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新聞公告

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新聞公告
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司法院新聞稿
 司法院大法官於九十三年二月二十七日舉行之第一二三九次會議中,就(一)財團法人新竹縣五峰00會代表人徐00為請求塗銷所有權移轉登記事件,認最高法院八十六年度台上字第一一六四號、台灣高等法院八十五年度重上字第二二五號民事判決所適用之「監督寺廟條例」第八條規定,有違憲疑義,聲請解釋案;(二)五指山00堂代表人曾林00為塗銷所有權移轉登記事件,認最高法院八十八年度台上字第四七九號、台灣高等法院八十七年度上更(一)字第一00號判決所適用之監督寺廟條例第八條有牴觸憲法之疑義,聲請解釋案,作成釋字第五七三號解釋。
   解釋文
 依中華民國十八年五月十四日國民政府公布之法規制定標準法(以下簡稱「前法規制定標準法」)第一條:「凡法律案由立法院三讀會之程序通過,經國民政府公布者,定名為法。」第二條第三款所稱,涉及人民權利義務關係之事項,經立法院認為有以法律規定之必要者,為法律案,應經立法院三讀會程序通過之,以及第三條:「凡條例、章程或規則等之制定,應根據法律。」等規定觀之,可知憲法施行前之訓政初期法制,已寓有法律優越及法律保留原則之要求,但有關人民之權利義務關係事項,亦得以未具法律位階之條例等規範形式,予以規定,且當時之立法院並非由人民直接選舉之成員組成。是以當時法律保留原則之涵義及其適用之範圍,均與行憲後者未盡相同。本案系爭之監督寺廟條例,雖依前法規制定標準法所制定,但特由立法院逐條討論通過,由國民政府於十八年十二月七日公布施行,嗣依三十六年一月一日公布之憲法實施之準備程序,亦未加以修改或廢止,而仍持續沿用,並經行憲後立法院認其為有效之法律,且迭經本院作為審查對象在案,應認其為現行有效規範人民權利義務之法律。
 人民之宗教信仰自由及財產權,均受憲法之保障,憲法第十三條與第十五條定有明文。宗教團體管理、處分其財產,國家固非不得以法律加以規範,惟應符合憲法第二十三條規定之比例原則及法律明確性原則。監督寺廟條例第八條就同條例第三條各款所列以外之寺廟處分或變更其不動產及法物,規定須經所屬教會之決議,並呈請該管官署許可,未顧及宗教組織之自主性、內部管理機制之差異性,以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要,對該等寺廟之宗教組織自主權及財產處分權加以限制,妨礙宗教活動自由已逾越必要之程度;且其規定應呈請該管官署許可部分,就申請之程序及許可之要件,均付諸闕如,已違反法律明確性原則,遑論採取官署事前許可之管制手段是否確有其必要性,與上開憲法規定及保障人民自由權利之意旨,均有所牴觸;又依同條例第一條及第二條第一項規定,第八條規範之對象,僅適用於部分宗教,亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則及宗教平等原則相悖。該條例第八條及第二條第一項規定應自本解釋公布日起,至遲於屆滿二年時,失其效力。
   解釋理由書
 關於人民自由權利之限制,應以法律加以規範,憲法第二十三條定有明文。此所謂法律,依憲法第一百七十條規定,係指經立法院通過,總統公布者而言。依現行中央法規標準法第二條:「法律得定名為法、律、條例或通則。」第五條第二款所稱,關於人民之權利義務事項,應以法律定之,及第六條:「應以法律規定之事項,不得以命令定之。」等規定觀之,憲政時期之法制,就規範人民權利義務之事項,須符合法律保留原則,甚為明確。惟關於上開法律名稱中之條例一種,於今固屬法律位階,然於訓政初期,依前法規制定標準法第一條:「凡法律案由立法院三讀會之程序通過,經國民政府公布者,定名為法。」第二條:「左列事項為法律案,應經立法院三讀會程序之通過:一、關於現行法律之變更或廢止者。二、現行法律有明文規定應以法律規定者。三、其他事項涉及國家各機關之組織或人民之權利義務關係,經立法院認為有以法律規定之必要者。」及第三條:「凡條例、章程或規則等之制定,應根據法律。」第四條:「條例、章程、規則等,不得違反或牴觸法律。」第五條:「應以法律規定之事項,不得以條例、章程、規則等規定之。」等規定觀之,當時之法制,固已寓有法律優越及法律保留原則之要求,但條例尚屬命令位階(迨前法規制定標準法於三十二年六月四日修正公布後,依其第三條:「法律得按其規定事項之性質,定名為法或條例。」之規定,條例始具法律地位),然制定法律之立法機關,即隸屬於國民政府之立法院,並非由人民直接選舉之成員組成,法律案經其議決通過後,仍須經國民政府之國務會議議決始能公布(十七年十月八日公布之中華民國國民政府組織法第十三條、第三十一條參照),且依上開前法規制定標準法第二條第三款規定解釋,關於涉及人民權利義務關係之事項,如未經立法院以法律規定者,國民政府或其所屬五院或行政院各部會尚非不得制定公布或訂定發布條例、章程、規則等命令(十七年十月八日公布之中華民國國民政府組織法第十三條、第十四條、第二十三條參照),予以規範。是以當時法律保留原則之涵義及其適用之範圍,均與行憲後者未盡相同。
 國民政府原於十八年一月二十五日發布由內政部所擬訂之寺廟管理條例,但當時大陸各省施行後,屢生窒礙及紛擾,內政部特呈由行政院轉呈國民政府,於同年五月二十五日,將該條例令交立法院審核,經立法院於同年第二十七次會議提出討論,認為該條例窒礙難行,乃另行草定監督寺廟條例草案,該院於同年十一月三十日第六十三次會議,將該草案提出逐條討論,省略三讀會程序(十七年十一月十三日公布之立法院議事規則第十條、第十一條參照),通過全案,呈由國民政府於十八年十二月七日公布施行,此即本案系爭之監督寺廟條例。嗣國民政府依三十六年一月一日公布之憲法實施之準備程序,亦未加以修改或廢止,而仍持續沿用,且行憲後經立法院法規整理委員會分類整編「中華民國現行法律目錄稿本」,交由相關委員會審查後,經第一屆立法院於四十四年一月七日第十四會期第三十一次會議決議編入「中華民國現行法律目錄」,認屬現行有效之法律(見立法院公報第十四會期第八期,四十四年二月十六日印,第五十四至五十五頁、第七十四頁;立法院法規整理委員會編印,中華民國現行法律目錄稿本《截至中華民國四十三年五月八日止》,第一及二十七頁;並參考謝振民編著、張知本校訂之中華民國立法史,正中書局,三十七年一月滬一版,第六二0頁至六二二頁),並迭經本院作為審查對象在案(本院釋字第六十五號、第二00號解釋等參照),自應認其已具法律之性質及效力。是以上開條例有關人民權利義務事項之規定,尚難謂與我國行憲後之法律保留原則有所違背。
 憲法第十三條規定人民有信仰宗教之自由,係指人民有信仰與不信仰任何宗教之自由,以及參與或不參與宗教活動之自由,國家不得對特定之宗教加以獎勵或禁制,或對人民特定信仰畀予優待或不利益。其保障範圍包含內在信仰之自由、宗教行為之自由與宗教結社之自由(本院釋字第四九0號解釋參照)。人民所從事之宗教行為及宗教結社組織,與其發乎內心之虔誠宗教信念無法截然二分,人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社,就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權,宗教性規範茍非出於維護宗教自由之必要或重大之公益,並於必要之最小限度內為之,即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。憲法第十五條規定人民之財產權應予保障,旨在確保個人依其財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害。寺廟之財產亦應受憲法有關財產權規定之保障。
 寺廟內部之組織結構、是否加入其他宗教性人民團體(教會)成為團體會員,及其與該宗教性人民團體之內部關係,暨寺廟財產之管理、處分等事項,均屬宗教結社自由之保障範圍。監督寺廟條例第八條規定:「寺廟之不動產及法物,非經所屬教會之決議,並呈請該管官署許可,不得處分或變更。」旨在保護同條例第三條各款所列以外之寺廟財產,避免寺廟之不動產及法物遭受不當之處分或變更,致有害及寺廟信仰之傳布存續,固有其正當性,惟其規定須經所屬教會同意部分,未顧及上開寺廟之組織自主性、內部管理機制之差異性,以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要,對該等寺廟之宗教組織自主權及財產處分權加以限制,妨礙宗教活動自由已逾越必要之程度;且其規定應呈請該管官署許可部分,就申請之程序及許可之要件,均付諸闕如,不僅受規範者難以預見及理解,亦非可經由司法審查加以確認,已違法律明確性原則(本院釋字第四四五號、第四九一號解釋參照),遑論採取官署事前許可之管制手段是否確有其必要性,其所採行之方式,亦難謂符合最小侵害原則,牴觸憲法第二十三條規定。
 憲法保障人民有信仰宗教之自由,係為維護人民精神領域之自我發展與自我實踐,及社會多元文化之充實,故國家對宗教應謹守中立及寬容原則,不得對特定之宗教加以獎勵或禁制,或對人民特定信仰畀予優待或不利益,前已述及;且憲法第七條明文規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」是國家如僅針對特定宗教而為禁制或畀予不利益,即有悖於宗教中立原則及宗教平等原則。監督寺廟條例第三條規定,排除由政府機關、地方公共團體管理以及私人建立管理之寺廟適用該條例,僅將由信眾募資成立之寺廟(實務上稱為「募建寺廟」)納入該條例規範,其以寺廟財產來源作為差別待遇之區分標準,尚未涉及對不同宗教信仰之差別待遇,參酌前述該條例保護寺廟財產、防止弊端之立法目的,當屬考量規範對象性質之差異而為之合理差別待遇,固難謂與實質平等之要求有違。惟同條例第八條之規定,依該條例第一條所稱「凡有僧道住持之宗教上建築物,不論用何名稱,均為寺廟」,及第二條第一項所定「寺廟及其財產法物,除法律別有規定外,依本條例監督之」,僅適用於佛、道等部分宗教,對其餘宗教未為相同之限制,即與憲法第十三條及第七條所定之宗教中立原則及宗教平等原則有所不符。
 綜上所述,監督寺廟條例第八條及第二條第一項之規定牴觸憲法第七條、第十三條、第十五條、第二十三條,鑒於該條例上開規定係監督前揭寺廟財產處分之主要規範,涉及管理制度之變更,需有相當時間因應,爰均應自本解釋公布日起,至遲於屆滿二年時,失其效力。


 該次會議由司法院院長翁大法官岳生擔任主席,大法官城仲模、林永謀、王和雄、謝在全、賴英照、余雪明、曾有田、廖義男、楊仁壽、徐璧湖、彭鳳至、林子儀、許宗力、許玉秀出席,秘書長范光群列席。會中通過之解釋文、解釋理由書,許大法官玉秀、王大法官和雄分別提出之協同意見書、賴大法官英照提出之部分協同意見書,均經司法院以院令公布。
 附(一)許大法官玉秀提出之協同意見書。
  (二)王大法官和雄提出之協同意見書。
  (三)賴大法官英照提出之部分協同意見書。
  (四)本件財團法人新竹縣五峰00會(代表人徐00)聲請案及五指山00堂(代表人曾林00)聲請案之事實摘要。


釋字第五七三號解釋事實摘要
財團法人新竹縣五峰00會(代表人徐○○)、五指山00堂(代表人曾林○○)聲請解釋案
 寺廟師善堂前曾將其所有土地五筆贈與聲請人財團法人新竹縣五峰00會,另聲請人五指山00堂亦以買賣為原因,由師善堂受讓三筆土地,並均辦妥所有權移轉登記。嗣師善堂主張前揭贈與行為與買賣行為無效,並先後對聲請人起訴,請求塗銷上開土地之所有權移轉登記。兩案分別經最高法院八十六年度台上字第一一六四號判決以及臺灣高等法院八十七年度上更一字第一00號判決確定,以師善堂未依監督寺廟條例第八條之規定,經其所屬教會即「中國佛教會」之決議,逕將上開土地贈與及出賣予聲請人,依民法第七十一條規定,該贈與及買賣行為均屬無效,故判准塗銷上開土地之所有權移轉登記。聲請人不服,乃以前揭確定終局判決適用之監督寺廟條例第八條規定,有牴觸憲法第七、十三、十五、二十三條之疑義,聲請本院解釋。


協同意見書               大法官 許玉秀
本席同意解釋文所謂行憲前制定之監督寺廟條例對人民權利義務之規範效力,與行憲後法律保留原則之涵義及適用範圍未盡相同,亦同意該條例第二條第一項及第八條已牴觸憲法第七條、第十三條及第二十三條之規定,惟認為對於據以為本案違憲審查之四大憲法基本原則,國家應對宗教中立之原則、宗教平等原則、法定原則及比例原則之內涵及其間之關係,解釋理由書並未呈現充分清晰之認知,尚有補充說明之必要,爰提出協同意見書如后。
壹、宗教組織自主權、國家之宗教中立原則與宗教信仰自由之關係
本案所涉乃監督寺廟條例對於寺廟財產管理之監督規定,所審查者為寺廟是否得以自行決定其財產之得喪變更,而不受國家之干預,因此本案直接關涉者,乃宗教組織之自主權。
所謂宗教自由,包括個人宗教信仰自由及宗教組織之自主權 。宗教信仰自由 乃擁有特定宗教觀之自由;宗教組織之自主權則為宗教團體自行規範及管理宗教組織內部事務之權利,係為保障個人宗教信仰自由而存在,乃藉由團體之客觀權利,支持主觀之個人信仰自由 。我國憲法雖未若外國法例 ,將宗教組織之法人人格及其自主權規定於憲法之中,然基於保障個人宗教信仰自由之需求,必須同時承認宗教組織之自主權。本號解釋之解釋理由書同時提及憲法第十三條人民宗教信仰自由之保障與宗教組織之自主權,其中宗教組織之自主權,即係自人民之宗教信仰自由演繹而來。
所謂宗教自主權,乃宗教事務非國家之任務,宗教組織得自行規範並管理其本身之事務,不受國家之干預,亦即將宗教事務排除於國家管理權限之外,不惟不得將宗教組織納入國家之組織中,亦不得使其隸屬於國家高權之監督 ,此即稱為國家之宗教中立特質或國家之宗教中立性(religiös-neutraler Charakter des Staates/religiöse Neutralität des Staates) 。換言之,如以國家之宗教中立原則進行宗教自由之違憲審查,其審查內容即宗教組織之自主權是否遭受國家之侵害。
貳、宗教組織自主權(中立原則)之內涵與界限
文獻上每自政教分離之歷史沿革,引申國家之宗教中立原則,進而論述宗教組織之自主(決)權(Selbstbestimmungsrecht) ,則政教分離之概念射程,影響宗教中立原則之涵攝範圍,進而影響宗教組織自主權之內涵與界限。緣政教分離乃源於政權與宗教權之互相迫害,其相互迫害之根源,則因其權力來源互殊。國家政治權力之來源,或為武力或為人民之共同意志,惟不問其來源如何,國家內部組織之間,皆有上下隸屬之關係,此不惟於中央集權之體制,即有中央與地方分權之體制亦然。是以即便地方自治團體,行政上亦隸屬於中央政府,而受國家局部之行政監督,本院釋字第四九八號、第五二七號及第五五三號解釋可稽 。蓋於民主國家,不問中央政府抑地方政府,其權力來源同為人民之意志,而中央之民意總和大於地方之民意總數,是以中央於地方自有監督之權限 。反觀宗教之權力來源並非民意,不問係啟示宗教(Offenbarungsreligionen)、預言宗教(prophetische Religionen)或玄秘宗教(mystische Religionen) ,其權力來源或為信眾所共同信仰之神旨,或為客觀化之聖人言行,或為其所共同堅信之真理或玄秘魔力,皆屬超越俗世之力量,自非國家權力所能及。是以政教分離之根本意義,乃政治與宗教兩不互相隸屬,不惟政治不得干預宗教,宗教亦不得主宰政治,而依國家之宗教中立原則,於宗教組織本身之事務,國家尚無與聞之權利 ,遑論有監督之權限?現代自由多元之民主國家,本於寬容之原則 ,率皆以憲法保障宗教之信仰自由,無非以宗教既為國民之共同生活形態,乃一基本且應予保護之法益,從而憲法亦保障宗教團體於公領域完全獨立於國家之外,有不受任何妨礙而運作之權利 。
惟宗教自主權既已落實為憲法上之權利,即不得超越憲法而存在,是以如宗教自主權之行使,而有害憲法所保障之權利或一般國民皆須遵守之規範者,自不得以宗教自由為護身符 ,例如宗教內部之犯罪行為、宗教成員對外之犯罪行為、宗教組織內外之民事侵權行為或債務不履行,或類似交通違規、違反山坡地水土保持法等行為,皆不得謂為宗教自身之事務,而豁免於國家法律之適用。至於何謂宗教自主權所及之本身事務,則應以是否為實現宗教目的所必要為斷,除信眾與善款之募集、宗教儀式之進行、宗教教義之研習與傳佈、宗教慈善活動之籌辦及生老病死之照料等組織內部之事項外,尚有何等事項屬於組織本身之事務,而得享宗教自主權限,於目的原則之下,僅得逐案論斷 。
參、財產管理是否為宗教組織之內部事務?
依國家之宗教中立原則,國家不得設立宗教,因此自無以國家稅捐成立之宗教組織 ,則宗教團體之運作,不問係供應宗教儀式之經費、行政運作之維持、硬體建築之建置、醫療救濟之負擔或慈善事業之經營等等,勢必倚賴信眾或其他民間捐助,凡宗教組織與善款來源之關係,乃組織之形成基礎,其所屬財產之得喪變更,關係其組織之存續與發展,自屬宗教組織內部之事務 。固然,財產關係屬於一般經濟生活之一部分,宗教團體與其他法人團體一般,亦須經營一般之經濟生活,惟並非因此宗教團體即應適用國家為一般經濟生活所設計之一切法規範,如國家介入宗教組織之財產管理,斷無不涉及其內部運作之理,而難謂於宗教組織自主權無所侵犯 。
本案所涉監督寺廟條例對於寺廟財產管理之規定,直接涉及寺廟能否自行管理其團體內部事務,如承認宗教組織之體制自由,即宗教組織之自主權,即不能承認國家有監督之權利,無論制定監督寺廟條例之目的為何,其忽略國家之宗教中立特質,甚為明顯。
肆、宗教中立、宗教平等、比例原則與法定原則之關係
解釋理由書中,分別進行宗教中立原則、宗教平等原則、比例原則與法律明確性原則之審查,其中法律明確性之審查,即法定原則之審查,因其乃落實法定原則之基本要求。解釋文將宗教中立原則與宗教平等原則同列,而於比例原則與法定原則之外獨立審查,進行法定原則與比例原則之審查時,則提及宗教組織之自主權,然此四原則實有互相關聯之處,試予剖析以明其層次。
本案確實同時牴觸宗教中立原則及宗教平等原則,蓋依監督寺廟條例第一條之規定,該條例僅適用於僧道主持之寺廟,乃限制特定宗教之自主權,惟國家於宗教之保持中立,豈非即意謂應對所有宗教一視同仁,則宗教中立與宗教平等豈非一事 ?此一問題涉及自由權與平等權之關係。
宗教中立原則即宗教自主原則,其與宗教平等原則之上位概念為自主原則(Autonomieprinzip)與平等原則,二者皆係現代法治國之基本原則,落實於憲法上之基本權,即為自由權與平等權,是以國家之宗教中立原則及平等原則之關係,與自由權及平等權之關係無殊。自由權與平等權之所以同時存在,乃因二者皆以全稱命題表述之故,平等之表述原本即為全稱命題,自由之表述亦為「人人有自由」,例如人人有信仰自由,自由權一旦落實,平等權亦同時獲得滿足,因此若僅謂「某人無信仰自由」,侵害自由權之同時,亦侵害平等權,然若謂「無人有信仰自由」,則僅有自由權受侵害而無平等權受侵害之問題,惟如「無人有信仰自由」乃所有人所作成之決定,則因出於自決,既無自由權亦無平等權之侵害可言,蓋所有受拘束之人皆有自主權之故,反之,如該決定出自一人或部分人之手,則自由權與平等權亦皆遭侵害。質言之,所有憲法上之自由權利,皆以平等權之全稱命題表述,是以自由乃表述之內涵,而平等為表述之模式,二者必然秤不離鉈地同時出現 。本案中監督寺廟條例對特定宗教之財產監督,因而既侵害自由權亦侵害平等權,既違反宗教自主原則,亦違反宗教平等原則 。
自主原則、平等原則比例原則及法定原則同為現代法治國之基本原則,其關係可圖示如下 :
(見附加檔案)
其中比例原則及法定原則乃程序規則 ,前二者則為實體規則,比例原則及法定原則係用以協助自由原則與平等原則之落實,因此自由權與平等權是否遭受侵害,每須依此二原則予以審查。由於平等乃表述模式,自由乃表述之內涵,因此比例原則所檢驗者,包括限制自由權與平等權各別之目的與手段之關聯性,其中於平等權之審查,即審查表述之模式與內涵是否一致之問題,亦即自由之限制是否仍符合平等之全稱命題 。以前述「無人有信仰自由」乃所有人所作成之決定為例,其中自決與信仰自由乃不同層次之自由,惟依比例原則審查,其限制信仰自由之手段無悖於自主之目的,所以仍得出無害於自主原則之結論。至於所謂「等者等之,不等者不等之」之實質平等原則,即憲法上平等原則之全稱命題,本院釋字第三四一號、第三六九號、第四五五號、第四六八號、第四八五號、第五00號、第五四七號、第五六五號解釋已明揭斯旨。
伍、結論
自由權、平等權暨比例原則之審查,乃本院大法官釋憲之經常程序,其程序架構明晰,當有助於釋憲審查之品質與效率,爰就本案所涉之宗教組織自主權與所繫之宗教中立原則、宗教平等原則、法定原則暨比例原則之內涵、界限與相互之關係補充說明,是為協同意見如上。


協同意見書  大法官 王和雄
  本號解釋認監督寺廟條例仍屬現行有效之法律,惟其內容係以監督寺廟及其財產法物為中心,並純就行政監督之立場予以規範,該條例第八條規定:「寺廟之不動產及法物,非經所屬教會之決議,並呈請該管官署許可,不得處分或變更。」其規定須經所屬教會同意部分,未顧及宗教組織之自主性、內部管理機制之差異性以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要,對該等寺廟之宗教組織自主權及財產處分權加以限制,妨礙宗教活動自由已逾越必要之程度;且其規定應呈請該管官署許可部分,就申請之程序及許可之要件,均付諸闕如,不僅受規範者難以預見及理解,亦非可經由司法審查加以確認,已違明確性原則,又對寺廟財產之處分或變更採取官署事前許可之管制手段,亦不符比例原則,與憲法保障人民宗教信仰自由及財產權意旨,均有所牴觸;又依同條例第一條及第二條第一項規定,第八條規範之對象,僅適用於佛道等部分宗教,亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則及宗教平等原則相悖。為本席所同意,擬就國家與宗教之關係、法律對宗教之規範原則及限制宗教自由之法規,其是否違憲之審查標準,稍予補充,爰提出協同意見書如下:
一、 宗教自亙古以來即先國家而存在,宗教信仰所追求或探尋之靈魂的歸趨與生命的本然,乃至於人與宇宙之關係,係屬一種對於終極根源或原理與價值的絕對信仰,宗教信仰具有「超世俗性」與「內部性」之特質,與具有「世俗性」及「外部性」之國家,在性質上並不相容,且亦非有限功能或作用之國家所能擔負之任務,故洛克(John Locke 1632-1704)有言:「靈魂之拯救,乃國家權限所不可及之領域」註一。在今日多元之社會以及多元之價值體系下,面對如此神聖與遙不可及之事務,國家之法律制度既不可能是絕對之真理,尤其是民主主義多數決原理僅屬相對主義之產物,更無法產生絕對之真理,則國家對於宗教,理應以「寬容與謙抑」之態度為之,若必欲以法律壓倒一切,國家概括所有之方式來處理宗教之事務,不是對宗教之扼殺,即是必然產生與宗教之對立。國家對於非其權限所及之宗教事務,不宜逕以「同一化」之理由而鉅細靡遺,強行加以規制,甚至將之納入國家行政權、立法權與司法權當然規範之範疇。亦即在多元之社會中,國家不應將所有之「特殊性」予以「同一化」,這是多元社會賴以存立之條件,而宗教事務正是此種「特殊性」之一。回顧人類之歷史,宗教與國家,為彼此之定位而爭鬥、糾葛,歷一千多年之歲月,始由政教合一而走向政教分離,並在國家最高之法律規範│憲法中明定宗教信仰之自由乃是人民之基本權利,應受憲法之保障,其根本之意義乃在確立國家與宗教機能之分離,宗教信仰因涉及人們內心最深層之思想,是屬於對上帝、神明、佛、菩薩以及天堂、地獄等非現代科學所能掌握及驗證之對象,係國家權限所不可及之領域,國家自不得介入或干預,乃將之劃歸人們之私事,由宗教團體自律。宗教團體不得再如往昔之教會亦掌握公權力,行使對人民或信徒之統治權而將世俗之國家安全與秩序之維護交由國家管轄,但為確保人民宗教信仰之自由,不再受國家權力之侵害,故將之載入憲法,使之成為人民之基本權利,以國家最高之法律規範│憲法明文予以保障,不僅成為可資防禦國家侵犯之主觀公權利,在國家侵犯其宗教信仰自由時,得直接依據憲法基本權利之規定,請求國家停止其侵害。在此種情形下,不僅得請求宣告侵犯其基本權利之法律或命令因違憲而無效,更可請求撤銷或廢棄侵害其基本權利之行政處分或司法裁判,或要求停止任何其他侵害其基本權利之國家行為註二;宗教信仰自由之基本權利,更是國家機關行使權限之界限所在,國家權力不論行政、立法或司法等各部門所為之措施或立法,均不得逾越或牴觸此一界限,否則即屬違憲,使宗教信仰自由之基本權利之規定,亦成為客觀之價值秩序或價值體系。足見聖俗分離或政教分離之制度,在現代民主憲政國家時代,更具其有本質非一及涇渭分明之根本意義在。
二、 宗教信仰自由,不僅為世界各國憲法所明定,世界人權宣言第二條第一項規定:「人人皆得享受宣言所載之一切權利與自由,不分…宗教、政見或他種主張…。」第十八條規定:「人人有思想、良心與宗教之權;此項權利包括其改變宗教或信仰之自由,及其單獨或集體、公開或私自以教義、躬行、禮拜或戒律表示其宗教或信仰之自由」,足見宗教信仰之自由,已成為普世之價值。按所謂宗教信仰之自由,不僅指人民有信仰與不信仰任何宗教之自由,以及參與或不參與宗教活動之自由;國家不得對特定之宗教加以獎勵或禁制,或對人民特定信仰給予優待或不利益。其保障範圍,學說上將之區分為內在信仰之自由、宗教行為之自由、宗教結社之自由,並認為內在信仰之自由,涉及個人內心之精神活動,其所保障者,係個人內心思維中,對人類與宇宙之關係,人類生命之本然與靈魂之歸趨等等事項,純然係屬個人主觀之精神活動,亦可稱之為「信仰形成與信仰保有之自由」,其得擁有絕對自主之權利,乃是宗教信仰自由當然之核心內容。在「人性尊嚴」成為普世共通之上位概念下,人世間之世俗規範應僅止於外在之行為而不及於內在之心靈層次,因此,不容任何以洗腦、改造、控制等方法,干涉或摧毀個人內在信仰之自由(包括不為信仰之消極信仰自由),故屬絕對應予保障之事項;至於宗教行為之自由與宗教結社之自由則可能涉及他人之自由與權利,甚至可能影響公共秩序及善良風俗乃至於與國家迫切之利益相衝突,故僅能受相對之保障。雖然如此,國家與宗教既應採政教分離之制度,則國家之中立性原則與不介入原則乃至於平等原則,即具有憲法位階之規範效力而為國家所必須遵守之原則與界限。本於國家之中立性原則、不介入原則與平等原則,國家對於宗教事務,不僅不應介入,且應公平對待所有之宗教,不得失之偏頗,否則,不僅失去國家與宗教應有之界限,且違反憲法之平等原則及憲法關於宗教信仰自由之保障。因此,國家不僅不應設立國教,且在任何狀態之下,均不應介入信仰對象之價值或宗教教義之決定等宗教上紛爭及核心註三。屬於宗教內部之事務而為宗教團體自律之事項,國家亦不應介入,蓋國家若可廣泛規範宗教之組織、宗教行為之內涵、宗教團體之內部行政,無疑的,已使國家可以主導各宗教之制度註四,甚至會將宗教信仰固定在國家自己所選擇之特定價值模式或目的裡,失去國家之中立性原則;再者,聖俗既已分離,世俗國家之功能與目的,絕不可能及於超世俗、超自然的人類信仰之領域、且基於多元文化之非同一化原理,或多元文化之價值體系,國家不宜也不應企圖將宗教事務完全納入國家規範與管制之範圍,除非宗教團體或個人之宗教行為已逾越宗教信仰自由之保障範圍而觸犯國家相關法律之規定。又國家縱使要以法律規範宗教行為,亦應體認宗教行為之限制與規範,事實上很有可能侵害到行為之實體內部所蘊涵之宗教信仰之核心,因此,在限制或規範時,應盡到最大審慎之考量,此即學說上所謂基本權之限制,應受嚴格審查標準之規範理論。換言之,行政措施或立法規範之目的所追求之國家利益,必須是相當急迫且非常重要者,而且為達成該目的所用之手段必須是必要而損害最小者,始符憲法基本權利限制之意旨。國家在為維護自己之法益而行使權利時,應謙虛自抑而以寬容待之,不可武斷地認為國家所保護之公益,當然優先於私權之保護,從而,縱使侵害人民之基本權利,亦認為應屬法之所許註五。蓋憲法係藉明文保障個人自由之方法來表明公益絕非必然優越於私益,故法律並非當然是宗教自由在行使時之界限註六。從而,立法者不能動輒以「維持社會秩序」或「增進公共利益」等抽象概念而對宗教信仰自由予以限制或規範,且有關宗教教義之解釋與宗教團體內部組織之事項,因屬宗教團體自主決定之範圍,非法院依法所得受理之對象,司法權對此應受到限制註七。因此,對於基於特定信仰之立場所表現於外之行為方式與活動,姑不論其動機如何,國家原則上不得任意限制或制裁註八。
三、 基於以上之分析,宗教性之法律規範,若僅就特定之宗教為規範對象,其規範之內涵係課予特定之宗教以較重之負擔或係以抑制或歧視特定之宗教為目的,或賦予特定宗教以特殊之優惠者,應屬違反憲法上之平等原則,監督寺廟條例僅以佛、道兩種宗教為規範對象,顯屬違反憲法第十三條宗教信仰自由之國家中立性原則及第七條中華民國人民,無分宗教,在法律上一律平等之原則。再者,宗教內部之事務,例如宗教之教義、戒律、教規、儀式或住持之地位、傳承與更替之方法、內部人員之管理與職務之派遣等組織與人事事項暨財物之管理與運用等等事項,皆係與宗教信仰之核心內容即教義之奉行相關聯而成為密不可分之一體關係,應屬宗教團體自律之範圍,此種宗教團體之自治權與自主權,乃宗教信仰自由之前提條件,應受憲法宗教信仰自由之保障,國家不得任意以維持社會秩序或公共利益之理由加以限制或規範,否則,亦屬違反憲法關於保障宗教信仰自由之本旨,因此,審查此等規範或限制宗教行為之法律,即應以前述之嚴格審查標準為之。監督寺廟條例第八條規定寺廟之不動產及法物,非經所屬教會之決議,並呈請該管官署許可,不得處分或變更。按寺廟之財產,基於宗教之教規、戒律,究應如何管理、運用與處分,若屬教義之奉行,致與宗教信仰之核心內容相關聯而成為密不可分之一體關係,本屬宗教內部自律之範圍,國家理應保持中立而不宜介入,其規定須經所屬教會許可部分,依我國之傳統,不論佛教或道教,並無統一或中央集權之體制,且是否加入教會,亦無強制性之規定,各該寺廟之寺務、廟務、寺產、廟產,原屬各別存在而獨立運作者,該條例強行規定寺廟應依一定之組織方式運作,不僅未顧及宗教組織之自主制、內部管理機制之差異以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要性,對該等寺廟之宗教組織自主權及財產處分權之限制,已逾越必要之限度;且其規定應呈請該管官署許可部分,就申請之程度及許可之要件,均付諸闕如,不僅受規範者難以預見及理解,亦非可經由司法審查加以確認,已違法律明確性原則,又對此種原屬宗教自律範圍內之事項,國家理應保持中立而不介入,竟強行以法律規定,非經主管官署之許可,不得處分或變更之管制手段,不僅違反國家中立性原則而介入宗教內部事務之運作,亦違背各該宗教之教義與教規,已逾越必要之限度。參諸我國民法財團法人財產之處分或變更,亦僅以章程所定方法為依據暨日本宗教法人法關於宗教法人財產之處分或變更,亦僅以該宗教法人章程所規定之方法為依據,均無須另得主管官署之許可,始得為之之立法。且就宗教團體如何運用、變換其原有之財產,以達成其教義之奉行或宗教之傳布目的,要屬宗教自治之範圍,國家既無義務也沒有權力去維持一個它認為正當的、合適的宗教團體之存續、獨立或完整,否則豈非違反國家中立原則。至於該財產之處分是否可能產生其他弊端,自有宗教團體本身可以自律,國家之一般性法律亦可發生規範效果,何可容許國家以宗教可能產生弊端,即可以公益為理由,立法規範宗教內部之運作。則上開規定,不僅違反憲法第二十三條之比例原則,恐亦連人民宗教信仰自由之核心部分亦因之而被剝奪,自與憲法第十三條宗教信仰自由及第十五條財產權保障之本旨有違。
四、 復次,人民聲請憲法解釋之制度,除為保障當事人之基本權利外,亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的,故其解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容有無牴觸憲法情事而為審理(本院釋字第四四五號解釋參照)。本件解釋,僅就聲請人所指摘之監督寺廟條例第八條、第二條第一項為審查,惟該條例第十一條明定:「違反本條例第五條、第六條或第十條之規定者,該管官署得革除其住持之職,違反第七條或第八條之規定者,得逐出寺廟或送法院究辦」,實為本件宗教信仰自由之保障相關聯且必要之法條內容,原宜併為審查,竟因未為聲請狀所載而予割捨,實屬遺憾。但本諸本件解釋所揭櫫之憲法關於宗教自由保障之原則以論,該條規定雖未明示其違憲,仍應認為有違憲法關於宗教信仰自由之保障,方為正解。

部分協同意見書      大法官 賴英照
壹、程序問題
本件聲請人主張,中華民國十八年十二月七日國民政府公布之監督寺廟條例第八條規定:「寺廟之不動產及法物,非經所屬教會之決議並呈請該管官署許可,不得處分或變更」,嚴重限制人民財產權之處分,應以法律為之,然監督寺廟條例並非法律,而僅屬命令之性質,違反法律保留原則,有違憲疑義,因而聲請解釋。
關於訓政時期制定公布之條例,是否為有效之法律,本院在有關懲治盜匪條例之聲請案中,曾表示「依中華民國訓政時期約法所制定而公布施行之法律,乃先於憲法而存在,其制定當時之立法程序,是否合乎現行憲法之規定,非屬本於憲法而成立之釋憲機關所得審查之範圍,至該法律本身之形式與實體是否有違於現行憲法之規定,則除非其於現在仍有效適用中,否則亦不得執現行憲法而回溯過往予以審查」;「最高法院為適用該條例(按即『懲治盜匪條例』)之終審審判機關,對該條例之是否有效,為其適用法律之前提,自有權審查,其審查結果所持見解,即為裁判上最後終局之見解,縱有下級法院持不同見解,亦須由終審法院統一其見解,而非法律牴觸憲法問題」。本院據此決議不予受理。(本院大法官會議第一一二四次、第一一二七次及第一一二九次會議決議)
按懲治盜匪條例是否有效之爭議,係著眼於限時法之問題註一,而本件爭議則在於監督寺廟條例使用「條例」名稱,依十八年五月十四日公布之法規制定標準法,「條例」並非法律之位階,而應屬命令之性質,二者爭議問題明顯不同。惟兩項條例均公布於訓政時期,聲請人均主張條例不具法律效力,是為兩者相同之處。本院決定受理本案聲請,實質上變更「不審查訓政時期法律是否有效之爭議」及「條例是否有效應由最高法院審查」之立場,程序上具有一定之意義。
貳、監督寺廟條例之法律定位
一、 法律保留原則問題
監督寺廟條例公布於十八年十二月七日,時值軍政轉入訓政之次年。依中國國民黨中央常務會議通過之「訓政綱領」註二與「中華民國國民政府組織法」註三之意旨,實施訓政之目的在於「訓練人民行使政權之能力,以期促進憲政,奉政權於國民」註四。訓政時期既係為實施憲政做準備,而並未實施憲政,因此政府之運作及人民權利之保障自不能與憲政時期之常規相提並論。依據中山先生權能區分之理論,政權原應由人民依法選出之國民大會代表行使,治權則由五院組成之國民政府執行。惟訓政時期之政權,係由中國國民黨全國代表大會(全代會),代表國民大會行使,全代會閉會時,由國民黨中央執行委員會執行,中央執行委員會政治會議並負責指導監督國民政府重大國務之執行,為治權行使之監督機關(見訓政綱領第一條至第五條)。訓政綱領及國民政府組織法為訓政時期之根本大法,亦均由執政黨制定。訓政時期以黨治國之體制至為明顯。
依十七年十月八日公布之「中華民國國民政府組織法」規定,國民政府係以行政院、立法院、司法院、考試院及監察院等五院組織之(第五條),設主席委員一人,委員十二人至十六人(第六條),五院院長、副院長均由國民政府委員擔任(第七條)。國民政府以國務會議處理政務,並由國民政府委員組織之(第十一條)。立法院為國民政府最高立法機關,有議決法律案之權(第二十五條第一項、第二項前段),設委員四十九人至九十九人,由立法院院長提請國民政府任免之(第二十七條)。立法院隸屬於國民政府,係「國民政府最高立法機關」,而非「國家最高立法機關」,並無民意基礎;雖有議決法律案之權,惟法律制訂前,立法原則應先經執政黨中央政治會議之議決,立法院不得予以變更註五;立法院通過之法律,應經國務會議議決後,由國民政府主席及五院院長署名公布之,其程序與命令之公布相同(第十三條、第三十一條)。且十八年五月十四日國民政府公布之法規制定標準法註六明定,「國家各機關之組織或人民之權利義務關係,經立法院認為有以法律規定之必要者」,得以法律定之,是命令亦得規範國家組織及人民權利義務關係。訓政時期之立法院自與行憲後之立法院迥然有異註七。
現行憲法之立法院係由民選之委員組成,相當於民主國家之國會(本院釋字第七十六號解釋參照)。所稱法律係指「經立法院通過總統公布之法律」(憲法第一百七十條);國家對於人民自由及權利之限制應以法律為之(憲法第二十三條)。法律保留原則之規範,至為明確。
按法律保留之觀念,係植基於民主原則及權力分立,制定法律之立法機關,應具有民主正當性;如立法機關成員並非由民選產生,不具民意基礎,性質上即非憲法意義之立法機關。(本院釋字第四九九號解釋參照)如以現行憲法之規定衡量訓政時期制定之法律,則因立法院不具國會之地位,即使曾經立法院議決通過之「法律」,其性質亦與憲法所定之法律不盡相同。且法律保留原則之貫徹,在於防止行政機關之專斷,致侵害人民權利註八;訓政時期國民政府之組織及以黨治國之體制,並未設有此種防禦機制。法律與命令之制定程序,固有繁簡之分,惟所謂「法律」之意涵,自與行憲後之法制不同;法律保留原則並非訓政法制必須遵從之準則。
二、 法律優位問題
惟依訓政時期之體制,法律與命令亦非毫無區別。上開法規制定標準法規定,「凡法律案由立法院三讀會之程序通過,經國民政府公布者,定名為法」(第一條)。「關於現行法律之變更或廢止者」或「現行法律有明文規定應以法律規定者」,應以法律為之(第二條第一款、第二款)。「應以法律規定之事項,不得以條例、章程、規則等規定之」(第五條)。「凡條例、章程或規則等之制定,應根據法律」(第三條)。「條例、章程、規則等,不得違反或牴觸法律」(第四條)。是法律案須經立法院之審議,五院發布命令應依據法律(國民政府組織法第十四條),且不得牴觸法律。凡此規定,均賦予立法院特殊之地位,雖立法院不具民意基礎而非國會之性質,惟上開規定明白區分法律與命令之位階,為行憲後之法律保留預留伏筆,且於一定範圍內建立法律優越之原則註九。監督寺廟條例依制定當時之規定,究竟屬於法律或命令之位階,自有探求之必要。
三、 監督寺廟條例之位階
本件系爭之監督寺廟條例使用「條例」之名稱,依上開法規制定標準法之規定,當屬命令性質;惟就實際情形觀察,應屬法律之位階。
(一)已踐行當時之立法程序
監督寺廟條例之訂定,係因十八年一月二十五日公布之寺廟管理條例執行發生窒礙,國民政府乃於十八年五月二十五日將該條例令交立法院審核。立法院推派十二位委員先行審查,經詳細討論,認為原條例確有欠妥,因而另行草擬條文,於同年十一月三十日提出立法院逐條討論通過註十。依上開法規制定標準法之規定,「凡法律案由立法院三讀會程序之通過,經國民政府公布者,定名為法」(第一條),監督寺廟條例已踐履立法院審議法律案之程序。或謂監督寺廟條例省略三讀,因而並未完成立法程序;然依十七年十一月十三日國民政府公布之立法院議事規則,立法院院長得酌量情形,或依全體委員三分之一以上連署請求,省略三讀會之程序(第十條、第十一條)註十一。實務上,普通法案多由主席宣告省略三讀,僅最重要之法典始進行三讀程序註十二。因此,依當時之規定及實務運作情形,自不得以省略三讀而認為監督寺廟條例未完成立法程序。
(二)以「條例」為名之法律,為數甚多
就名稱而言,「條例」之名,雖直至三十二年六月四日法規制定標準法修正後,始改列為法律之位階,惟在此之前,有關法規名稱之規定,實際並未嚴格遵守;以「條例」之名稱制定法律者,為數甚多。依據立法院法規整理委員會編印之「中華民國現行法律目錄稿本」之記載,自十八年五月十四日法規制定標準法公布,至三十二年六月四日修正之前,立法院以「法」之名稱制定之法律計有一一三種,而以「條例」之名稱制定之法律卻達一一八種之多(詳附件),此種現象,劉錫五先生稱之為「常例之法律少,變例之法律多」註十三,可見「條例」名稱廣泛使用之情況,監督寺廟條例僅其中之一例而已。因此自不得僅以使用「條例」之名稱,遽行論斷監督寺廟條例為命令之性質。
(三)國民政府及立法院之確認
憲法第一百七十五條第二項規定:「本憲法施行之準備程序,由制定憲法之國民大會議定之」,三十五年十二月二十四日國民大會據此制定「憲法實施之準備程序」註十四,其第一條明定:「自憲法公布之日起,現行法令之與憲法相牴觸者,國民政府應迅速分別予以修改或廢止,並應於依照本憲法所產生之國民大會集會以前,完成此項工作」(第一條)註十五。此一「準備程序」經國民政府於三十六年一月一日公布後,監督寺廟條例並未依上開程序修改或廢止。立法院嗣於四十年三月十六日成立法規整理委員會,就行憲前頒行之法規是否仍為有效之法律,依相關史料及客觀事實予以分辨確認;法規整理委員會認定監督寺廟條例係由立法院於十八年十一月三十日制定,經國民政府同年十二月七日公布之法律,並刊載於國民政府公報第三四○號及第一屆立法院立法專刊第二輯第二六五頁註十六。立法院於四十三年五月編印「中華民國現行法律目錄稿本」(立法院四十四年一月七日第十四會期第三十一次會議決議),納入當時有效適用之法律五三三種,四十七年五月正式編印「中華民國法律彙編」收錄「行憲前及行憲後經完成立法及公布程序現行有效之法律」,計五五○種;監督寺廟條例均列其中,可見行憲之後,監督寺廟條例仍經確認具有法律之位階。
(四)長年沿用並迭經司法審查
監督寺廟條例自公布施行後,持續沿用至今,不僅法院援為判決之依據,本院於四十五年十月及七十四年十一月先後公布之釋字第六十五號及釋字第二○○號解釋,亦均以監督寺廟條例為審查對象,且均未否定其具有法律之位階註十七。此種情形,亦非監督寺廟條例所獨有。現行法之中,麻醉藥品管理條例(十八年十一月十一日國民政府公布,下同)、海關緝私條例(二十三年六月十九日)、契稅條例(二十九年十二月十八日)、民營公用事業監督條例(十八年十二月二十一日)、警械使用條例(二十二年九月二十五日)及妨害國家總動員懲罰暫行條例(三十一年六月二十九日)等,均以「條例」為名,具法律效力,法院據以審判,並迭經本院作為審查對象註十八。
綜上所述,監督寺廟條例具有法律之位階,應可認定。
參、憲法制約與司法審查
監督寺廟條例雖制定於訓政時期,惟行憲後持續沿用,為現行有效之法律,其規定內容自應受憲法之制約,並受司法審查,不因其制定公布於行憲之前而有所不同。本號解釋以憲法第七條之平等原則、第十三條之宗教自由、第十五條之財產權保障及第二十三條之比例原則與法律明確性等憲法規範,審查監督寺廟條例相關規定之合憲性,並宣告其第八條及第二條第一項之規定違憲,亦不因上開條例制定公布於訓政時期,而適用不同之審查標準。
以相同之基準審查行憲前與行憲後公布之法律,並非本號解釋所獨創,而係本院長年一貫之原則。訓政時期制定公布之法律,經本院宣告為違憲者,所在多有。即以平等權為例,公布於民國十九年之民法親屬編,其第一千零八十九條關於父母對未成年子女權利之行使意思不一致時,由父行使之規定;第一千零十七條於民國七十四年六月三日修正前有關聯合財產制之規定,及第一千零零二條妻以夫之住所為住所之規定,均經本院宣告違反憲法第七條之平等原則而失效(本院釋字第三六五號解釋、釋字第四一○號解釋及釋字第四五二號解釋)。此外,就財產權之保障而言,公布於民國十九年之土地法,其第二百零八條第九款有關徵收私人土地之範圍等規定,則經本院確認與憲法第十五條尚無牴觸(本院釋字第四○九號解釋)。監督寺廟條例之相關內容及主管機關訂定發布之寺廟登記規則亦曾引發是否牴觸憲法第十五條保障人民財產權之爭議,本院受理聲請後,亦與審查行憲後之法律適用相同之標準(本院釋字第二○○號解釋)。本號解釋乃承襲此一傳統耳。
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