憲法法庭

司法院新聞稿
　司法院大法官於九十二年十一月十四日舉行之第一二三三次會議中，就郭蔣００為勞保事件，認最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決所適用之勞工保險條例施行細則第十八條規定，有違憲疑義，聲請解釋案，作成釋字第五六八號解釋。
　　　解釋文
　勞工依法參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止及保險給付之履行等事由，係屬勞工因保險關係所生之權利義務事項，攸關勞工權益至鉅，其權利之限制，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第二十三條之規定。若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。勞工保險條例施行細則第十八條關於投保單位有歇業、解散、破產宣告情事或積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保；投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保之規定，增加勞工保險條例所未規定保險效力終止之事由，逾越該條例授權訂定施行細則之範圍，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不予適用。
　　　解釋理由書
　按本件聲請人因勞保事件，認最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決所適用之勞工保險條例施行細則第十八條規定有牴觸憲法之疑義而聲請解釋，雖未載明係以司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款就人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法疑義者，得聲請解釋憲法之規定為據，而誤引同條項第一款作為聲請之依據，惟其聲請書既已具體指摘前開確定終局判決所適用之勞工保險條例施行細則第十八條規定牴觸母法，增加法律所無之限制，應宣告無效等語，應認符合前開審理案件法第五條第一項第二款規定之要件，爰予受理，合先敘明。
　勞工保險係國家為實現憲法第一百五十三條保護勞工生活及憲法第一百五十五條、憲法增修條文第十條第八項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會安全措施，為社會保險之一種。勞工保險條例即係依上開憲法意旨而制定之法律。勞工依該條例參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止及保險給付之履行等事由，係屬勞工因保險關係所生之權利義務事項，攸關勞工權益至鉅，其權利之限制，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第二十三條之規定。若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。
　勞工參加勞工保險為被保險人，於保險有效期間內發生保險事故者，被保險人或其受益人得依法向保險人請領保險給付（勞工保險條例第十九條第一項規定參照）。勞工保險條例對於投保單位逾期繳納保險費者，規定保險人於法定寬限期間經過後，應加徵滯納金，若於加徵滯納金十五日後仍未繳納者，應依法訴追，並自訴追之日起，在保險費及滯納金未繳清前，發生暫行拒絕給付之效力(同條例第十七條第一、二、三項規定參照)，並未規定保險人得以上開事由逕行將被保險人退保；同條例施行細則第十八條卻規定：「投保單位有歇業、解散、破產宣告情事或積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保。保險效力之停止，應繳保險費及應加徵滯納金之計算，以上述事實確定日為準，未能確定者，以保險人查定之日為準（第一項）。投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保，其保險效力之停止，應繳保險費及應加徵滯納金之計算，以通知限期清償屆滿之日為準（第二項）。」顯已增加勞工保險條例所未規定之保險效力終止事由，逾越該條例授權訂定施行細則之範圍，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不予適用。又為確保保險財務之健全，與勞工保險之永續經營，國家就社會保險制度縱有較大之自由形成空間，於投保單位積欠應繳之保險費及滯納金，強制執行無效果或顯無清償可能時，若許保險人得將被保險人予以退保者，亦宜依比例原則就被保險人是否已繳納保險費或有無其他特別情事，予以斟酌而有不同之處置；上開條例第十七條第三項但書亦明定，被保險人應繳部分之保險費已扣繳或繳納於投保單位者，不因投保單位積欠保險費及滯納金而對其發生暫行拒絕給付之效力，併此指明。


　該次會議由司法院院長翁大法官岳生擔任主席，大法官城仲模、林永謀、王和雄、謝在全、賴英照、余雪明、曾有田、廖義男、楊仁壽、徐璧湖、彭鳳至、林子儀、許宗力、許玉秀出席，秘書長范光群列席。會中通過之解釋文、解釋理由書、廖大法官義男、許大法官宗力與許大法官玉秀分別提出之協同意見書，均經司法院以院令公布。
　附（一）廖大法官義男提出之協同意見書。
　　（二）許大法官宗力提出之協同意見書。
　　（三）許大法官玉秀提出之協同意見書。
　　（四）本件郭蔣００聲請案之事實摘要。


釋字第五六八號解釋事實摘要
郭蔣○○聲請解釋案
本件○○公司被保險人郭○○自民國七十八年三月二十二日起加入勞工保險，嗣於八十七年八月二十一日死亡，其受益人即聲請人於同年十月六日申請本人死亡給付，勞工保險局以○○公司因積欠保險費及滯納金，經限期清償仍未繳納，於訴追後由法院發給債權憑證，並依勞工保險條例施行細則第十八條規定，自八十六年九月三十日起將該公司原參加保險之勞工全體予以退保，從而被保險人死亡時並非保險有效期間所發生之事故，不得請領死亡給付為由駁回其聲請，聲請人不服循序提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，復經最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決駁回確定。聲請人認確定判決適用之勞工保險條例施行細則第十八條，逾越勞工保險條例之規定，其內容增加法律所無之限制而有違憲疑義，爰聲請解釋。




協同意見書　　　　　　　　 大法官　廖義男
　　本案解釋文及解釋理由，強調勞工保險條例對於投保單位逾期繳納保險費者，僅規定保險人於法定寬限期間經過後，應加徵滯納金，若於加徵滯納金十五日後仍未繳納者，應依法訴追，並自訴追之日起，在保險費及滯納金未繳清前，發生暫行拒絕給付之效力(同條例第十七條第一、二、三項規定參照)，並未規定保險人得以上開事由逕行將被保險人退保；因此認為該條例施行細則第十八條關於投保單位有積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果，或經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保之規定，顯已增加勞工保險條例所未規定之保險效力終止事由，逾越該條例授權訂定施行細則之範圍，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不予適用。是以該命令牴觸法律及違反法律保留原則，應屬違憲，本席亦表贊同。惟該施行細則規定保險人於投保單位積欠應繳之保險費及滯納金，強制執行無效果或顯無清償可能時，即得逕將被保險人退保，使其喪失被保險人資格，而不能行使基於勞保關係所生權利，是否已逾越確保保險財務之健全，與勞工保險永續經營之必要程度而違反比例原則，則未有明確交代。雖解釋理由書第三段末指出﹁於投保單位積欠應繳之保險費及滯納金，強制執行無效果或顯無清償可能時，若許保險人得將被保險人予以退保者，亦宜依比例原則就被保險人是否已繳納保險費或有無其他特別情事，予以斟酌而有不同之處置﹂；但本席認為仍有澄清之必要，爰提協同意見書如下：
　　按勞工依法參加勞工保險及因此所生公法上權利，既受憲法保障，則得否參加勞工保險而為被保險人及得否將之退保，其關鍵應以是否具有勞工身分為斷。至於已否繳納保險費，至多僅能影響被保險人行使基於勞保關係所生權利之範圍，而不應與保險人得否因此將被保險人予以退保相關連。
　　依勞保關係之精神，各投保單位應於其所屬勞工到職、入會、到訓、離職、退會、結訓之當日，列表通知保險人，其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日計算（勞工保險條例第十一條規定參照）。被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，即得依勞工保險條例規定，請領保險給付（勞工保險條例第十九條第一項規定參照）。並不以保險費已否繳納為保險效力開始或停止之要件。即令無一定雇主或自營作業而參加職業工會或漁會之勞工被保險人，欠繳其應負擔之保險費，於加徵滯納金十五日後仍未繳納者，亦僅予保險人暫行拒絕給付之效力（勞工保險條例第十七條第四項規定參照），並未得將被保險人予以退保，終止勞保關係。至於勞工保險條例第十七條第五項雖規定被保險人參加保險，年資合計滿十五年，被裁減資遣而自願參加勞工保險者，逾二個月未繳納保險費時，以退保論，將有無繳納保險費之效果與退保相關連，惟該條項所指被保險人實際上已因被裁減資遣而喪失基於勞動關係所生勞工身分。本案聲請解釋有違憲疑義之相關規定，其內容並不在於被保險人有無欠繳保險費，而在於投保單位積欠應繳之保險費及滯納金，強制執行無效果或顯無清償可能時，容許保險人逕將被保險人予以退保。該項規定，不僅未考慮被保險人應繳部分之保險費已否扣繳或繳納於投保單位，即使被保險人必須承擔可歸責於投保單位行為之不利結果，喪失被保險人資格，已屬不當；而且亦不問被保險人是否仍具有勞工身分，即使其喪失憲法所保障參加勞工保險之權利，亦屬過份，有違比例原則，並與憲法保護勞工之意旨與社會保險精神不符，就此應予指明。


協同意見書　　　　　　　　　大法官　許宗力


本件聲請人因勞保事件，認最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決所適用之勞工保險條例施行細則第十八條規定，因牴觸母法，增加法律所無之限制，有違憲之疑義而聲請解釋。本席贊成多數通過之違憲結論，惟多數意見僅就系爭規定形式上違反法律保留原則立論，實質內容上是否亦違憲，則未深究，僅在解釋理由書後段稍有著墨。就此，本席認為有補充說明之必要：
一、系爭勞工保險條例施行細則第十八條關於投保單位有積欠保險費及滯納金，經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保；投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保之規定，本席首先認為與憲法實施社會保險，以保護勞工之意旨有違。按憲法第一百五十三條規定，國家應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策，第一百五十五條及增修條文第十條第八項規定，國家應實施社會保險制度，重視社會保險工作。國家根據此項憲法委託，制定勞工保險條例，以保護勞工，其對勞工保險關係之具體內容，固然擁有廣泛政策形成空間，但無論如何仍不得與憲法要求保護勞工之本旨背道而馳。系爭規定有無違背保護勞工之本旨，端視投保單位在勞工保險關係中所居地位而定。如果以「法律關係之當事人在他方當事人違反契約義務時本得行使終止權」為立論基礎，則在要保人積欠保險費之情形下，允許保險人對被保險人之勞工逕予退保，即便對勞工不利，亦無嚴詞反對之理。惟勞工保險關係從制度目的及具體規範內容以觀，應認為係存在於保險人---國家（勞保局為代表）與被保險人---勞工之間，兩者才是保險關係之當事人 ，作為投保單位之雇主，並非當事人 ，而純粹是基於社會連帶關係以及勞動僱傭關係對勞工的照護義務，才被國家課予繳納部分保險費義務之第三人。雇主既然並非保險關係的當事人，而只是處於第三人地位，所負擔一定比例之保險費，自非履行自己在勞工保險關係中之契約義務，而單純是對國家所承擔的公法上給付義務，因此不宜以處理商業保險關係之同一邏輯，逕以投保單位積欠保險費即導出可對被保險人退保之結果。系爭規定以可歸責第三人之事由，而使有保護必要之被保險人勞工承擔被退保之不利後果，即難謂與憲法要求實施社會保險，以保護勞工之意旨相符。
二、本席其次認為系爭規定於憲法所保障之平等原則有違。按勞工之所以被納入勞工保險，乃因有保護需要之緣故。今同樣有保護需要之勞工，有的有幸因雇主未積欠保費，即持續享有勞工保險之保護，有的不幸因雇主積欠保費，即被剝奪勞工保險之保護，其以雇主有無積欠保費作為差別待遇之基準，已與勞工保險保護勞工之立法意旨欠缺正當、合理之關連。即便吾人肯認以雇主有無積欠保費作為差別待遇之基準，目的在確保保險財務之健全，與勞工保險之永續經營，惟即令採最寬鬆的事實認定標準，承認系爭規定確可以達成健全保險財務之目的，然將被保險人予以退保也不是達成健全保險財務目的之最小侵害手段，蓋縮減保險給付範圍，或增加不保事故等等，與退保相較，都是同樣能有效達成目的，卻對被保險人較小侵害之手段。就此而言，系爭規定仍難以在平等原則面前站得住腳。
三、系爭規定除因以雇主有無積欠保費作為差別待遇基準，而違反平等權之保障外，在雇主積欠保費之被保險人勞工中，無分被保險人是否已繳納其應繳之保險費，僅以投保單位積欠其應繳之保險費，強制執行無效果或顯無清償可能為理由，即允許保險人得逕將被保險人一律予以退保，其對已繳納應繳保險費之被保險人所造成平等法益之侵害，亦難認合憲。尤其立法者無論在全民健康保險法第三十條第三項或農民健康保險條例第十四條第二項，乃至勞工保險條例第十七條第三項，均已於但書明定，被保險人應繳部分之保險費已扣繳或繳納於保險單位者，不因投保單位積欠保險費及滯納金而對其發生暫行停止給付之效力。立法者先前既已創設「被保險人已繳納保險費者應例外處理」此一具有體系規範意義之法律原則，則除非有更重大公益之考量，否則即不能背離此原則，以維持法律體系之一貫性 。主管機關系爭規定明顯背離此一法律體系所確立之基本原則，亦看不出有任何足以正當化背離體系之重大公益理由，自應以違背體系正義，牴觸平等原則指摘之。

協同意見　　　　　　　　　大法官　許玉秀
形式上，如解釋文及解釋理由所明白揭示，勞工保險條例施行細則第十八條因逾越母法授權，與憲法第二十三條有悖；實質上，該施行細則第十八條第二項以積欠保險費及滯納金為退保事由，與一般商業保險的規定無異（保險法第一百十六條第四項），沒有考慮勞工保險屬於社會保險的特殊性質，即便以法律定之，是否即無疑義，仍有澄清必要，尤其在全球化經濟低迷、國家財政吃緊，因而檢討福利政策的呼聲不斷在國內外出現之時，有必要進一步辨析為何勞工保險應該與一般商業保險有所不同，否則仍無法排除本解釋可能促使國家財政惡化的疑慮。
在全球經濟不景氣的局勢之下，經濟成長逐漸下降，但財政支出仍然不斷上升，所謂的福利支出自然成為檢討的對象，因為福利的本旨是一種額外的恩典，而社會保險因為不同於一般商業保險，不依民法上的對價關係和當事人自主規則運作，國家承受較高比例的保險負擔，因此容易成為另一個受質疑的目標。
綜觀保險制度發展歷史，有兩個不同面向的發展趨勢：一方面從產業保險(註：保險制度緣起於處理海運風險，見施文森，保險法總論，一九九0年，第一頁。)到個人生活層面的人身、旅遊、儲蓄保險，表現出人類對各種生命的風險，逐漸開發出許多不同的詮釋模式；一方面在保險人和被保險人的關係上面，發展出兩種基本保險契約模式，即一般商業保險和社會保險。其中以身分所作的保險分類，是國家財政發展計劃的階段性產物，在保險制度發展成一種基本生活模式之後，這種過渡性的保險類型，已有被全民保險取代的可能，例如我國實施全民健康保險制度之後，既有的農民保險、勞工保險和公務人員保險中的醫療保險即面臨被取代的命運，而老人年金到國民年金的發展趨勢是另一個例證。
這兩種發展趨勢，代表兩種相互交錯的生活資源分配模式。對於生活資源的定義，隨著社會的發展，已經和保險制度誕生時代的初始意義相去甚遠，而依附在資源概念上的風險概念自然也推陳出新，新的風險定義和分類，即反應社會資源分配的新模式。
解釋文揭示社會保險的特質在於它是強制保險，但並未說明社會保險與一般商業保險的區別。所謂強制保險和自願投保行為最根本的區別應該在於保險的目的，社會保險作為一種強制保險，旨在於實踐特定的社會安全目的，而一般商業保險則以保障個人生活安全為目的，基本的運作規則是民法上的當事人自主原則，投保猶如個人儲蓄行為，基本關係是對價關係，此所以保費欠繳，可以產生終止契約的法律效果(保險法第一百十六條第四項)。但強制保險的保險費用，類似於完成特定社會安全所必須負擔的基本稅賦，沒有人會因為未繳稅捐而被排除於社會生活體系之外，而不能使用稅收所建設的設施，因此也沒有被保險人會因為欠繳保費，而被排除於保險體系之外，因為這個保險體系是基於特定社會安全目的而建立，作為被保險人的勞工，如果因為欠繳保險費而排除在保險體系之外，姑不論是否會進而發生勞工惡意被排除於安全體系之外的情況，特定社會安全目的定然無法達成。
那麼這種社會保險是否有部分福利措施在其中？至少就國家承擔大部分的負擔而言，社會保險的確包含部分的福利思想。但是福利思想和保險原理確屬不同，前者是在社會基本需求已有保障之後，國家依財政許可程度，提供人民各種津貼，由國家單向施恩；後者是透過共同成員未雨綢繆，以分擔風險的方式，讓社會基本需求獲得保障。也就是說，福利思想是資源分配上的強者對弱者的救援，相對地，保險原理雖然在發生事故時，依先前所分配的負擔額，讓受損害的人能獲得平衡補償，但並不是單向的施恩，而是被保險人同時承擔自己和他人的風險。福利思想容易造就不負責任的人民，是否為一種穩健合理的財富分配模式，逐漸受到質疑而有式微的危險，相反地，保險制度極可能成為未來社會生活的基礎模式。
需要進一步追問的是，保險制度是否就是倚賴對價關係，而透過資本市場的運作維持它的存續？如果是，那麼保險制度只是一個個人的儲蓄工具，談不上與財富或資源的分配模式有關。保險制度真正有別於福利制度之處，在於保險制度是利用風險管理方式，預先儲備排除風險的花費，預繳的保險費透過既有的儲蓄制度，加倍累積數額，增加被保險人排除風險的能力，而被保險人的資力，固然會影響事故發生或條件成就時，獲得補償的程度和範圍，但是在共同分擔風險的基本構想之下，資力強的被保險人，如果保險給付的條件始終不成就，他們就會成為保險結構中比較強有力的支持者，也就是說，他們會分擔資力弱的被保險人的風險，而所謂資力強的被保險人，包括國家，換言之，在一個完全保險的未來世界中，國家並不是一個單純的承保人，只是一個管理和運用保險費用的單位，而是同時也是一個被保險人，國家必須代表全體人民參加保險，因為保險所承保的範圍已經包括生活中的各種風險，而這些風險管理的工作本來就是國家機關的行政項目。換句話說，今日在賦稅與施政觀念下的運作，未來將透過保險機制運作，今日的所謂稅賦，在保險體制下，都是預繳的保險費，在這種保險體制之下，有誰能退保？退保就表示離開整個社會生活體系。
單純因為投保單位欠繳保險費，而予以退保，不僅僅無法滿足現行社會保險體系下的勞工保險目的，就保險制度的長遠發展來看，退保更不會是保險原理所應該容許的概念。以上論點雖非本解釋的核心問題，而未於解釋文及解釋理由書中有所論述，卻為相關的基本問題，或可供未來相關解釋案件參酌，爰提出協同意見書如上。