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新聞公告

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新聞公告
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司法院新聞稿
  司法院大法官於九十四年五月六日舉行之第一二六二次會議中,就(一)臺灣彰化地方法院法官陳弘仁為審理臺灣彰化地方法院九十一年度訴字第一0四一號給付工資墊款事件,認受理訴訟之權限與行政法院確定裁判之見解發生歧異,聲請統一解釋案;(二)臺北高等行政法院第五庭為審理臺北高等行政法院九十年度訴字第二八一三號請求償還工資墊款事件,對於受理訴訟之權限與臺灣士林地方法院八十九年度促字第二七七六Ο號、九十一年度促字第二九三八七號民事裁定之見解有異,聲請統一解釋案,作成釋字第五九五號解釋。
   解釋文  
  勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定,雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金(以下簡稱墊償基金);於雇主歇業、清算或破產宣告時,積欠勞工之工資,未滿六個月部分,由該基金墊償,以保障勞工權益,維護其生活之安定。同條第四項規定「雇主積欠之工資,經勞工請求未獲清償者,由積欠工資墊償基金墊償之;雇主應於規定期限內,將墊款償還積欠工資墊償基金」,以及「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」(以下簡稱墊償管理辦法)第十四條第一項前段規定:「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後,得以自己名義,代位行使最優先受清償權 (以下簡稱工資債權) 」,據此以觀,勞工保險局以墊償基金所墊償者,原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務;其以墊償基金墊償後取得之代位求償權(即民法所稱之承受債權,下同),乃基於法律規定之債權移轉,其私法債權之性質,並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執,自應由普通法院行使審判權。
   解釋理由書 
  勞動基準法第二十八條第一項規定:「雇主因歇業、清算或宣告破產,本於勞動契約所積欠之工資未滿六個月部分,有最優先受清償之權。」第二項前段規定:「雇主應按其當月僱用勞工投保薪資總額及規定之費率,繳納一定數額之積欠工資墊償基金,作為墊償前項積欠工資之用」,此乃政府為保障勞工權益,改善勞工處境,促進社會安定與經濟發展所為之規定,避免企業經營陷入困境,宣告破產,或惡性倒閉,致勞工對於雇主依勞動契約所積欠之工資,無以獲償而蒙受損害。雇主須依此規定向墊償基金提繳一定數額之款項,於雇主歇業、清算或破產宣告時,其所積欠勞工之工資未滿六個月部分,由該基金墊償,以保障勞工之工資於此範圍內確能獲得支付。
  同法第二十八條第四項規定:「雇主積欠之工資,經勞工請求未獲清償者,由積欠工資墊償基金墊償之;雇主應於規定期限內,將墊款償還積欠工資墊償基金」,以及依同條規定訂定之墊償管理辦法第十四條第一項前段規定:「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後,得以自己名義,代位行使最優先受清償權」,就此以觀,勞工保險局以墊償基金所墊償者,原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務。雖墊償基金由中央主管機關設置管理,惟墊償基金之資金來源乃由雇主負責繳納,其墊償行為並非以國庫財產提供人民公法上給付,而是以基金管理者之身分,將企業主共同集資形成之基金提供經營不善企業之勞工確實獲得上開積欠工資之保障,蓋勞工保險局於墊償勞工後,取得對雇主之代位求償權,其債權範圍、內容與原來之私法上工資債權具相同性質。再勞工保險局為墊償基金行使此項代位求償權時,乃處於與勞工之同一地位,不因墊償基金由中央主管機關設置管理委員會管理,基金收繳有關業務由勞工保險機構辦理(勞動基準法第二十八條第五項),或墊償基金之設立具有公益上理由,而異其性質。亦即原勞工之工資債權改由勞工保險局行使,乃係基於法律規定之債權移轉,其所具私法債權之性質並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因前述債權所生之私法爭執,自應由普通法院行使審判權。至於雇主違背繳納基金費用之義務,應依中華民國九十一年十二月二十五日修正公布前之勞動基準法第七十九條第一款規定裁處罰鍰,係屬違背公法上義務,則應循行政訴訟途徑為之。又本件係聲請機關就其職權適用勞動基準法第二十八條、墊償管理辦法第十四條第一項規定,關於其訴訟事件應屬何機關審判之見解與他機關有異,而聲請本院為統一解釋,憲法第十六條規定之訴訟權內涵及各該民事、行政訴訟法法條本身,概非聲請解釋之標的,本件解釋自不併予及之,均併此敘明。


  該次會議由司法院院長翁大法官岳生擔任主席,大法官城仲模、林永謀、王和雄、謝在全、賴英照、余雪明、曾有田、廖義男、楊仁壽、徐璧湖、彭鳳至、林子儀、許宗力、許玉秀出席,秘書長范光群列席。會中通過之解釋文、解釋理由書及許大法官宗力、賴大法官英照、林大法官子儀、許大法官玉秀共同提出之協同意見書與彭大法官鳳至、林大法官子儀共同提出之部分協同、部分不同意見書,均經司法院以院令公布。
 附(一)許大法官宗力、賴大法官英照、林大法官子儀、許大法官玉秀
     共同提出之協同意見書。
  (二)彭大法官鳳至、林大法官子儀共同提出之部分協同、部分不同
     意見書。
  (三)本件臺灣彰化地方法院法官陳弘仁、臺北高等行政法院第五庭
     分別提出聲請案之事實摘要。


釋字第五九五號解釋事實摘要
(一)臺灣彰化地方法院法官陳弘仁聲請解釋案
1.勞工保險局(以下稱勞保局)依勞動基準法第二十八條規定墊償勞工工資後,依「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」第十四條規定向雇主請求償還墊款,向臺灣臺中高等行政法院起訴,該院以本事件屬國庫行政之行政私法行為,應依民事法律規定向普通法院尋求救濟,裁定駁回勞保局之訴。
2.嗣勞保局改向臺灣彰化地方法院提起民事訴訟,審理該事件之法官陳弘仁認為此一爭議應屬公法關係,應由行政法院審理。乃以該院與行政法院就審判權所持見解歧異,裁定停止訴訟程序,聲請統一解釋。
(二)臺北高等行政法院第五庭聲請解釋案
1.勞保局依勞動基準法第二十八條規定墊償勞工工資後,依「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」第十四條規定向雇主請求償還墊款,於八十九年間向臺灣士林地方法院(以下簡稱士林地院)聲請核發支付命令,遭該院以返還墊款屬公法上之法律關係應循行政訴訟程序解決,普通法院對之無審判權為由駁回聲請。
2.嗣勞保局向臺北高等法院提起給付訴訟,該院認此一請求返還墊款事件應由普通法院審判。勞保局遂於九十一年間再向士林地院聲請支付命令仍遭駁回,爰以士林地院與該院因適用勞動基準法第二十八條第四項規定,就審判權之見解發生歧異,聲請為統一解釋。


釋字第五九五號解釋協同意見書
大法官 許宗力、賴英照、林子儀、許玉秀
我國司法採公、私法案件分別歸由行政法院與普通法院審理的二元審判制度,訴訟事件公、私法性質之判斷因而顯得重要。惟公、私法判斷在許多情形並不容易,行政法院與普通法院均認不屬自己審理權限範圍的例子所在多有,雖最終可藉由大法官的統一解釋定分止爭,但人民仍須承擔因一開始選錯法院遭駁回(民事訴訟法第二四九條第一項第一款、行政訴訟法第一0七條第一項第一款參照)而喪失起訴利益的風險 ,金錢(已繳納之訴訟費用)與時間、精力等之損失更無論矣。對人民而言,事件性質為公法抑或私法,其實並不重要,儘速確定審判權之歸屬才是人民所關心的。迄目前為止,本院大法官為解決審判權之消極衝突,已針對案件公、私法性質爭議作成多號統一解釋 ,惜歷次解釋始終很「守分地」僅就系爭事件之公、私法屬性作技術性判斷,未能就審判權消極衝突導致侵害人民訴訟權此一更為根本之問題進一步表示意見,實不無遺憾。直到釋字第五四0號解釋,本院大法官才可喜地勇敢踏出解決爭議的第一步,於判斷事件公、私法屬性之外,更明確宣告「事件經本院解釋係民事案件,認提起聲請之行政法院無審判權者,該法院除裁定駁回外,並依職權移送有審判權限之普通法院,受移送之法院應依本院解釋對審判權認定之意旨,回復事件之繫屬,依法審判」,將該個案當事人因一開始選錯法院所遭致之不利益予以排除,其有助於權利之有效保護,至為顯然,並獲得民事訴訟法學界與實務界普遍之肯定 。美中不足的是,第五四0號解釋僅係就經本院大法官就事件之公、私法屬性已作成統一解釋的事件,排除該個案當事人因一開始選錯法院所遭致之不利益而已,至於未經大法官作成統一解釋之案件,則不及之,換言之,當事人仍無法脫免因一開始選錯法院所遭致的各種不利益。本件是釋字第五四0號解釋後的再一次統一解釋,本院大法官本可承繼五四0號解釋之精神,藉此機會彌補此一訴訟權保障之缺口,惟多數意見以此一問題非屬本件聲請解釋之標的而裹足不前,對照釋字第五四0號解釋之意旨,益顯多數意見僅就公、私法屬性作技術判斷之消極態度。按事件公、私法屬性之判斷既攸關人民訴訟權之行使,且聲請人亦表明聲請統一解釋目的在於「確認此等事件審判權之歸屬」,則大法官就有重大關連之相關訴訟法規定,自仍得根據憲法保障基本權之精神作合憲之法律解釋,乃至合憲之法律漏洞補充,以求人民權利之有效保護,正如第五四0號解釋所持立場一般。準此考量,本席等願在釋字第五四0號解釋所鋪陳的基礎上,進一步就未經本院大法官就事件之公、私法屬性作成統一解釋以前之事件,相關法院法官認定無審判權,且不具備向本院大法官聲請統一解釋之要件時,是否適宜逕行依民事訴訟法第二四九條第一項第一款或行政訴訟法第一0七條第一項第一款予以駁回之通案問題,根據合乎憲法精神之法律解釋原則(verfassungsorientierte Gesetzesauslegung),嘗試尋求解釋論上解決之可能性,爰提出協同意見書如下。
本院釋字第四八二號解釋理由書闡釋憲法上保障訴訟權之意涵,乃人民司法上之受益權,即人民於其權利受侵害時,依法享有向法院提起適時審判之請求權,且包含聽審、公正程序、公開審判請求權及程序上之平等權等。訴訟法是具有服務、協助性質之法(dienendes Recht),目的在確保人民實體權利之實現,為使司法資源有效分配以及制度之運作順暢,避免濫訴或司法資源之不當消耗,人民接近使用法院之權利固可加以限制,惟其限制應具有合理性與可預見性,不能使人民因不可歸責於自己之事由,輾轉於法院而求無權利救濟之門,使服務人民權利之法搖身一變成為「懲罰」人民之法。
審判權之劃分,有其歷史背景,遞嬗至今,若謂其具有審判專業化,使人民受專業法院更佳保護的功能,當不為過。惟即使如此,若人民在享有專業審判之同時,須自行負起判斷法院入口的責任,並承擔選擇錯誤的代價,無異於表示某一審判系統的法院有權逕自代表司法直接拒絕判斷錯誤之人民的救濟請求,而令其須重新選擇,重新起訴,不僅違背審判權之劃分係為服務人民之初衷,更對人民司法受益權形成過度之限制。尤其在國家行為多元化、生活複雜化的現代社會,公、私法之區分於學術界與實務界尚迭有爭議,未能有明確之標準,則藉由訴訟制度將其判斷困難之不利益全數轉嫁由人民承擔,確屬過苛。我國訴訟實務向來採取審判權與管轄權絕對區分的立場,固非無意義,惟對人民而言,這種概念的區分本應是為保護其司法受益權、確保其實現實體權利而設計,不應變成限制其訴訟權行使的陷阱。於同一司法權領域之範圍,法院的地位皆屬相同,僅是其審判之事件對象有所不同 ,亦即審判權分配之規定,僅具有管轄規範之意義,不同審判機關所行使者,乃法律依案件性質對審判權所為之具體化權限,是以法院對不同審判系統受理訴訟權限爭議之處置,應本於法律就審理同審判機關內土地管轄或事物管轄錯誤時相同之規範意旨而為之 。人民打開司法大門的金鑰應通行於各審判系統,各法院負有為人民轉換審理空間的義務,且不應區分審判權或管轄權之錯誤而異其處理,即便認為審判權之爭議仍須由本院大法官作終局認定,其聲請統一解釋之程序亦不應中斷訴訟繫屬,以兼顧人民已起訴所獲得之利益。
綜上,現行訴訟實務之操作,如果以不具審判權為由而逕行駁回人民之訴訟,即使「形式上」有法律之依據,就結果言,仍與拒絕人民之救濟請求無異,難脫違憲之指摘。修法明定法院之主動移送義務,固屬正辦 ,惟修法前,相關法院仍不能坐視人民訴訟權遭受侵害之情事一再發生。本席等認為,實務操作時,仍應根據憲法保障人民訴訟權之精神詮釋相關法律,特別是應貫徹釋字第四八二號解釋保障人民訴訟權之意旨,使人民無須承擔公、私法關係難以判斷之不利益,將審判權與管轄權區分之概念予以相對化,以緩和現行訴訟法制對人民訴訟權之限制。具體而言,民事法院法官就其受理之訴訟事件,認係公法上爭議,而應由行政法院審理者,經闡明法院就審判權所為之判斷後,若原告請求法院將事件移送至行政法院,法院應類推適用民事訴訟法第二十八條第一項規定,以裁定將該訴訟事件移送有審判權之行政法院審理,僅在原告仍堅持請求民事法院就同一訴之聲明而為裁判,始得依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款以裁定駁回;反之,行政法院就其受理之訴訟事件,認係私法上爭議,而應由民事法院審理者,亦應於當事人請求移送民事法院時,類推適用民事訴訟法第二十八條第一項規定,將該訴訟事件移送有受理權限之民事法院審理,不得因該訴訟係私法上爭議而逕以裁定駁回。受移送之法院於移送之裁定確定後固應受其羈束而不得再行移送,惟該法院就其受理訴訟之權限,如與移送法院之見解有異時,當然仍得以裁定停止訴訟程序,並聲請司法院大法官解釋 。
但如果認為類推適用民事訴訟法第二十八條以及限縮同法第二百四十九條第一項第一款的適用範圍,違背既有訴訟法基本原理原則,或偏離訴訟法立法者明顯可辨的基本價值與規範精神,就表示透過法律合憲解釋尋求問題解決之路徑已絕,則在適當時機宣告民事訴訟法相關法規範違憲,勢成唯一之選項了。


釋字第五九五號解釋部分協同、部分不同意見書
大法官 彭鳳至、林子儀
本席等贊同本件解釋認勞工保險局與雇主間因償還墊款所生之爭執,應由普通法院行使審判權之結論,但就本件解釋範圍及應由普通法院行使審判權之理由,尚有不同意見,爰提出部分協同、部分不同意見書。
壹、勞工保險局與雇主間因償還墊款所生之爭執,應由普通法院行使審判權之理由
一、積欠工資墊償基金之設立具公益目的,其管理程序、基金之收繳、費率之核定、勞工向勞工保險局請求墊償積欠工資之要件及程序、勞工保險局依法墊償積欠工資之審查及核定,以及雇主償還墊款之義務,完全受勞動基準法及積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法所支配,而無適用私法之餘地,其所衍生之糾紛,應屬學說上所稱之公法爭議事件:
1. 積欠工資墊償基金之設立目的具公益性質
勞工與雇主間因勞動契約所生工資糾紛,屬民事紛爭。惟政府為保障勞工權益,加強勞雇關係,促進社會與經濟發展(勞動基準法第一條參照),乃於勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定,雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金(以下簡稱墊償基金);於雇主歇業、清算或破產宣告時,積欠勞工之工資,未滿六個月部分,由該基金墊償。因此墊償基金自其設立目的觀之,是以公權力強制多數雇主依法提繳積欠工資墊償基金,並以公權力介入特定雇主積欠工資之墊付作業,使勞工之工資在法定範圍內能依政府之行政行為而即時獲得支付,以確保勞工權益,促進社會與經濟發展,故其設立目的具有公益性。
2. 墊償基金之管理、基金之收繳、費率核定,為國家機關依據公法而行使公權力之行政行為
積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法(以下簡稱管理辦法)第二條規定:「積欠工資墊償基金(以下簡稱本基金)由中央主管機關設積欠工資墊償基金管理委員會(以下簡稱管理委員會)管理之;其有關收繳、墊償及運用等業務,委任勞工保險局(以下簡稱勞保局)辦理;必要時,並得將其運用,委託金融機構辦理。前項委託金融機構運用相關事宜,由勞保局擬定,提經管理委員會通過,並報請中央主管機關核准後辦理」。同辦法第三條規定:「本基金由雇主依勞工保險薪資總額萬分之二.五按月提繳」。勞動基準法所稱主管機關,在中央為行政院勞工委員會(勞動基準法第四條),因此墊償基金之管理、收繳及費率核定,均屬行政院勞工委員會所設積欠工資墊償基金管理委員會、行政院勞工委員會委託辦理基金收繳有關業務之勞工保險局,為實現保障勞工權益,加強勞雇關係,促進社會與經濟發展之行政目的,居於統治主體之地位,適用公法規定所為之行政行為 ,自與行政私法行為有異 。縱其部分經費來源並非出於國庫,但係由國家依法強制具有雇主身分之人民提繳,故既非國庫行政,尤非私人財產之管理運用,而係行政機關為實現公益目的,依據公法規定以行使國家公權力之行政行為。
3、雇主提繳墊償基金,為公法上義務
勞動基準法第二十八條第二項前段規定:「雇主應按其當月僱用勞工投保薪資總額及規定之費率,繳納一定數額之積欠工資墊償基金,作為墊償前項積欠工資之用」。因此雇主提繳墊償基金之義務,乃依勞動基準法第二十八條第二項前段規定而當然發生,與其私法上是否按期給付工資並不相關,換言之,即使雇主從未積欠工資,國家仍課予雇主按月繳納積欠工資墊償基金之義務,雇主如有違反此一公法上金錢給付義務者,應依九十一年十二月二十五日修正前同法第七十九條第一款裁處罰鍰,雇主對裁處罰鍰之行政處分若有不服,自應循行政爭訟程序,請求救濟。
4、 勞工請求墊償工資,為公法上權利
管理辦法第八條、第九條、第十條分別規定勞工向勞工保險局請求墊償工資之法定要件及程序,並於第七條規定:「本基金墊償範圍,以申請墊償勞工之雇主已提繳本基金者為限。雇主欠繳本基金,嗣後已補提繳者,勞工亦得申請工資墊償」。第十一條規定:「勞工故意隱匿事實或拒絕、妨礙查詢,或為不實之舉證者,不予墊償」。由此可知,勞工向勞工保險局請求墊償工資,是勞工依勞動基準法第二十八條第一項、第二項及管理辦法第七條、第八條、第九條、第十條規定,行使其公法上所定之權利,因此必須具備法定要件、依法定程序辦理。既非勞保局主動「清償」雇主對勞工之工資給付債務,亦非勞工向工資債權之「法定保證人」請求履行「保證契約」所得實現之權利。故該辦法第十三條規定:「勞工對勞保局之核定事項有異議時,得於接到核定通知之日起三十天內,繕具訴願書,經由勞保局向中央主管機關提起訴願」,即勞工對勞保局是否墊償工資之核定,認其違法或不當而有爭議時,為公法爭議,應循行政爭訟途徑,請求救濟。
5、 雇主償還墊款,為公法上義務
雇主應給付勞工工資之債務內容,依其與勞工訂立之勞動契約內容而定。勞工之工資請求權,有每日到期、每星期到期或每月到期等不同;其時效之起算,亦因到期日約定之不同而不同。此外,就工資請求權可以訂立保證契約、設定擔保,亦可約定利息給付。
勞動基準法第二十八條第四項則明文規定:「雇主積欠之工資,經勞工請求未獲清償者,由積欠工資墊償基金墊償之;雇主應於規定期限內,將墊款償還積欠工資墊償基金」。因此雇主應償還墊款之義務,係以積欠工資墊償基金之墊款為給付內容,於勞保局規定之期限內,一次償還積欠工資墊償基金,逾期償還者,自逾期之日起,依基金所存銀行當期一年定期存款利率計收利息(管理辦法第十四條第一項後段),乃依法律特別規定之內容而發生之公法上金錢給付義務,與其應給付勞工工資之債務內容、性質,皆不相同。因此,雇主就此一公法上金錢給付義務之發生及其範圍有爭議時,屬公法上爭議,應循行政救濟而非民事訴訟途徑,請求救濟。
二、勞保局向雇主請求償還墊款之方式
(一)、概說
國家為達成行政上之任務,得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段,固經本院釋字第五四0號解釋有案。惟此種選擇,有其限制,除法律明文規定行政行為方式者,行政機關無選擇自由外,行政機關原則上亦應自行實現其行政目的,不得逕行請求法院協助其實現,否則即不符合司法與行政分立之憲法基本原則。且行政機關不作行政處分而直接起訴,亦不符合人民之利益。因為人民不服行政處分,可經由訴願程序審查行政處分之合目的性,對人民權利之保護,較為周延。除非有特殊情形,如因行政處分無法有效執行,而以取得法院判決為執行名義係實現行政目的之較直接有效方法時,始得例外許可行政機關以直接起訴替代作成行政處分。
勞動基準法第二十八條第四項後段固規定「雇主應於規定期限內,將墊款償還積欠工資墊償基金」。惟雇主未於規定期限內償還墊款者,行政機關應如何行使其公法上請求權,同法未設明文規定。因此,勞保局向雇主請求償還墊款之方式,得依前述原則與例外情形定之。
(二)、行政處分
勞動基準法有關雇主應繳納一定數額之墊償基金,於雇主歇業、清算或破產宣告時,由該基金墊償積欠勞工之工資等相關規定,乃以公權力介入保障勞工權益,加強勞雇關係,促進社會與經濟發展,具公法性質。勞保局為實現其收繳及墊償基金之行政任務,於雇主積欠工資,而經積欠工資墊償基金墊償後,原則上應以雇主為處分之相對人,作成限期繳納償還墊款,並載明逾期償還者,自逾期之日起,依基金所存銀行當期一年定期存款利率計收利息之行政處分。又因行政處分具有執行力,故勞保局如選擇此種方式向雇主請求償還墊款,即無庸向法院起訴請求。
惟積欠工資墊償基金墊償積欠工資,以雇主歇業、清算或破產宣告為要件。故在雇主歇業,已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記,或確已終止生產、營業、倒閉、解散之情形,或雇主因清算或宣告破產,而已指定清算人或破產管理人時,如仍以雇主為處分相對人,作成限期繳納償還墊款及利息之行政處分,顯然無法有效執行。為使行政機關直接有效實現其行政目的,自宜例外容許行政機關於依法墊償後,向法院起訴請求償還墊款。
(三)、起訴請求
行政行為所生爭執之審理,原則上屬於公法性質者,歸行政法院,私法性質者歸普通法院。惟為謀司法資源之有效利用,發揮訴訟制度最大之救濟功能,亦得衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量,就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之運用。
勞保局向雇主請求償還墊款,為公法事件,已如前述,故雇主未於規定期限內償還墊款,而行政機關確有請求法院協助其實現行政目的之必要時,原則上仍應向行政法院提起一般給付訴訟,以符我國民事訴訟、行政訴訟審判權二元化之精神。
惟衡諸勞保局就勞工墊償工資之請求,業經依法詳予審查而為核定,故勞保局向雇主請求償還墊款之訴訟,其中權利義務關係應屬明確,行政機關所期待於訴訟者,不外取得強制執行名義,使其公法上之金錢請求權得以落實。而目前各高等行政法院並未設立強制執行處 ,因此勞保局如向行政法院提起一般給付訴訟,縱獲勝訴判決,因各高等行政法院無法自行執行,而仍須囑託普通法院民事執行處代為執行,故少實益;況雇主歇業、倒閉、解散,或因清算或宣告破產而已指定清算人或破產管理人者,多於普通法院涉訟,為謀司法資源之有效利用,發揮訴訟制度最大之救濟功能,故勞保局向雇主請求償還墊款之方式,應認由普通法院行使審判權為宜。
(四)、積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第十四條第一項前段規定之解釋
積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法,乃行政院勞工委員會依勞動基準法第二十八條授權訂定之法規命令 ,本院解釋上不受其拘束,自不待言。該管理辦法第十四條第一項前段規定:「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後,得以自己名義,代位行使最優先受清償權(以下簡稱工資債權),依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款」。
由於勞保局與請求墊償工資之勞工間原無債權、債務關係存在;且勞保局依法請求償還之墊款,直接歸墊墊償基金,而非歸屬請求墊償工資之勞工;又勞保局償還墊款請求權之內容,乃依法明定,與請求墊償工資之勞工與其雇主間之工資債權內容、性質皆不相同,因此勞保局無從依民法第二百四十二條規定,「代位行使」獲准墊償工資之勞工與其雇主間之「最優先受清償權(工資債權)」 。同理,因償還墊款請求權之內容,乃依法明定,與原工資債權內容、性質皆不相同,因此勞保局亦無從依民法第三百十二條或第七百四十九條規定,「承受」勞工與其雇主間之最優先受清償權(工資債權) 。至該規定所謂「代位行使最優先受清償權(以下簡稱工資債權)」,應解釋為主管機關以法規命令訂定,勞保局以自己名義,依法向雇主或清算人或破產管理人請求償還之墊償基金墊款,有最優先受清償權。此一法規命令之規定是否妥當,雖有待商榷,惟並不因主管機關訂定法規命令時之用語,而使勞保局請求償還墊償基金墊款之性質,成為與原來私法上工資債權之範圍、內容具相同性質之債權,則無疑義。
上開規定,除易滋疑義之「代位行使最優先受清償權(以下簡稱工資債權)」,應作符合法律之解釋外,其餘部分「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後,得以自己名義,依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款」部分,足以認定主管機關認勞保局向雇主請求償還墊款時,應向普通法院提起民事訴訟,與前開說明意旨,尚無不符。
(五)、小結
勞保局向雇主請求償還墊款,乃行使公法上之金錢請求權,原則上應作成行政處分催繳,例外始得向行政法院提起一般給付訴訟。本件基於法治國家法院等值之基本原則、司法資源有效利用及發揮訴訟制度最大救濟功能之考量,則應認由普通法院行使審判權為宜。
貳、本件解釋範圍之商榷
一、司法院大法官就審判權爭議所為解釋之迷思
司法院大法官就審判權爭議所為解釋,嚴守「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判,依現行法律之規定,分由不同性質之法院審理,係採二元訴訟制度。除法律別有規定外,關於因私法關係所生之爭執,由普通法院審判;因公法關係所生之爭議,則由行政法院審判之」之基本原則(本院釋字第四六六號解釋參照)。除因解釋當時行政訴訟法制未備而設例外 ,在解釋方法上,凡認定應由普通法院審判者,必先確認因私法關係所生之爭執為前提 ;由行政法院審判者,必先確認因公法關係所生之爭議為前提 ;如果「因公法關係所生之爭議,由普通法院審判」,則須「立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計」 。此一立法機關之職權,即使在個案爭執的裁判,而非整體制度之興革上,似仍不屬大法官之權限,否則即可能侵犯立法者之立法形成空間。
沿之成習的結果,是聲請人就審判權有爭執 ,大法官則僅就系爭事件屬「公法爭議、私法爭議」為認定,似乎決定了公、私法爭議的性質就決定了審判權,因而忽略了審判權分離在我國訴訟制度上所造成的問題,而只謀透過個案解釋,個別處理此一制度性問題,反認為就聲請人關於審判權爭議而作審判權制度之檢討,為訴外裁判。此一迷思,不僅使司法及學術機關為確認審判權而耗費龐大資源,反復就公法爭議、私法爭議為解釋與探討,且解釋與探討之結果,對當事人權益之維護,常緩不濟急 。
公、私法區分與不同審判權之聯結,並非憲法或法律上 之當然,而立法機關於設計訴訟制度時,尚得依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等,為合目的性之規範,其衡酌之結果是否符合憲法要求,仍屬大法官違憲審查之範圍,則在法律就特定事件之審判權歸屬無明文規定,而不同審判系統間就該事件審判權之有無有爭執時,大法官自得基於法律與憲法之觀點,就公、私法區分與審判權之歸屬,分別為符合憲法意旨之認定。本件解釋如脫離前開大法官就審判權爭議所為解釋之基本原則與方法之限制,其解釋範圍及理由形成之空間,應更為寬廣。
二、符合憲法意旨之法律統一解釋
法規違憲審查與法律統一解釋在解釋方法上的截然劃分,似乎是大法官解釋的一貫見解。因此在法規違憲審查程序,宜避免對作為審查對象的法規,先作成有拘束力的法規統一解釋;而在統一解釋程序,更不宜明示憲法的解釋觀點。惟法規違憲審查與法律統一解釋的重要性不同,因此程序不同、效力也不同,固為本席所贊同。然而未就作為審查對象的法規先作成有拘束力的法規統一解釋,即難將錯誤的法規解釋,導致法規適用錯誤以致侵害人民權利而非法規違憲的情形排除,從而難以精確的行使法規違憲審查權;反之,在合憲法律解釋方法已成為一般法律解釋之基本原則時 ,殊難想像大法官就有爭議的法律解釋作統一解釋時,反不宜或不應自憲法觀點為最終之判斷。因此法規違憲審查與法律統一解釋在解釋方法上,應非截然不同。大法官為作統一解釋而導入憲法觀點,認造成統一解釋問題之相關法律有違憲之虞時,應及時宣示合憲之法律解釋  ,以免重複造成相同問題,否則即使以一般法律解釋方法而言,亦有偏失。
三、公、私法區分與審判權劃分之憲法界限
公、私法區分與不同審判權之聯結,既非憲法或法律上之當然,已如前述。依現行法律規定,民事訴訟與行政訴訟之審判,採二元訴訟制度。惟為因應日趨複雜之社會環境,國家以公權力介入私法領域,或選擇以私法行為作為達成行政上任務手段之情形日益普遍,因此固有之區分標準,已難將公、私法爭議之性質截然劃分。立法者若就相關爭議之法律救濟途徑未加明定,復因相關爭議究屬公法或私法性質難以定義,而造成審判權劃分困難者,固屬二元訴訟制度體制下難以避免之問題,應由各級法院於現行法律適用上為合憲解釋,或由立法機關明定審判權移送之制度以為補救。惟此一訴訟制度所造成之不利益,不應由請求司法救濟之人民承擔 ,否則立法者所為審判權劃分之訴訟制度設計缺失,應屬對人民尋求司法救濟之憲法上權利,已造成不必要之重大阻礙,而為違憲。
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