對警察勤務條例第二條概括之警察任務、及同條例第十一條列舉臨檢勤務之規定，是否得為警察機關任意執行臨檢勤務之授權依據所為之解釋，其中所揭示之意旨亦足供參考。上開解釋認為人民倘有犯罪嫌疑而須以搜索為蒐集犯罪證據之手段者，依法尚須以經該管法院審核為原則，故僅以維持公共秩序、防止危害發生為目的之臨檢，立法者當無授權警察人員得不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或隨機檢查、盤查之立法本意。是除法律另有規定外，警察人員執行臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所為之，其中處所為私人居住之空間者，並應受住宅相同之保障；對人實施之臨檢則須以有相當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限。簡言之，國家雖然可以對已發生或將來之危害採取防免之手段，但仍以合理的危害判斷為前提，而必要的正當程序保障亦不可或缺。強制錄存全民指紋亦對人民之身體有所強制，倘其係為維護治安所需，則其亦應具備如上開解釋意旨所稱之合理危害之懷疑，並具備正當程序之保障，方能通過前開判準。而建置全民指紋資料庫及後續維護經費龐大，如將同樣經費轉為提升警察待遇、加強裝備與訓練，對於治安之維護，是否係屬更為徹底而有效之手段，殊值深思。

（三）明確立法目的與正當行政程序

本案令人尤其疑懼之處，在於立法部門對此一影響重大的決策欠缺民主程序中必要的審議思辯在先，而行政部門亦難以提出得確保資訊安全管理及正當使用的機制在後。
立法部門之所以必須就蒐集資料之目的與範圍，事先予以明確界定，除如多數意見所指，惟有如此才能對行政機關形成有意義的控管與授權、司法部門才能夠基此判斷行政部門於個案中的資訊運用是否正當。更重要的是，只有事前確立明確立法目的，並以此而就資訊蒐集之範圍及資訊運用之方式予以明確授權和管制，國家對人民才算已盡最低限度的告知義務。蓋資訊隱私權重要的意義之一，在於尊重、保護個人自主選擇的權利，但有意義的選擇須事先獲得充分翔實的資訊。指紋資料之蒐集與建檔，猶如國家其他對新興科技的運用，雖然創造新的利益但也帶有未知的風險，所以人民對國家交出個人資訊，至少應在受到充分告知的基礎上為之，使其有所預期與防範，方符憲法對人民自主控制其個人資訊保障之精神。
至於行政部門就其所蒐集之指紋資訊，如何方屬正當使用之問題，行政院乃於言詞辯論中援引電腦處理個人資料保護法第八條的概括規定，作為一般性授權基礎，而認為國家向人民強制蒐集而得的指紋資訊，得基於廣泛的公益而為跨目的之使用，包括所有一般性的身分辨識需要在內。電腦處理個人資料保護法的立法目的，原本是為了對國家及私人大量蒐集人民電腦處理之個人資料，建立運用及管理的正當準則，詎料其有欠明確、失之概括的規定，不僅不能有效規範跨目的、跨機關之使用，反而將依法得跨目的使用的例外情形，轉變成原則上得跨目的使用之授權規定。
人民面對國家資訊個人蒐集的無奈之一是，一旦個人資訊脫手，個人其實已經很難再有控制之可能。且除非具體問題發生，否則人民對於機關內部的資訊保管及運用情形，實則一無所悉，也無從確認國家是否良好地保護其資訊安全並予以正當使用。本案突顯行政上對個人資料使用範圍及目的低度管制的實務，尤為一重大警訊。如果行政機關能夠事先對資料庫建立法制、技術、組織及程序上的種種安全閥，以確保所蒐集資料之安全與正當使用，例如建立行政上之獨立管制機關，代替缺乏專業能力的一般民眾監督政府資料庫之運用情形，而非率爾大規模啟動強制性的指紋資料蒐集，而對嗣後資訊保管與運用之管制草草帶過，則國家蒐集資訊之正當性亦將隨之提高。

（四）外國立法例之解讀

關係機關行政院於言詞辯論中一再指出，大規模蒐集人民生物特徵之資訊，並運用於人別辨識與證件之認證，乃屬國際潮流，並舉出美國於九一一事件後，要求入境美國之外國人於須按捺並錄存指紋始得入境，以及於二００六年將有四十餘國採用記載持照人生物特徵之護照等事例以為佐證。
然而並非所有涉及錄存生物特徵的身分證件，均得作為本案之佐證。首先，為入出境管制及國境安全之目的，針對外國人蒐集生物資訊；與基於不特定的人別辨識需要，蒐集全國人民之生物特徵，係不可相提並論之二事。國境管制較諸於國民的一般身分辨識有更高的需要、更明確且狹隘的適用範圍及更多的自主決定空間，因此也較具有正當性。國家對本國國民可以藉由生活與居住的環境空間（例如住居所、受教育或執業場所等）和人際關係（如親屬、朋友等）所提供的種種資訊，交叉比對出其國民的正確身分。此在如我國般具備翔實而統一之戶籍登記制度的國家，更非難事。但本國人一旦前往外國，便脫離其主要的生活環境和人際關係，外國政府除了護照以外，實際上少有方法確認外國人的身分，因此不得不更加依賴護照所載之種種資訊。而且辨識不同國家國民的照片，通常比辨識本國人民的照片難度更高。是為確保國境安全，試圖藉由護照加註生物資訊的方式減輕對外國人的入出境管制負擔，是比較具有正當性的。其次，護照與本案所涉及之國民身分證性質上亦不相同。護照雖然也是國家發給國民之身分認證文件之一，但為自願申請的身分證明文件，而國民亦有權選擇是否使用護照前往外國。但本案所涉及之國民身分證卻是直接影響人民基本權利行使之身分證明文件。再者，所謂加註個人數位生物特徵資訊之證件，數位照片亦屬之，而不一定是加註指紋；而證件上加註相關資料，亦不等同於資料庫之建置。因此外國政策或立法究竟與我國情形有何相同或不同之處，而值得吾人參酌考量，仍無法一概而論。
至若其他國家設有國民身分證制度者，確係如行政院所稱，亦有部分國家研擬或實施攜有個人生物資訊之國民身分證件，惟各國制度各有其複雜之背景與考量，是否得供本件解釋作為事實資料予以參酌，仍待詳細之論證。誠如多數意見所言，外國立法事例雖然非不具參考價值，但單純事實的呈現仍無助於解決法理上之疑義，而倘不能明辨各國情勢與法律制度之差異，則更有誤導之嫌。況乎這些作為參考事例的國家，在其本國是否亦均能通過憲法上之檢驗，或完全不生侵害人權之爭議，猶難論斷。



(意見書註解請詳見大法官解釋附加檔案)