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新聞公告

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新聞公告
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司法院新聞稿
 司法院大法官於九十三年七月九日舉行之第一二四七次會議中,就林00為耕地三七五租約事件,認最高行政法院九十年度判字第一一八九號判決所適用之耕地三七五減租條例第六條、第十七條、第十九條、第二十條等規定有牴觸憲法之疑義,聲請解釋案,黃00為租佃爭議事件,認最高法院九十一年度台上字第九0八號民事判決所適用之耕地三七五減租條例第五條前段及第二十條規定,有牴觸憲法之疑義,聲請解釋案,張00為租佃爭議事件,認最高法院九十年度台上字第二二三六號裁定、台灣高等法院台中分院八十九年度上字第一八0號民事判決所適用之耕地三七五減租條例第十七條等規定,有違憲疑義,聲請解釋案,張陳00為地價稅事件,認最高行政法院九十一年度判字第八七五號判決所適用之耕地三七五減租條例,有牴觸憲法之疑義,聲請解釋案,作成釋字第五八0號解釋。
解釋文
基於個人之人格發展自由,個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分,因而得自由與他人為生活資源之交換,是憲法於第十五條保障人民之財產權,於第二十二條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別,可能導致整體社會生活資源分配過度不均,為求資源之合理分配,國家自得於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,以法律限制人民締約之自由,進而限制人民之財產權。
憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之農地使用政策,以及憲法第一百五十三條第一項改良農民生活之基本國策,均係為合理分配農業資源而制定。中華民國四十年六月七日制定公布之耕地三七五減租條例(以下稱減租條例),旨在秉承上開憲法意旨,為三十八年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據,並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件,重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係,俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向,立法目的尚屬正當。雖未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款,惟因減租條例本在實現憲法規定國家對於土地之分配與整理暨扶植自耕農之意旨,且於條例制定之前,減租政策業已積極推行數年,出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度,減租條例對出租人契約自由及財產權之限制,要非出租人所不能預期,衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益,尚未違背憲法上之信賴保護原則。
減租條例第五條前段關於租賃期限不得少於六年,以及同條例第六條第一項暨第十六條第一項關於締約方式與轉租禁止之規定,均為穩定租賃關係而設;同條例第十七條第一項第一款規定租賃期限內,承租人死亡無人繼承耕作之法定終止租約事由,並保留出租人收回耕地之彈性。上開規定皆有利於實現扶植自耕農及改善農民生活之基本國策,縱於出租人之契約自由及財產權有所限制,衡諸立法目的,其手段仍屬必要而且適當,亦兼顧承租人與出租人雙方之利益,與憲法第二十三條比例原則、第二十二條契約自由、第十五條財產權及第七條平等權之保障並無違背。
減租條例第十九條第一項第一款之規定,為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要,惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨,所謂出租人之自任耕作,不以人力親自實施耕作為限,為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕,使租約變相無限期延長,惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項,規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕,已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定,如出租人收回耕地,承租人將失其家庭生活依據者,亦不得收回耕地,係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段;且如出租人亦不能維持其一家生活,尚得申請耕地租佃委員會調處,以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化,以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨,上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定,對於耕地所有權之限制,尚屬必要,與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨要無不符。
七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十七條第二項第三款關於租約期限尚未屆滿而農地因土地編定或變更為非耕地時,應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之規定,乃限於依土地法第八十三條所規定之使用期限前得繼續為從來之使用者,方有其適用。土地法所規定之繼續使用期限,係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款,耕地出租人如欲於期前終止租約,減租條例第十七條第二項第三款即賦予補償承租人之義務,乃為平衡雙方權利義務關係,對出租人耕地所有權所為之限制,尚無悖於憲法第十五條保障財產權之本旨。惟不問情狀如何,補償額度一概為三分之一之規定,有關機關應衡酌憲法第二十二條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事,儘速予以檢討修正。
七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十九條第三項規定,耕地租約期滿時,出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時,準用同條例第十七條第二項第三款之規定,應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後,租賃關係既已消滅,如另行課予出租人補償承租人之義務,自屬增加耕地所有權人不必要之負擔,形同設置出租人收回耕地之障礙,與鼓勵擴大家庭農場經營規模,以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後,出租人仍須具備自耕能力,且於承租人不致失其家庭生活依據時,方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依,竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務,要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第十七條第二項第三款部分,以補償承租人作為收回耕地之附加條件,不當限制耕地出租人之財產權,難謂無悖於憲法第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業之意旨,且與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權之規定不符,應自本解釋公布日起,至遲於屆滿二年時,失其效力。
減租條例第二十條規定租約屆滿時,除法定收回耕地事由外,承租人如有續約意願,出租人即有續約義務,為出租人依法不得收回耕地時,保障承租人續約權利之規定,並未於不得收回耕地之諸種事由之外,另行增加耕地出租人不必要之負擔,與憲法第二十三條規定之比例原則及第十五條保障財產權之規定尚無不符。
解釋理由書
本件聲請案相關確定裁判(最高行政法院九十年度判字第一一八九號判決、最高法院九十一年度台上字第九0八號判決、最高法院九十年度台上字第二二三六號裁定、台灣高等法院台中分院八十九年度上字第一八0號判決、最高行政法院九十一年度判字第八七五號判決)所適用之法律,包括減租條例第五條前段、第六條第一項、第十六條第一項、第十七條第一項第一款與第二項第三款、第十九條第一項及第二十條等,依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定,得為解釋之客體;減租條例第十九條第三項於耕地出租人為擴大家庭農場經營規模而收回耕地時,應準用同條例第十七條第二項第三款補償耕地承租人之規定,與第十九條第一項第二款之適用有重要關聯,應一併納入解釋範圍,合先敘明。
基於個人之人格發展自由,個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分,因而得自由與他人為生活資源之交換。憲法第十五條保障人民之財產權,使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源;憲法第二十二條保障人民之契約自由,使契約當事人得自由決定其締約方式及締約內容,以確保與他人交換生活資源之自由。惟因個人生活技能強弱有別,可能導致整體社會生活資源分配過度不均,為求資源之合理分配,國家自得於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,以法律限制人民締約之自由,進而限制人民之財產權。
憲法第一百四十三條第四項規定,國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積;憲法第一百五十三條第一項規定,國家為改良農民生活,增進其生活技能,應制定保護農民之法律,實施保護農民之政策,均係為合理分配農業資源而設之規定。依據主管機關相關文獻之記載,推行耕地減租政策,係鑒於當時台灣經濟倚重農業生產,農業人口佔就業人口半數以上,大多數之農業生產者為雇農、佃農及半自耕農,農地資源集中於少數地主手中,而部分佃租偏高,租期並不固定,地主任意撤佃升租者有之,以致租權糾紛經常出現(參照台灣省政府地政處編印,台灣省地政統計年報第十五期,八十六年五月出版,頁三;內政部編印,台灣光復初期土地改革實錄專輯,八十一年六月出版,頁二八二以下)。政府乃於三十六年三月二十日以從字第一00五0號訓令規定佃農應繳之耕地地租,依正產物千分之三百七十五計算,惟因當時之土地法未有明文規定,各級政府推行法令不力,上開訓令形同具文;三十八年四月十四日公布實施「臺灣省私有耕地租用辦法」,並陸續訂定「臺灣省私有耕地租用辦法施行細則」、「臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」、「臺灣省推行三七五減租督導委員會組織規程」及「臺灣省各縣市推行三七五減租督導委員會組織規程」等法規,進行全省租約總檢查、糾正違約收租及違法撤佃事件、辦理換約及補訂租約,以貫徹三七五減租政策。因仍有地主以減租後收益降低,強迫撤佃,司法機關沿用土地法及相關法令無法解決訟爭,為確保推行三七五減租已獲得之初步成果,即於四十年六月七日制定公布耕地三七五減租條例,作為法律依據(參照立法院公報第二期及第三期合訂本,四十年九月三十日出版,頁四十以下)。減租條例為保障佃農權益,藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件,重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係,俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向,立法目的尚屬正當。雖未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款,惟因減租條例本在實現憲法規定國家對於土地之分配與整理暨保護佃農之意旨,且於條例制定之前,減租政策業已積極推行數年,出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度,減租條例對出租人契約自由及財產權之限制,要非出租人所不能預期,衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益,尚非憲法上之信賴保護原則所不許。
減租條例第五條前段規定最低之租賃期限,藉由防止耕地出租人任意收回土地,提高承租人改良土地與改進農業生產技術之意願,以增加農地之生產力,並培植承租人經營及取得土地之能力;同條例第六條第一項規定租約以書面定之,租佃雙方應會同申請登記,用以杜絕口頭約定所經常導致之租權糾紛;同條例第十六條第一項關於轉租禁止之規定,乃為進一步穩定租賃關係,使承租人履行耕作約定,避免耕地成為中間剝削之工具;同條例第十七條第一項第一款規定之法定終止租約事由,僅適用於租賃期限內,承租人死亡而無人繼承耕作之情形,如承租人之繼承人不能自任耕作,出租人自得收回耕地,已保留出租人收回自耕之彈性。上開規定皆有利於實現扶植自耕農及改善農民生活之基本國策,縱於出租人之契約自由及財產權有所限制,衡諸立法目的,其手段仍屬必要而且適當,亦兼顧承租人與出租人雙方之利益,與憲法第二十三條比例原則、第二十二條契約自由、第十五條財產權及第七條平等權之保障並無違背。
減租條例第十九條第一項第一款規定租約期滿,出租人如無自任耕作之能力,不得收回耕地,使有耕作能力之承租人,不致無地可耕,乃實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之必要手段;惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨,為因應全球化之農業競爭環境、獎勵農業科技及多元化新產業型態之發展,所謂出租人之自任耕作,不以人力親自實施耕作為限,為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕,使租約變相無限期延長,可能降低承租人成為自耕農之意願,而偏離憲法第一百四十三條第四項規定扶植自耕農之本旨。惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂第二項,規定為擴大家庭農場經營規模,得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕,放寬對於出租人財產權之限制,使耕地之出租不致形同剝奪耕地出租人之土地所有權。減租條例第十九條第一項第三款規定,如出租人收回耕地,承租人將失其家庭生活依據者,亦不得收回耕地,乃為保障耕地承租人之基本生活,以實現憲法第一百五十三條第一項規定改善農民生活之必要手段;且如出租人亦不能維持其一家生活,尚得依本條第四項規定,申請鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調處之,以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化,以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨,上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定,對於耕地所有權之限制,尚屬必要,與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨無違。至耕地出租人收回耕地後,是否得另行出租予他人,乃法律適用之問題。
另七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十七條第二項第三款關於租約期限尚未屆滿而農地因土地編定或變更為非耕地時,耕地出租人應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之規定,乃限於依土地法第八十三條所規定之編定使用地於其所定使用期限前得繼續為從來之使用者,方有其適用。土地法所規定之繼續使用期限,係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款,耕地租約既未屆滿,耕地於一定期限內,復尚得為從來之使用,如耕地出租人欲於期前終止租約,依減租條例第十七條第二項第三款之規定,即應承擔補償耕地承租人之義務,乃為彌補耕地承租人喪失耕地租賃權之損失,以平衡雙方權利義務關係,而對出租人耕地所有權所為之合理限制,尚無悖於憲法第十五條保障財產權之本旨。惟不問情狀如何,補償額度一概為三分之一之規定,有關機關應衡酌憲法第二十二條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事,儘速予以檢討修正。
七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十九條第三項規定,耕地租約期滿時,出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時,準用同條例第十七條第二項第三款之規定,應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。然契約期滿後,當事人之租賃關係當然消滅,猶另行課予出租人補償承租人之義務,乃增加耕地所有權人不必要之負擔,形同設置出租人收回耕地之障礙,與鼓勵出租人收回自耕、擴大家庭農場經營規模,以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後,出租人縱為擴大家庭農場經營規模,仍須具備自耕能力,且於承租人不致失其家庭生活依據時,方得收回耕地。準此,承租人之家庭生活既非無依,竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務,難謂有正當理由。是上開規定準用同條例第十七條第二項第三款部分,以補償承租人作為收回耕地之附加條件,不當限制耕地出租人之財產權,與憲法第一百四十六條、憲法增修條文第十條第一項發展農業之意旨不符,並違背憲法第二十三條比例原則之規定及第十五條對人民財產權之保障,應自本解釋公布日起,至遲於屆滿二年時,失其效力。
減租條例第二十條規定租約屆滿時,除法定收回耕地事由外,承租人如有續約意願,出租人即有續約義務,對於承租人續約權利之保障,限於出租人依法不得收回耕地之情形,出租人依法既不得收回耕地,限制出租人之締約自由,而賦予續約義務,乃為避免租佃契約陷於不確定之狀態,並未於不得收回耕地之諸種事由之外,另行增加耕地出租人不必要之負擔,與憲法第二十三條規定之比例原則及第十五條保障財產權之規定尚無不符。


 該次會議由司法院院長翁大法官岳生擔任主席,大法官城仲模、林永謀、王和雄、謝在全、賴英照、余雪明、曾有田、廖義男、楊仁壽、林子儀、許玉秀出席,秘書長范光群列席。會中通過之解釋文、解釋理由書及林大法官子儀提出之部分協同及部分不同意見書、許大法官玉秀提出之一部協同暨一部不同意見書與楊大法官仁壽提出之部分不同暨協同意見書,均經司法院以院令公布。
 附林大法官子儀提出之部分協同及部分不同意見書。
  許大法官玉秀提出之一部協同暨一部不同意見書。
  楊大法官仁壽提出之部分不同暨協同意見書。
  本件林00、黃00、張00及張陳00分別提出聲請案之事實摘要。

釋字第五八0號解釋事實摘要
(一)林00聲請解釋案
 聲請人所有之土地與承租人訂有三七五耕地租約,嗣因承租人於承租期間內亡故,由其子嗣何00以現耕繼承人之身分辦理變更登記暨續訂租約之登記,聲請人則以何00並非與原承租人同一戶內共同生活者或與被繼承人同一共同生活之時間滿六個月以上,且有耕作能力之人等事由抗辯,主張行政機關所為變更承租人名義以及續訂租約之登記,應予撤銷。聲請人窮盡救濟途徑均告敗訴,乃以確定終局判決所適用之耕地三七五減租條例第六條、第十七條第一項第一款、第十九條、第二十條等規定有牴觸憲法第十五條、第二十三條之疑義,爰聲請解釋。
(二)黃00聲請解釋案
 聲請人所有之土地,因與承租人簽訂租期一年、每年換約一次之耕地租約,聲請人於三次續約之後,已無再行續約之打算,擬收回農地自耕,詎料,承租人竟拒不返還,聲請人於調解未果之後起訴請求返還耕地,確定終局判決則以耕地三七五減租條例第五條、第十九條第一項、第二十條之規定,認定雙方當事人之耕地租約應以六年為一期,且承租人除有續耕之事實,並以耕作該地維持生活,租金亦已依法提存,聲請人依法自應續訂租約,每六年一期,判決聲請人不得收回土地,且應協同辦理續租登記。聲請人認為確定終局判決所適用之耕地三七五減租條例第五條前段及第二十條之規定,有牴觸憲法第十五條、第二十二條及第二十三條規定之疑義,爰聲請解釋。
(三)張00聲請解釋案
 聲請人與承租人訂有三七五耕地租約,原承租人死後十餘載,陸續有不同之子嗣出面主張就該土地辦理耕地租約變更登記,聲請人因而認為該耕地有違法轉租、未繳地租、無人耕種之情形,主張返還土地。迭經三審訴訟,法院均以耕地三七五減租條例第六條、第十六條、第二十條等規定判決聲請人敗訴,確認聲請人與原承租人之繼承人間發生續租關係,聲請人不得請求返還土地。聲請人認為當今社會經濟條件已非如往昔,主張耕地三七五減租條例之規定過度保護佃農,不當限制地主之財產權,而有牴觸憲法第七條、第十五條、第二十三條之疑義,爰聲請解釋。
(四)張陳00聲請解釋案
 聲請人所有之土地與承租人訂有三七五耕地租約,承租人雖於該土地上建有農舍,然仍有繳交地租,並非由聲請人供承租人無償使用,是與土地稅減免規則第十六條「依耕地三七五減租條例規定,出租人無償供承租人使用之農舍土地,地價稅或田賦全免」之規定不符,遭稅捐機關核課稅額,並經終局判決確定。聲請人認為當今社會經濟條件已非如往昔,主張耕地三七五減租條例之規定過度保護佃農,不當限制地主之財產權,而有牴觸憲法第七條、第十五條、第二十三條之疑義,爰聲請解釋。


釋字第五八0號解釋 部分協同及部分不同意見書
林大法官子儀
本號解釋涉及耕地三七五減租條例對出租人耕地利用之若干限制,包括最低租賃期限、收回耕地之法定條件、農地收回自耕之補償等措施,是否侵害出租人受憲法保護之財產權及契約自由之爭議。本院多數意見係在承認系爭規定已限制出租人之財產權的前提下,逐一檢驗上開限制是否逾越憲法第二十三條比例原則而有悖於憲法之要求。惟本席出於對財產權保障的初步反省,就耕地三七五減租條例第十九條第三項規定合憲與否之心證,與多數意見之結論略有不同,爰提出部分協同及部分不同意見書如下:
一、 財產權保障之性質、目的與應有之考量
受憲法第十五條保障之人民財產權,依本院歷來之解釋,乃包括法律制度所承認之各種權利(如所有權、債權、商標權、質權等)與期待利益, 其目的與功能係在確保自由使用、收益及處分財產上權利或利益之權能,使之免於遭受公權力或第三人侵害(本院釋字第四00號解釋參照)。此種觀點係將財產權保障的性質與功能,視為一種排除他人(包括個人或集合眾人意志的國家)干涉的防禦權,而司法審查的重點則在防止立法機關或行政機關等政治部門對於人民所享有之既有財產,造成過度或不公之侵害。惟本席以為,凡在國家承認特定之人對特定的資源享有一定財產權保障的同時,也排擠了其他人對同一種資源享有同樣財產權的可能性。這種排擠效應使得財產權之保障較諸於其他帶有防禦性格的自由權保障,顯得特殊。略言之,當國家保障特定之人享有某種自由權時,通常並不以剝奪或排擠他人不得享有同樣自由權為前提。對比之下,保障特定人對特定資源享有一定之財產權,卻須建立在限制他人不能享有該財產權的基礎上。故而財產權的有效保障,絕非單憑建立財產制度後,國家中立地袖手旁觀即可達成,而必須仰賴國家對他人持續的積極限制。換言之,國家對任何財產權的確認,除一方面肯認特定人對於特定資源享有控制使用之權利外,他方面亦同時排除了其他人對於該特定資源,得享同種用益之可能。職是,財產權之確認本即為積極的社會資源分配過程,而非僅消極的防禦訴求而已。因此,財產權實係國家為合理有效分配社會資源所設之一種制度。財產權的內容亦反映國家衡酌社會現況,依實際需要對社會資源應如何分配的一種具體決定。
財產權之重要性與保障目的委實無庸再度費詞強調。本院釋字四00號解釋肯認保障財產權能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴,本號解釋多數意見亦提及基於個人人格發展之自由,個人應有支配其生活資源之自由,凡此本席均表認同,但即使不高談闊論享有財產對於人性尊嚴、人格發展、自我實現或促進民主的意義,單由最常識、最實際的層面以觀:完全失卻財產將根本危及個人存活的機會,對無財產者而言,任何其他憲法權利之保障均為空言奢談。財產對人的生存、自我發展與民主社會之維繫既然如此重要,那麼社會中的每一成員就應該都能擁有發展自我所必須的基本財產。 這樣的關懷乃是分配社會資源時,所應考量的基本社會正義原則。而財產權的界定與保障,既屬社會資源分配的一環,則國家對財產權之賦予、保障與限制,自須納入社會均富的考慮。依憲法第一百四十二條規定,謀求國計民生之均足乃國家之任務。憲法既已將均富設定為國家發展目標,政治部門在分配社會資源及建立與實施財產權制度時,即不能完全悖離該目標的達成。
社會資源分配的具體決定乃是國家的基本任務,其影響層面既深且廣,並關乎每一位社會成員切身的發展與福祉。但無可諱言的是,社會資源要如何分配須考慮衡量眾多複雜且相衝突之因素,可採取之方式不僅有無限可能,尚且難以遽斷個別的決策是否符合國計民生均足的任務,故無論是財產權制度第一次的設定或嗣後的各種變更,不惟須反映時代、切合實際,更須調和各種經濟利益的衝突,而高度仰賴民主程序作為凝聚共識的決策基礎,類似的決策原則上自應委由具備民主正當性與決策所需之資訊及專業,並對其決策負政治責任之政治部門,予以決斷。
二、 司法釋憲者的角色與違憲審查之標準
本案涉及耕地三七五減租條例系爭規定是否侵害耕地出租人受憲法保障之財產權的爭議,本席以為耕地三七五減租條例的諸種措施,乃是政治部門對於社會資源應如何分配所為的政策決定。其立法目的與上開憲法第一百四十二條規定、第一百四十三條規定:國家對於土地之分配與整理應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則;以及第一百五十三條規定改良農民生活之憲法委託相符。而其所採取之手段,雖影響出租人之財產權,但並未涉及人民之政治性基本權利,且規範對象亦非針對政治上之絕對弱勢團體,故於該決策具備民主正當性 的情況下,司法釋憲者對於政治部門所作的政策決定,應予以最大之尊重。我們或許認為政治部門的政策決定並不明智,甚或基於不同的政治哲學或經濟、社會理論提出各種可能之更佳方案。政治部門未盡妥適的社會經濟政策選擇,其缺失有時如此顯然,而對司法釋憲者形成一種引誘,欲對之出手干預、矯正。惟從司法釋憲者本身的功能與角色而言,我們不僅缺乏決定政策所需之資訊,亦不具進行社會資源重分配所需的專業能力與民主代表性,更不對所作決定負政治責任,是政治部門的決策倘非全然恣意,或明顯與國計民生均足的目標背道而馳,我們實不宜貿然宣告政治部門有關社會資源分配之政策決定違憲,而以自己的判斷取代政治部門之政策決定。因此,系爭規定對於耕地出租人財產權之限制,如與達成國計民生之均足或扶植自耕農之目的間,不具備合理關連性或純係立法者之恣意,方牴觸憲法第二十三條之比例原則,而違反憲法保障財產權之意旨。
多數意見指摘系爭條例第十九條第三項規定,在當事人租賃關係消滅之後,另行課與出租人補償承租人之義務,與鼓勵出租人收回自耕之立法目的有所牴觸,並增加出租人不必要之負擔。惟該項規定,係在出租人原係不符法定收回耕地之要件下,另基於農業現代化之目地給予出租人收回耕地之機會,其規定出租人應給予承租人之補償,乃是立法者基於衡平的考量,所為之資源重分配政策決定,縱使立法者所定未盡妥適,惟其並非立法恣意之產物,且與扶植自耕農及促進民生均足之目的間,仍具有合理關連性,尚不構成違憲。至於同條例其他規定所採取之措施,在決策當時的時空背景之下(參酌多數意見之理由書,已闡釋甚詳),其所負擔的社會資源重分配功能與上開扶植自耕農、促進民生均足之國家任務間,亦具合理之關連性。時至今日,其合理關連性猶能維持,故亦尚不構成違憲。惟涉及實踐分配社會財富政策之法律,實施日久之後,如社會財富之分配已生變動,即須檢討有無再行實施之必要,而原採之手段亦須一併適時檢討其合理性,俾於社會變遷之際仍符憲法第二十三條比例原則最低限度之要求,併此敘明。

釋字第五八0號解釋一部協同暨一部不同意見書         大法官 許玉秀

大地孕育生命,有土斯有財,有土斯有命。十六世紀法國人道主義公法學者Jean Bodin 嘗謂:人民或許會忘記殺父之仇,對剝奪財產之恨,則終生不忘。這句話道盡財產權與生存的關係。剝奪財產之恨所以較殺父之仇更難忘記,因為剝奪財產即是剝奪自己甚至是幾個世代的生存基礎,毀滅自己或幾個世代之仇,當然可能比殺父之仇更難忘記!
就本號解釋的解釋客體—耕地三七五減租條例(以下簡稱減租條例)—而言,Jean Bodin的話不僅耕地出租人會引用,耕地承租人也會引用。耕地出租人是在減租條例公布施行之後開始引用,耕地承租人則可能在減租條例施行前引用,因為,之所以淪落為貧無立錐之地、沒有自己的土地可供耕作的佃農,可能正是由於財產遭非法剝奪,或由於不公平的階級剝削,以致無論如何辛勤耕作,始終沒有可以安身立命的財產。本號解釋面對兩種互相對立的財產爭奪戰,所要審查的是,公權力是否曾經為了消除一方之恨,不符合憲法意旨地介入,而製造另一方之恨。
對於多數意見部分合憲兼含合憲非難 ,以及部分違憲的解釋結論,本席敬表體諒並予以局部支持,但對於解釋範圍及信賴保護原則,尚有若干不同及補充意見,爰論述如后:
壹、多數意見之基本立場
本席解讀多數意見的解釋論述,有一個基本脈絡:多數意見基本上肯定減租條例的立法目的及施行成效,認為減租條例對耕地出租人契約自由及財產所有權的諸種限制,皆係為保障耕地承租人的基本生活所必要。但於民國七十二年以後,當承租人經過三十餘年的特別保護,租佃雙方的經濟條件獲得調整,而國家整體經濟情況大幅改善之後,政府機關顯然未因應時空環境的改變,而及時採取相應的立法政策,並且一方面寄望於時間能解決紛爭 ,另方面甚至增訂新制,加重出租人的負擔,而種下租佃衝突的新因。因此,對於七十二年十二月二十三日所修正施行的減租條例第十七條第二項第三款規定,以及第十九條第三項規定準用第十七條第二項第三款部分,亦即以終止租約當時土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人,作為收回耕地的附加條件,加以質疑與非難。第十七條第二項第三款因而遭限縮解釋,限於租期屆滿前收回耕地時,出租人方有補償義務,並籲請立法機關就補償額度檢討修正;第十九條第三項準用第十七條第二項第三款部分,則予以宣告違憲。
本席肯定多數見解的基本立場。五十五年前的減租政策,原本即是一場幾近革命的財富重新分配。減租政策本身,固然使富人財富縮水,但未成為赤貧;佃農雖然藉以翻身,但未立即成為暴發新富;地主與佃農的經濟條件,獲得某種程度的調整,但並未造成完全相反的改變。對於穩定農村產業關係,減租條例自有一定程度的貢獻。然而,經過數十年的特殊保護,佃農的經濟情況獲得顯著改善之後 ,當財產的重新分配獲得具體成效之後,完全剝奪耕地出租人一方契約自由的手段,理應有所調整。
民國六十二年之所以制定農業發展條例,即是因為政府體察到減租政策所欲達成的目標已經實現,長期對耕地出租人契約自由的絕對限制,已使得減租條例及耕者有其田政策成為農業發展的障礙 。但僅於減租條例之外,另行開闢耕地租賃關係的新徑,對於原依耕地三七五減租條例成立的租賃契約,並未有相對應的調整政策。
立法院雖於民國七十二年十二月二十三日,增訂第十七條第一項第五款及第十九條第二項終止租約事由,看似放寬對耕地所有權的限制,但於第十七條第二項第三款以及第十九條第三項附加補償承租人的終止條件,形同增加耕地出租人收回耕地的障礙。使得耕地所有權因租賃關係所承載的負擔,非但未因社會經濟結構改變而減輕,反而加劇,尤其該項負擔,絕非減租條例制定之時,耕地出租人所能預期。此所以多數意見本諸憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化的意旨,肯定減租條例第十九條第二項規定,為擴大家庭農場之經營,准許耕地出租人於租約終止後收回耕地,已適度放寬對耕地所有權的限制,而將耕地出租人應依土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人的附加條件,認定係對耕地所有權施加不必要的負擔。
貳、解釋範圍—重要關聯性
對於認為確定終局判決所適用的法令有違憲之虞而提出的釋憲聲請,本院大法官一向採取寬鬆標準,以決定受理範圍。雖非確定終局判決所適用的法令,因為與終局確定判決所適用的法令具有重要關聯性,亦得為解釋客體。所謂重要關聯性,至今並無統一判斷標準。本院釋字第五五八號解釋認為,如果處罰條款對於受理法院在審判上有重要關連性,即得與所審查的行為規範一併成為解釋客體;第五三五號解釋則以刑事判決為例,認為大法官審查客體並不限於判決中據以論罪科刑的實體法及訴訟法規定,尚包括作為判斷行為違法性依據的法令在內;第四四五號解釋,更以憲法解釋制度除為保障當事人基本權利之外,亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的為由,而將與聲請人聲請解釋的法令有重要關聯的相關法令納入審查範圍。
多數意見認為減租條例第十九條第三項,雖未經確定終局判決明白援引為判決基礎,亦非當事人攻擊防禦所主張的條文,然因該條文規定,耕地出租人依據同條例第十九條第二項規定,為擴大家庭農場經營規模,而必須收回耕地時,應準用同條例第十七條第二項第三款規定,以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償耕地承租人,與同條例第十九條第一項第二款之適用有重要關聯,而應為審查對象。多數意見對解釋範圍的說明固屬妥適,但減租條例相關刑事處罰規定,乃是行為人違反相關行為規範時,將伴隨發生刑罰效果的制裁規範。例如耕地出租人若違反第二條超收地租、第十四條預收地租或收取押租金的規定,減租條例第二十三條設有刑罰規定;若違反第十七條第一項、第十九條及第二十條規定而收回耕地,依第二十二條規定,將遭處以一年以下有期徒刑或拘役;耕地承租人若違反第十六條第一項轉租禁止的規定,依第二十四條規定,亦將處以拘役或罰金。舉凡第二十二條、第二十三條及第二十四條等處罰規定,與第二條、第十四條、第十六條第一項、第十七條第一項、第十九條及第二十條各該行為規範,共同構成限制耕地出租人契約自由及耕地所有權的強制規範,如僅鋸箭式地單獨審查行為規範,實難真正釐清耕地出租人契約自由及耕地所有權所真正遭受的限制,是否違背憲法意旨。此外,制裁規範在於限制受規範對象的人身自由,而人身自由屬於憲法保留事項 ,即便制裁規範因為發揮有效嚇阻效果,致使受規範對象謹守行為規範,而沒有受制裁的機會,但刑罰的威嚇,已發生限制人民選擇行為自由的效果,不能因為該等制裁規範未為判決所適用,即不予審查。何況如果因為刑事制裁規範發揮有效嚇阻效果,以致無人因觸犯該制裁規範而遭受刑事裁判,則違憲的刑事制裁規範,豈非永無加以審查之可能?本席因而認為減租條例第二十二條及第二十四條,與本件聲請案所聲請解釋的減租條例第十六條第一項、第十七條第一項、第十九條及第二十條各該行為規範,共同構成限制耕地出租人契約自由及耕地所有權的強制規範,彼此互有重要關聯,亦應成為解釋客體。
參、減租條例第二十二條及第二十四條規定違憲
減租條例第二十二條規定,耕地出租人違反同條例第十七條第一項與第十九條禁止終止租約及第二十條違反續約義務之規定者,處以一年以下有期徒刑或拘役。當耕地出租人欠缺第十七條第一項各款與第十九條所規定的准許終止租約事由時,殊難想像無強制行為,如何收回耕地?耕地出租人若有施強暴脅迫行為,迫使承租人交回耕地,即有第二十一條強制承租人放棄耕地罪的規定足資適用;如未施強暴脅迫,則租佃雙方原本即可協議終止租約,如經協議終止,既未違反承租人意願而收回耕地,即未侵害耕地承租人任何法益,逕行對出租人科以刑罰,乃剝奪出租人的行動自由,且以刑罰處罰經協議收回耕地的出租人,等同於強制承租人不得放棄耕地,亦同時限制承租人的契約自由及工作自由。減租條例第二十二條的刑罰規定,顯然無法說明所保護的法益為何,對於租佃雙方契約自由、工作自由及人身自由的限制,明顯欠缺正當目的。至於耕地出租人違反第二十條的續約義務時,租佃契約仍繼續生效 ,出租人依舊無法收回耕地,對於承租人的保障已屬非常周全,更以剝奪出租人行動自由的方式,貫徹對耕地出租人締約自由的限制,顯然多餘,而逾越憲法第二十三條比例原則所要求的必要程度。
減租條例第十六條第一項規定禁止承租人轉租耕地。如承租人轉租耕地,依該條第二項規定,將導致租約無效,出租人得收回耕地或另行出租,亦即承租人將喪失耕地,而且有轉租紀錄的承租人,定難有覓得其他租地耕作的機會 ,亦即可能完全喪失工作機會。承租人如喪失耕地,即喪失生產工具,等同喪失生活依據,此種後果已非常嚴重,足以嚇阻轉租行為。更於同條例第二十四條規定以拘役或科四百元以上四千元以下罰金處罰承租人的轉租行為,就穩定租佃關係、保護耕地所有權以及保障其他佃農的耕作機會與免於中間剝削等立法目的而言,刑罰的手段顯然逾越必要程度,而與憲法第二十三條比例原則的規定不符。
肆、信賴保護原則之審查
一、辨明不真正溯及既往概念
關於信賴保護原則所涉及的法律不溯既往,德國聯邦憲法法院向來區分真正溯及與不真正溯及既往 。所謂真正溯及既往,乃指新制定的法律溯及地改變既有的法律地位,可能是有利的改變,可能是不利的改變,當然皆係向將來發生作用;所謂不真正溯及既往,則指事實跨越新舊法持續發生,新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實,亦無法律效力溯及既往可言,僅止於現在的事實與過去的事實連結而已,又稱為事實的回溯連結,而非效力的溯及發生 。
提出不真正溯及既往的概念,目的在於為新法一律適用於法律生效前已經開始而生效後仍繼續存在以及法律生效後才發生的事實,提出理論依據。前提是認定有某些事實具有連續性,需要利用不真正溯及既往的概念,以說明為何新法生效後繼續存在的事實,理應適用新法。既然不真正溯及既往理論,建立在事實可以區分為連續性與沒有連續性的前提上面,則界定事實是否有連續與界定事實是否為過去或現在,是同一件事。因為法律不溯既往的原義,即新法不適用於法律生效前的過去事實,如果這個原則必須被遵守,則不真正溯及既往理論,無非是藉由連續性的概念,區分事實為現在或過去。如此一來,即應該先行交代,如何界定事實是連續或不連續。亦即,在確定是否為不真正溯及既往之前,必須先確定如何界定事實的開始或完成。
以侵害刑事法益的構成犯罪事實為例,如果以犯罪行為的既遂與否,作為界定依據,在妨害自由的繼續犯,犯罪既遂後尚未終了的行為,對於新法即非屬於現在的事實而沒有意義;如果以行為是否終了作為界定依據,則繼續犯的犯罪事實,即屬於具有連續性的事實。又如果以受害人的受害狀態作為界定犯罪事實的時間依據,則大部分的犯罪事實都可能是具有連續性的事實。刑法之所以能堅持不打折扣的絕對不溯既往原則,因為除了繼續犯之外,都以犯罪行為的既遂與否,界定犯罪事實為過去或現在。就減租條例所涉及的租佃契約而言,如果以締約時決定適用法律的事實是過去或現在,則在四十年六月九日前締結的租佃契約,即屬已發生於過去的事實,如以契約生效狀態或租金週期作為界定標準,則四十年六月九日生效時租期尚未屆滿或租金週期尚未結束的租佃事實,就是具有連續性,而跨越新舊法的事實。
對於契約當事人而言,他所信賴的是締結契約時的法律,除非有特別約定,否則契約雙方當事人所期待的,定然是雙方依締約時的締約條件履行契約。新法如果對當事人不利,當事人當然期待締約意願受到尊重,立法機關如果考量立法目的,而不願意尊重當事人的締約意願,就會主張契約在新法生效後依舊有效存在,因此新法並未適用於已完成的事實,乃是適用於尚未完全實現的事實,而沒有真正溯及既往。依此而論,立法機關用來界定事實的標準,即是契約的有效存續與否。因此,不真正溯及既往理論解決問題的路徑,乃是認為法律是否溯及既往,其實在於事實是否屬於已經完成的「既往」,藉由改變界定事實的標準,即可避免遭受法律溯及既往的質疑,而擴大新法的適用範圍。此所以本席主張決定事實的界定標準即可,而不需要不真正溯及既往的理論 。
在法律不溯既往的原則之下,人民所關心的,是與他有切身利害的事項,是不是新法不會適用的「既往」,立法者只需要告訴人民,與他利害相關的事項是否為新事實而應適用新法,以及決定事實新舊的標準是什麼,而不應該迂迴曲折地告訴人民,新法會影響他既有的法律地位,但不是真的溯及既往。
二、減租條例以締約時界定事實
減租條例第二條第一項後段第一句規定,原訂地租超過千分之三百七十五者,減為千分之三百七十五;減租條例第二條第一項後段第二句規定,原訂地租租額不及千分之三百七十五者,不得增加;減租條例第五條後段規定,原訂租期超過六年者,依其原約定。上述三項規定,皆在於改變或維持締約當時的事實狀態,明顯以締約行為時區分事實的過去與現在。由於減租條例的立法目的原在於改變不平等的租佃關係,因此僅單方面保護耕地承租人既有的有利法律地位,以及改變承租人既有的不利法律地位,對於耕地出租人,則未設置任何不溯既往的保護規定,反而透過上述保護承租人的規定,溯及地剝奪出租人既有的契約利益,改變原本對出租人較有利的法律地位,只有情況較不利於出租人時,減租條例方才不溯及適用。換言之,減租條例確實溯及適用於過去締結的契約,而改變出租人既有的有利法律地位。
依據憲法上的法安定原則及信賴保護原則,如為堅守法律不溯既往原則,應制訂過渡條款保護受規範的對象(釋字第五二五號、第五二九號及第五三八號參照) ,減租條例僅設置保護耕地承租人的過渡條款,相對地耕地出租人既有的有利法律地位即遭回溯地剝奪。多數意見顯然認為,對耕地出租人的信賴保護,在特殊時空條件之下,為保護非常重大的公共利益,不以立法時制定過渡條款為限,如於法律施行前,已有過渡時期試行新法,而預先實驗新法的實施成效,縱然未於新法另行設置過渡條款,因為已先行採取過渡措施,人民可以預先籌謀避害對策,而不致有不可預期的不利益需要保護。因此,預行的過渡措施和立法時的過渡條款,皆符合信賴保護原則的要求 。
伍、結論
減租條例所引起的租佃衝突,近幾年來漸為社會所注目 。本院大法官其實可以情事變遷為由,模糊地籲請有關機關迅速處理,但本號解釋多數意見並未一方面概括地肯定過去,一方面模糊地籲請有關機關檢討修法。而是在尊重立法當時特殊時空條件之下,肯定減租條例符合扶植自耕農及改善農民生活的憲法意旨,承認限制耕地所有權的必要性,同時依據憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項規定重新解釋若干條文,審慎地針對關鍵條文第十九條第一項第一款、第十七條第二項第三款及第十九條第三項準用第十七條第二項第三款部分,作成放寬限制出租人財產權的解釋。多數意見此項解釋結論,可視為對立法者未及時反應時代需求的立法怠惰不予認同,並對立法機關在第一個檢討減租條例的時機裡,非但沒有創造有利租佃和諧的機制,反而製造新的衝突條件,提出譴責。
對於期待擺脫減租條例禁錮的耕地所有權人而言,本號解釋多數意見對減租條例的諸種限制予以合憲解釋,或者難以接受;對於自民國七十二年以來,已期待獲得補償的承租人而言,多數意見限縮解釋減租條例第十七條第二項第三款,並且宣告同條例第十九條第三項準用第十七條第二項第三款部分違憲,恐怕亦無法接受。但是多數意見實已考量憲法基本精神、時代的變遷因素、農業的發展環境,以及雙方的長遠利益,租佃雙方如能交換立場,互相體諒,則社會大幸!

釋字第五八0號解釋 部分不同暨協同意見書
                                 大法官 楊仁壽
本件解釋文及解釋理由,本席雖部分贊同,惟其中關鍵之點,即於民國四十年六月七日制定公布耕地三七五減租條例(以下簡稱減租條例)之前,「減租政策業已積極推行數年,出租人得先於過渡時期熟悉減租制度,減租條例對出租人契約自由及財產權之限制,要非出租人所不能預期,衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益,尚未違背憲法上信賴保護原則」等語,多數意見對「信賴保護原則」之意涵,語焉不詳,對與之有關「不真正溯及」之真諦,亦吝於著墨,即逕以台灣省所訂牴觸民法及土地法之各項辦法為據,認減租政策已積極推行數年,非出租人所不能預期,而否定信賴保護原則之適用,本席與多數意見有異。事實上,國家為確保調和農業經濟之發展,尤其為保護社會上經濟弱者,作為社會、經濟政策之一環所設之限制,如顧及信賴保護原則,則採「明顯的原則」,作為判斷立法有無合理性之基準,亦即除該當限制措施,明顯的極為不合理時,纔構成違憲,本席一向持肯定見解。是以減租條例所加於地主之限制,縱偏於保護經濟上弱者之佃農,而設嚴於民法及土地法所規定之條件,當事人既願於減租條例制定之後,訂定耕地租約,接受該條例之規範,除明顯的極不合理情形外,對之實施寬鬆之審查,應無不合。此亦本件解釋針對減租條例之審查,本席除認於減租條例施行之前,對當事人信賴當時有效之民法及土地法有關規定,所簽訂之耕地租約,於減租條例施行時,已發生而尚未終了之事實關係,應受憲法上信賴保護原則之保障外,其餘贊同採寬鬆審查之原因。至對於「所謂出租人之自任耕作」,本件解釋作「合憲性解釋」,認「不以人力親自實施耕作為限,為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者,亦屬之」部分,亦表贊同,惟說理部分,有必要予以補充,爰分別就該等部分提出不同意見暨協同意見書如後:
一、關於非真正溯及既往之問題:按所謂法律溯及既往,係指新制定(包括修正、廢止等,以下同)之法律(包括法規,以下同),對於施行前之「事實關係」(指法律適用對象之事實而言,以下同),溯及的予以適用而言(註一)。法治國為憲法基本原則之一,而法的安定性係法治國的重要內涵,即便法律為因應社會的需要必須變動,除有特殊情形外,亦應以「未來」所發生之事實關係為規範對象,不能動輒就新法律施行前之事實關係加以規範,致人民之生活與法律關係,失所準據。故法的安定性毋寧係以「時間」為最重要之因素。要之,於一定法律效力下所產生之法律關係,唯有依據該法律之規定予以評價,人民纔能「行於所當行,止於不可不止」,不致進退失據。亦唯其如此,人民纔可信賴過去之事實關係,不會被事後建立之新基準所評價。由此可知,具有溯及效力之法律規定,原則上必然牴觸法治國對於法的安定性之要求。
法國魯必耶(P.Roubier)教授就此曾提出三種與法律溯及既往有關之情形,其一是新法律的即刻適用(l’effet immédiat de la loi nouvelle ),其二是新法律的溯及效力(la rétroactivité in mitius de la loi nouvelle),其三是舊法律的延續(la suivie de la loi ancienne)。並以新法律的即刻適用,作為立法之原則;以新法律的溯及效力,及舊法律的延續,作為立法的例外(註二)。此等分法涉及改革與保守地位之消長,亦即「新法律」除規範其生效後之事實關係外,亦一併規範其生效前已終了之事實關係,即所謂新法律溯及既往,或規範其生效前已發生而尚未終了之事實關係,即所謂新法律的即刻適用,均顯示改革勢力的優位;「舊法律」所規範的事實關係延續至新法律生效後仍繼續由舊法律規範,即所謂舊法律的延續,則顯示保守勢力的優位;而一方面由「新法律」自其生效時起,規範其後發生之事實關係,另方面由「舊法律」仍繼續適用於以前之事實關係,此即所謂新法律的即刻適用與舊法律的延續並用,顯示改革勢力與保守勢力之折衷妥協。
以租佃關係之最高地租為例(其他諸如嚴格限制出租人終止耕地租約及收回自耕之條件,與期滿承租人如願續約應再續約六年等,亦復如是,茲不另贅),三十五年四月二十九日公布施行之土地法第一百十條第一項規定:「地租不得超過地價百分之八。約定地租或習慣地租超過百分之八者,應比照地價百分之八減定之。不及地價百分之八者,依其約定或習慣」,而四十年六月十四日在台灣省施行之減租條例第二條第一項規定:「耕地地租租額,不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五。原約定地租超過千分之三百七十五者,減為千分之三百七十五。不及千分之三百七十五者,不得增加」,土地法所規定之地租較高,減租條例所規定之地租則較低。假設有一耕地租約跨連該二法律,減租條例如明定其生效前之期間,地主所收地租亦應適用減租條例,必須將超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五部分,歸還佃農,則「減租條例即有溯及效力」。減租條例如規定僅適用於其生效後所簽訂之耕地租約,則「土地法即屬舊法律的延續」。減租條例如規定自公布施行日起,適用於其生效後之一切租佃關係,則「減租條例即屬即刻適用」。減租條例如規定於生效後,新簽訂之耕地租約適用減租條例,而於其生效前所簽訂耕地租約適用土地法等,則屬「新法律的即刻適用」與「舊法律的延續」之折衷。
新法律的溯及效力,德國學者稱為「真正的溯及」(echte Rückwirkung),除有特殊的情形外,已然違反法治國對於法的安定性乃至於其所衍生信賴保護原則之要求,原則上為憲法所不許(註三),故有若干國家在憲法上明文予以禁止,例如美國憲法第一條第九項規定:「溯及既往之法律,不得通過之」(註四),菲律賓共和國憲法第二條第一項第十一款規定:「不得制定溯及既往之法律」(註五),挪威憲法第九十七條規定:「溯及法不得通過之」(註六)等是。我國憲法對此雖無類似之明文,惟法治國之原則,有其共通性,非美、菲、挪等國所獨然。
法律溯及既往,並非一概為法治國所不許,於有特殊情形時,仍許其設有例外,諸如:人民對合乎上位階之法律事先可以預測得到。法律之規定處於不確定或混亂狀態,人民對之僅有極少的信賴利益。法律溯及既往未造成人民的損失,或損失尚屬輕微。具有應優先於信賴保護之明顯重大公益,必須將法律溯及既往予以正當化等,皆其適例(註七)。惟不論如何,法律溯及既往,必須來自立法機關明確之意思表示,若法律無明示表達,原則上不能從法律的解釋中,推斷出默示之追溯力。
至於「新法律的即刻適用」與「舊法律的延續」兩相比較,新法律的即刻適用居於優位,毋寧屬於當然。推其原故,主要是著眼於法律狀態的一致性,有以致之。良以新法律施行之後,若猶令新舊兩個不同的制度並存,不免導致法律秩序的混亂。故法律狀態的一致性,不僅是法律簡明化不可或缺的因素,抑亦促成法律普及的不二法門。惟在有「既得權之尊重」或「利害關係人得預見」等二種情形之一時,則必須要考慮維護「舊法律的延續」之問題,不能漠視。「既得權之尊重」及「利害關係人得預見」,恒見諸於契約領域,在非契約之法律狀態則較罕見。且新法律的優越性,亦不必然導致「即刻適用」合乎時宜,其本身之成功,通常亦須取決於其有一段過渡時期。
問題的根源,端在新法律適用於過去已「發生」,而於新法律施行時尚未終了仍繼續存在之事實關係,此亦即德國學者所稱「不真正的溯及」(unechte Rückwirkung)。不真正的溯及,原則上雖被允許,惟法律於制定之初,仍須衡量公益事由及信賴保護之輕重,並以信賴保護之觀點來限制立法者之形成權(註八)。要之,真正的溯及,係關於對過去事實所為之新法律評價如何溯及生效的問題。而不真正的溯及,在語意上其實是「無溯及效力」,亦即不承認其為「溯及效力」態樣之一種。如將「溯及效力」區分為「真正的溯及」及「不真正的溯及」,易使立法機關在立法時,誤認為當然可以任意制定不真正的溯及之規定,而無須採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款,故與其說不真正的溯及係溯及效力的問題,毋寧將其認為係關於新法律如何適用於既存之法律關係為愈,亦即國家提供人民信賴之基礎後,其應如何受本身所為事前行為之拘束,或使「舊法律的延續」,或採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,以資緩衝。質言之,不真正的溯及,或可謂「非真正溯及既往」,但若置國家制定新法律之利益與個人之信賴利益間之比較衡量於不顧,或於衡量後,未依輕重緩急,使舊法律延續,或未採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款,則顯然無視於法治國法的安定性與信賴保護原則之要求(註九)。
由於「不真正溯及」概念所涉頗廣,與本件解釋無涉部分,姑置不論,爰僅就與本件解釋有關部分,依Jacques Ghestin所提見解(註十),扼要整理如下:
新法律施行之前,事實關係已終了之「過去效力」(les effets passés):以租佃關係為例,地主與佃農所訂耕地租約假設定有十年期間,減租條例施行時,耕地租約已過了四年,地主亦已按租約內容收訖依地價百分之八計算之地租。此時,新施行之減租條例,不能規定地主過去所收地租超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五部分,應歸還佃農。亦即此部分,減租條例無適用之餘地,不能溯及既往。
新法律施行之後,事實關係尚在繼續進行中之「未來效力」(les effets futurs):此時原則上雖應受新法律規範,惟亦應考慮舊法律延續,排除即刻適用之原則,或採合理的補救措施或訂定過渡條款等問題。爰分述其情形如次:
1.非契約狀態之未來效力:
原則上應遵守新法律即刻適用之原則:諸如親子關係、離婚或分居之效力,時效以及有關物權內容等屬之。
例外亦適用舊法律的延續:例如有關社會保障之法定津貼,一旦發放,即形成既得權利,因此改變發放之新法律,不能中斷以前未付款之支付。
2.契約狀態之未來效力:
原則上應遵從舊法律延續之原則:契約之效力,原則上應受契約簽訂時當時之法律規範,蓋人民於簽約之際,業將舊法律融入契約,當事人於簽訂契約時,已然顯示將法律之規定,當作其契約內容之一部分。而且從契約自由之觀點言,亦應使契約免受立法者之干預,良以契約係當事人「可預見之行為」,雙方都有預見其內容實現之可能性,若以法律加以「侵害」,勢將危及法律之安定。再者,由雙方當事人自由意志所決定之契約內容本具有多樣性,要求法律狀態一致性,在契約領域可謂影響甚微,新法律原則上無須即刻適用之必要。
例外的適用新法律:國家為強化公共秩序或公益,恒須作例外的考量,傾向於新法律的即刻適用,此舉雖適足以反映意思自治及既得權利概念的無奈及衰弱。惟無可置疑的,有關法律(la loi en cause)所具公共秩序或公益的特徵,如非屬特殊重大(高於法的安定性之要求),應不容許對「契約領域」構成舊法律延續原則之例外。但最重要者,即令必須構成例外,無論其公益如何「非常重大」,「其因公益之必要廢止法規或修改內容,致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨」(本院釋字第五二五號解釋理由書,第五二九號解釋文及第五三九號解釋理由書參照),如未採行此種對應措施,即不符「憲法保障人民權利之意旨」。本號多數見解,忽略及此,令人遺憾。
二、關於信賴保護原則的問題:如前所述,法的安定性是法治國基本內涵之一,俾能建立法秩序的信賴性、恒久性以及法的透明性與法的和平。與法的安定性具有內在關聯關係的,則係法的安定性所衍生主觀層面之「信賴保護原則」,亦即法律(就本件解釋而言,諸如民法、土地法等)一旦公布施行,原則上即保有存續力,以為人民行為之基準,以保護人民的信賴。質言之,法的安定性與信賴保護原則,不但具有不可分的關聯性,且信賴保護原則與法的安定性同,皆以「時間」為其主要因素,在一定法律效力之下所產生之法律關係,唯有依據該法律有關規定,加以掌握,判斷及行事,纔不致使人民失所準據,人民資以信賴之法律關係,亦始不至為事後所建立的新基準所評價,而無所措其手足。
「真正的溯及」,使事後制定之法律規定,適用於人民所信賴已終了的事實關係,在絕大多數的場合,必然牴觸法治國對於法的安定性與信賴保護原則之要求。即使「不真正的溯及」,對於正繼續進行中的事實關係適用新法律時,亦應尊重人民既得權,不容忽視(註十一),亦即法律的變更,於與對法的安定性的信賴發生衝突時,絕對不能漠然視之。僅「真正的溯及」,因有違法治國原則,對個人之自由權利侵害較鉅,於有預測可能性,且能與保障個人之自由權利,得獲實質的調和時,始予以正當化(註十二)。要之,真正的溯及,原則上為憲法所不容許,例外始容許。而不真正的溯及,原則上則為憲法所容許,惟須於衡量公益時,以信賴保護之立場,來限制立法者的形成權,或促其採取合理的補救措施。
一言以蔽之,信賴保護原則係法的安定性所衍生,雖出於法的安定性之要求,卻仍不能損害法的安定性。故信賴保護原則,只針對個案之具體情事,個別考量是否應依信賴保護原則,採取個別利益上救濟措施,不能打破新法律之價值體系。此與新法律諸如違反平等原則等,將會導致衝破憲政結構的情形,不可同日而語。要之,信賴保護之方法,或係採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款等,端在謀減輕人民之損害,而非在使新法律所欲達到之公益,反而受到拖累。舉例言之,新法律規定「本法自公布日施行」,其主要的目的在使「本法」施行發後新發生之事實關係受到規範,至於「本法」施行前已發生而尚未終了之事實關係亦一併受到規範,不過出於法律狀態一致性之要求而已,若因適用信賴保護原則,使「本法」施行後新發生事實關係之部分受到衝毀,則又何必制定新法律,其理甚明,無待辭費。有疑問者,減租條例所規範之對象,事實上僅侷限於已存續之耕地租約,其後即鮮有人願再新簽訂,類此不顧人民信賴保護之立法,除於納粹等法西斯政府統治下或能一睹外,其他民主法治國家迄未見此一立法怪現象。
理論上,「不真正的溯及」,「若非基於公益考量,僅為行政上一時權宜之計,或出於對部分規範對象不合理之差別對待,或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者,受規範對象之『信賴利益』,應受憲法保障」(釋字第五二五號解釋理由書)。
縱令已為公益之考量,不論其公益如何「非常重大」,絕不可將制定法律之動機與人民之信賴保護混為一談,以是「制定或發布法規之機關基於公益之考量,即社會整體優先於法規適用對象之個別利益時,自得依法定程序停止法規適用或修改其內容,若因此使人民出於信賴先前法律繼續施行,而有因信賴所生之實體法上利益受損害者,倘現有法規中無相關補救規定可資援用時,『基於信賴之保護』,制定或發布法規之機關應採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害」「方符憲法保障人民權利之意旨」(釋字第五二五號、第五二九號、第五三八號解釋理由書參照)。多數意見,對已逾五十餘年「不符憲法保障人民權利意旨」,至為怪異之減租條例,竟視若無睹,誠匪夷所思。且就減租條例與土地法二者規定所反映之公益,擴大其「差距」謂出於「非常重大公益」「特殊歷史背景」,殆已用盡所能想像得到之用語,可謂「靡已加矣」。實則,因特殊歷史背景或公益而制定法律係屬一事,人民對舊法律之信賴又係一事,多數意見直欲將二者相混,並將釋字第五二五號、第五二九號及五三八號所建立之信賴保護原則,棄之若浼,其然歟?其不然歟?惟有俟諸方家公斷。往者已矣,來者猶可追,若因本不同意見書之一併公布,能使今後相關機關於制定類似法律時,深切了解漏未採取合理之補救措施,或訂定過渡期間,係屬錯誤之舉,則本席「唯一」之目的,應已達到。
至於有下列情形之一時,則無信賴保護原則之適用:一、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範之情形者(按:指無信賴基礎);二、相關法規(如各種解釋性、裁量性之函釋)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布,其信賴顯有瑕疵不值得保護者(按:無保護價值);三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者,蓋任何法規皆非永久不能改變,法規本來可能修改或廢止,受規範之對象並非毫無預見,故必須有客觀上具體表現信賴之行為,始足當之(按:指無信賴事實)」(釋字第五二五號解釋理由書參照)。
綜上以觀,不僅「法律溯及既往」牴觸法治國對於法的安定性及信賴保護原則之要求而已,即「不真正的溯及」,亦應兼顧規範對象受憲法上信賴保護。本件多數意見,認減租條例「制定之前,減租政策業已積極推行數年,出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度,減租條例對出租人契約自由及財產權之限制,要非出租人所不能預測。」云云,不知究何所據而云然?按在法治國原則之下,人民所信賴者厥為法律(包括不牴觸憲法之法規),而非政策,即令國家為推行政策,訂有命令,依憲法第一百七十二條規定,亦不能牴觸法律。有關地租之最高額及收回自耕之條件,土地法皆設有明文,人民因而對之產生信賴,彼此間據以簽訂耕地契約,發生租佃關係,自應以之為準繩,而非以與憲法或法律牴觸而「無效」之命令為據,自不能因此即謂不發生信賴保護之問題。無可諱言者,土地法於三十五年四月二十九日公布施行之後,人民有關租佃關係,一以之為準,在四十年六月七日制定公布耕地三七五減租條例以前,台灣省政府雖曾訂有若干辦法或規程,與土地法作不同之規定,惟牴觸土地法規定部分,依憲法第一百七十二條規定:「命令與法律牴觸者無效」,自不能認為有效,該等辦法或規程即令對於逾越土地法部分已有所規定,亦不能謂非出租人所不能預測。此就行政院於三十九年十一月三十日咨立法院審議減租條例文中,並不諱言:「惟以台灣省所訂之各項辦法,間有超出現行法律規定,或與民法及土地法牴觸之處,亟應另訂條例,完成立法程序,以資適用。...而法院受理是類案件,多依據民法及土地法判決」等語觀之,不難索解。本席對司法前輩在五十年前能堅守崗位,把握法律與牴觸法律之命令之分際,展現其貞固不渝的操守,感佩無既。孰料五十年後,多數意見竟認為減租政策,於減租條例制定之前,已積極推行數年,要非出租人所不能預測,衡諸特殊之歷史背景及非常重大公共利益,認未違背憲法上信賴保護原則,夫復何言!且土地法已於民國三十五年施行,法院亦一直適用不輟,迄四十年制定減租條例為止,當事人所訂租佃耕約,受當時已屬有效之土地法等之規範乃屬當然,此為一般略識法律者所熟知。多數意見捨此項立法事實不顧,竟摭拾土地法在台灣施行以前之若干特殊事例,美其名為「特殊之歷史背景」作為立法事實,誠令人百思不得其解。
三、關於就減租條例第十九條第一項第一款規定:「出租人不能自任耕作者」作「合憲性解釋」部分:按所謂不能自任耕作,依最高法院五十二年台上字第八三四號判例要旨稱:「不僅指無耕作能力而須僱工耕作者而言,即出租人之住居所與耕地距離過遠,依日常經驗,不能自任耕耘收割者,亦包括在內」等語,本件解釋認其義過狹,應依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及農業現代化之意旨,將減租條例第十九條第一項第一款規定得收回耕地之出租人,作「合憲性解釋」,認不以親自實施耕作為限,為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之,應值贊同。
所謂「合憲性解釋」,指法院在實施司法審查時,若相關法律可能有二種以上解釋(複數解釋可能性),其中一種解釋為合憲有效,其他解釋為違憲無效,致生憲法上之疑問或爭論時,則應採使法律成為合憲有效之解釋而言(註十三)。亦即合憲性解釋,建立在兩個基礎之上,其一為位階結構(Stufebau ),其二為法秩序的統一性(Einheit der Rechtsordung)。
就位階結構而言,在法律秩序中,法律規範所處之位階本不同一,在出現價值評價矛盾時,上位階的法優於下位階的法(Lex superior derogat legi inferiori)。以我國而論,憲法位階最高,法律次之,命令又次之。憲法第一百七十一條第一項規定:「法律與憲法牴觸者無效」,第一百七十二條規定:「命令與憲法或法律牴觸者無效」,即本此位階結構而為規定。因此關於法律或命令之解釋,位階較低者,應依位階較高之規範意旨為之,期能實現位階較高之規範目的,使法秩序猶若金字塔,上下井然有序。合憲性解釋本身即意味著規範可能出現歧義,有複數解釋之可能性,設若一規範規定,根據其文義與產生歷史可能有多種含義,其中有違反憲法價值者,亦有符合憲法價值者。此時,應採用符合憲法價值之標準予以解釋,此即為合憲性解釋。其目的端在根據憲法之標準,儘量繼續維護立法規範目的之意圖。故大法官合憲性解釋,對法律進行合憲性審查,可藉以避免法律違憲而告無效,乃屬當然。
最高法院著成前述判例意旨,或有其時空之背景,惟已隨社會環境之變遷,而悖離憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨,本件解釋乃將「出租人之自任耕作」作合憲性解釋,以因應全球化之農業競爭環境,獎勵農業科技及多元化新產業型態之發展,應甚妥適。本件解釋,雖未宣告該號判例違憲。惟最高法院亦應不再援用該號判例,方符本件解釋意旨。
就法秩序的統一性而言,任何法律規範均獨立存在,任何具體規範均係「整個法秩序」(Gesamtrechtsordung)中之一部分,在一個法律內部或其他法律中無數的規範,均存在內部與外部的緊密聯繫,此種相互聯繫之關係稱為法律體系(Rechtssystem)。體系的思維不允許出現明顯的評價矛盾,亦即如果基於相同的事實,得出不同的法律效果,即與追求合理性之立法有所違背,故所謂「和諧」(Widerspruchsfreiheit),已隱然成為法秩序「系統化」(systematischer)以價值為導向之原則。
法秩序的統一性,首須透過法律的建構和劃分,得到「外部」的整理,並須在「內部」協調統一,以符合價值評價體系之目的。除評價系統之主事者(諸如大法官、最高法院或最高行政法院暨其他各審級法院),須層次井然,各司各個層次之評價外,並透過以憲法為基礎的和諧解釋,始能期其達到統一的法律價值觀。換言之,就需規範的生活領域而言,所有司法機關均應依憲法分配評價系統分別進行解釋及審判,一切具體之法律規範亦均應超越自身,指向一個可以推測的整體方案解釋或闡釋,此即所謂「價值評價計畫」(Wertungsplan)。從此意義言,不僅各層次之法律闡釋者,應具有憲法之涵養,而且具體的各個法律規範,亦應內蘊「超過其上的」(überschieβender)立法的正義觀。故於解決具體個案時,法律解釋不能簡單的僅以該規範之立場尋找答案,而應以宏觀的角度,從整個法秩序出發,對該具體個案作出評價。如此,對各層次解釋法律者所為評價之分工與統合,纔具有意義,纔能圓滿的發揮整個法秩序之公平觀或正義理想。
我國憲法第七十八規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權」,憲法增修條文第五條第四項規定:「司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項」,並於司法院大法官審理案件法第七條設有「得聲請統一解釋」之條件,亦即大法官對於不違憲之法律或命令,只有最後「統一解釋」之權,此乃為維護法律評價之分工及統合而設計出制度。惟前述最高法院判例,既已因時代變遷,不合憲法意旨,本件解釋作「合憲性解釋」,自出於「法秩序統一性」之要求,當在解釋憲法之權限內,自不待言。
本席以上見解,與多數大法官所通過解釋,部分意見不同,部分相同,爰依法提出不同意見暨協同意見書如上。
註釋:
註一:參見加藤幸嗣,行政法之爭點,第四四頁、第四五頁。本村弘之亮,租稅總則,第一四三頁。
註二:魯必耶,法律在時間上的衝突,第一版,一九二九年至一九三三年;過渡法,第二版,一九六○年。引自陳鵬等譯,雅克.蓋斯旦(Jacques Ghestin)等著,法國民法總論(Traité de droit civil, Introduction générale)第三一二頁。
註三:參見韓國憲法裁判所編(徐元宇譯成日文),韓國憲法裁判所十年史,第二○○頁、第二○一頁。
註四:參見前司法行政部編印,各國憲法彙編(一),第六三頁。
註五:同前註,第五○五頁。
註六:同前註,各國憲法彙編(二),第六八七頁。
註七:同註三。
註八:同註三。
註九:同前註。
註十:同註二,第三四○頁至三五四頁。
註十一:參見田中二郎,行政法總論,第一六四頁。
註十二:同前註,第一六五頁。
註十三:參見李鴻禧,違憲審查論,第一五五頁。
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